ВИДАТКИ БЮДЖЕТУ НА ЕКОНОМІЧНУ ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ ТА НАУКУ

Становлення економічних функцій держави

Держава як найвища форма організації економічної, політичної, правової та ідеологічної влади створила умови для того, щоб діяльність людей щодо задоволення своїх потреб в матеріальних благах здійснювалась згідно зі схваленими суспільством нормами, правилами та звичаями. Перша спроба самоусвідомлення людьми характеру цієї діяльності як уміння ведення домашнього господарства, бережливості зроблена ще в стародавні часи.

Держава має великі можливості впливу на економіку, може стимулювати або затримувати розвиток тих чи інших виробничих відносин, виконувати прогресивну і регресивну роль. Проте, незважаючи на свою відносну самостійність, вона не може примусити суспільство жити за тими правилами, які суперечать об'єктивним економічним законам або для яких ще не створено матеріальних передумов.

Понад 100 років тому К. Маркс справедливо зазначав, що суспільство ставить перед собою завжди тільки такі завдання, які воно може вирішити, і що саме завдання виникає тоді, коли матеріальні передумови його вирішення вже наявні або знаходяться в процесі становлення. Однак історія XX ст. (як вітчизняна, так і світова) свідчить, що це не завжди враховувалося.

Волюнтаризм як діяльність держави, що не враховує законів розвитку виробництва, призводить до дезорганізації і, врешті-решт, відкидає суспільство в його еволюції далеко назад. Одним з проявів такої діяльності є надмірне втручання держави в економіку, тотальне її одержавлення. Держава в такій ситуації стає диспетчером економічних процесів, сковує їх, регламентує, ліквідує господарську ініціативу і підприємливість, тобто потужні джерела прогресу [І, с. 579].

Держава не може примусити суспільство, яке довго жило в умовах адміністративно-командної системи, швидко сприйняти ринкову економіку. Економічне регулювання не може автоматично замінити адміністративні важелі. Для такого регулювання необхідно мати нове економічне середовище, в тому числі й конкуренцію різних форм власності, розгалужені підприємницькі структури, ринкову інфраструктуру, єдині правила економічної поведінки, закріплені в продуманому і узгодженому законодавстві, нову ринкову психологію і культуру населення, високу кваліфікацію кадрів та інше. Отже, треба мати іншу ментальність нації.

Інколи постає питання, на якій правовій основі держава втручається в економічні процеси, встановлює податки, змінює відносини власності, перерозподіляє суспільний продукт. Реалізуючи інтереси нації, держава розпоряджається також всією національною власністю. Національна власність - це все майно, всі ресурси різних форм власності, які знаходяться в межах території держави, належать нації в цілому і є її багатством.

Після проголошення незалежності в Україні розпочався процес становлення її державних інституцій і формування їх основних функцій, включаючи й економічні. Продовжуються дискусії з приводу того, якою має бути економічна роль Української держави, якими шляхами держава повинна здійснювати соціально-економічні реформи.

Починаючи з XIX ст. держава як публічний інститут відчутно розширила свій вплив на різні сфери суспільних відносин. Значною мірою це було пов'язано з підвищенням ефективності самого інституту держави, яка продемонструвала здатність дієво розв'язувати суперечності інтересів різних груп і класів суспільства.

Позитивний досвід державного управління в окремих сферах, таких як захист конкуренції, забезпечення соціального захисту населення, надання суспільних благ тощо, сприяв підвищенню популяризації механізмів державного управління і в інших сегментах господарського комплексу.

Становлення та зміцнення держави як суспільного інституту супроводжувалося розвитком численних її функцій, включаючи економічні. Отже, історія розвитку економічних функцій держави - невід'ємна частина еволюції суспільства в його організованих формах.

Економічні функції держави знаходяться в постійній динаміці. Спостерігається їх зростання та ускладнення в тісному взаємозв'язку з розвитком суспільного прогресу.

Сьогодні держава перебирає на себе значну кількість функцій, виступаючи в ролі активного регулятора суспільних відносин. Систематизуючи досвід різних країн, можна виділити такі функції держави у економічній сфері [2, с. 54-56].

