< Попер   ЗМІСТ   Наст >

БЮДЖЕТНИЙ РИЗИК-МЕНЕДЖМЕНТ

Основні поняття та терміни

Бюджетний ризик, бюджетний ризик-менеджмент, методи управління бюджетними ризиками, об'єкти бюджетного ризик-менеджменту, суб'єкти бюджетного ризик