1. Інфраструктурна функція, яка полягає у формуванні та підтримці функціонування економічної системи через створення публічних інститутів, передусім грошово-кредитної системи, фондового ринку, договірного права тощо. У ринковій економіці держава є гарантом і захисником прав власності, законності й правопорядку, стабільності національної валюти. Крім того, будучи єдиним суб'єктом легального примусу, держава встановлює "правила гри", що регулюють організаційно-економічні та соціально-економічні відносини.

2. Захист конкуренції. Конкуренція є основним регулюючим механізмом у ринковій економіці, що забезпечує її ефективність, тому підтримка та захист конкуренції виокремлюються у самостійний напрям державної політики. Держава створює та фінансує широкий спектр інститутів, діяльність яких спрямована на формування ринку, максимально наближеного до досконалого, а також для протидії спробам обмеження конкуренції, в тому числі антимонопольні органи, національні комісії регулювання природних монополій тощо.

3. Стимулювання економічного розвитку та максимально ефективної реалізації потенціалу всіх факторів виробництва. Держава прагне забезпечити максимально продуктивне та ефективне використання факторів виробництва, що виявляється в максимальній зайнятості населення, повному завантаженні капіталу та раціональному використанні наявних природних ресурсів. За допомогою регуляторних і фіскальних заходів уряд намагається наблизити стан економіки до вказаних цілей.

4. Забезпечення економіки тими товарами та послугами, які не може запропонувати в достатньому обсязі приватний сектор (суспільними благами). Приватний сектор не здатний повною мірою забезпечити всі найменування необхідних суспільству товарів і послуг через низку об'єктивних причин, на які вже було вказано вище. У випадках, пов'язаних зі створенням, споживанням та оплатою суспільних благ, особливо чистих суспільних благ, держава є ефективнішим менеджером, ніж приватний капітал.

5. Зменшення розривів в доходах між різними групами населення. Навіть у ліберальних економіках вирівнювання добробуту різних прошарків населення визнається як одне з пріоритетних завдань соціально-економічної політики. Це продиктовано не лише морально-етичними міркуваннями, а й чисто економічними чинниками. Злиденність значної частини суспільства на тлі заможності та розкоші інших провокують злочинність, агресивність та пригнічення економічної ініціативи. Крім того, держави з різкою поляризацією суспільства за критерієм доходу є політично нестабільними, що само по собі вже є досить негативним чинником економічного розвитку.

6. Антициклічна функція, сенс якої полягає в зменшенні амплітуди коливання економічних циклів. Вона історично є найновішою функцією держави. В останній третині XX ст. - початку XXI ст., коли відбувся ренесанс "ринкового фундаменталізму", багато економістів почали говорити про втрату актуальності цієї функції.

Проте глобальна фінансово-економічна криза 2008-2009 рр. довела, що анти циклічна функція досі є однією основних функцій держави. Для забезпечення стабільності уряд має здійснювати стимулюючу економічну політику в умовах стагнації економіки і стримувальну - в умовах випереджаючого розвитку.

Загалом, як зазначає український економіст Я. Жаліло, "сучасна держава, окрім виконання своїх безпосередніх владних та соціальних функцій, несе відповідальність за ефективне функціонування всього комплексу відносин ринкової економіки".

Розширення функцій держави, в свою чергу, вимагає розбудови адекватної системи державних фінансів, яка покликана створити фінансову та матеріальну базу для реалізації цих функцій. Окрім цього, державні фінанси починають розглядатися як важіль державного управління, за допомогою якого досягаються цілі економічної політики та згладжуються суспільні суперечності.

Існує комплекс проблем пов'язаних з бюджетними відносинами, які залишаються актуальними в сучасних ринкових умовах та суттєво впливають на виконання економічних функцій держави. Серед них варто зазначити наступні [2, с. 301 -304].

1. Ігнорування норм бюджетного законодавства. Останнім часом завдяки понадплановому зростанню доходів уряд ініціював збільшення державних видатків [3].

Додаткові ресурси були спрямовані на збільшення соціальних виплат, підтримку житлово-комунального господарства, дотації вугледобувним підприємствам тощо. Водночас відповідно до Бюджетного кодексу надпланові надходження уряд зобов'язаний спрямувати лише на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм або здійснення заходів, пов'язаних з проведенням соціальних реформ.

2. Відсутність достатніх ефективних змін у питанні реформування сфери видатків. Проблеми, що знижують ефективність витрачання бюджетних коштів, наявні на всіх ланках бюджетної системи: від бюджетного прогнозування до розміщення державних замовлень та контролю за витрачанням коштів. Формально Україна запровадила передові західні елементи бюджетного механізму, зокрема принцип формування бюджету, відомий як "згори-донизу", програмно-цільовий метод та середньострокове бюджетне прогнозування. Проте на практиці їх функціонування дещо викривлене, що призводить до зниження ефективності бюджетної системи загалом.

3. Невирішеність питання щодо підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету. Передусім це стосується потужних національних проектів, фінансування яких наразі розпорошено між різними фондами та програмами. Діюча модель продемонструвала свою практичну неефективність. У Програмі економічних реформ зафіксовано досить важливе завдання створення Регіонального фонду розвитку, який має акумулювати бюджетні ресурси для інвестицій в регіональні проекти розвитку, але в ній не міститься заходів щодо централізації фінансових ресурсів для здійснення загальнодержавних інвестицій.

4. Маніпулювання фінансовими потоками лиж державний бюджетом, позабюджетними фондами та державними монополіями. У ході бюджетної реформи так і не було знайдено дієвих механізмів обмеження маніпулювань фінансовими потоками. Така політика призводить до непродуктивного використання бюджетних коштів і є соціально несправедливою,

5. Слабкий контроль за цільовим використанням коштів. Інформація щодо нецільового використання коштів регулярно з'являється у відкритих джерелах та офіційних звітах Рахункової палати України. Проте контролюючі органи досить слабко реагують на зловживання, що свідчить про неефективність системи контролю за цільовим використанням коштів.

6. Відсутність обмежень щодо боргової політики уряду. Незважаючи на те, що Бюджетним кодексом встановлені номінальні обмеження щодо державного та місцевого боргів, у ньому відсутні обмеження стосовно напрямів використання боргових ресурсів. Наприклад, у Великобританії боргові ресурси можуть бути залучені лише на реалізацію тих проектів, що матимуть результати, якими можуть скористатися майбутні покоління. У такому разі є справедливим, що майбутні покоління мають погашати частину запозичень, які були залучені для фінансування таких проектів. В Україні ж значна частина боргових ресурсів спрямовується на покриття поточних видатків, тоді як нащадкам залишаються лише зобов'язання. Очевидно, що така політика є економічно необґрунтованою і матиме негативні наслідки для економіки у довгостроковій перспективі. Затверджена урядом Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2011—2013 роки апріорі не може створити обмежень для боргової політики, оскільки у будь-який час може бути переписаною самим же урядом для вирішення кон'юнктурних завдань.

7. Недостатня бюджетна децентралізація. Як довів аналіз Бюджетного кодексу уряд ще не готовий провести реальну децентралізацію бюджетної системи. Передані місцевим бюджетам джерела все ще не є достатніми для фінансування навіть власних повноважень. Крім того, передаючи частину дохідних джерел, центральна влада передала на місцевий рівень і перелік зобов'язань, що раніше фінансувалися урядом. За таких умов процес бюджетної децентралізації можна вважати лише таким, що врешті-решт зрушив з місця, але все ще знаходиться на початковому етапі.

8. Дезінтегрованність системи соціально-економічного та бюджетного планування. На сьогодні існує досить слабкий взаємозв'язок між соціально-економічною та бюджетною політиками уряду. Згідно з чинним законодавством законопроект про державний бюджет та проект Державної програми економічного та соціального розвитку України на цей же бюджетний період подаються до парламенту одночасно. Крім того, зазначена Державна програма має бути не тільки узгоджена із законопроектом про державний бюджет, а й містити головні положення Програми діяльності Кабінету Міністрів, а також головні положення Послання Президента. Проте на практиці синхронізація соціально-економічного і бюджетного планування навіть на короткостроковий період є формальною, а окремі положення названих документів часто суперечать одне одному. За таких умов втрачається єдність і системність в питаннях соціально-економічної політики держави.

Теоретично комплекс зазначених проблем можна вирішити підзаконними нормативно-правовими актами або сподіватися на ефективну практику їх застосування. Водночас, як свідчить попередній досвід, відсутність чітких законодавчих механізмів в Україні є чинником викривлення бюджетної політики та зниження її ефективності.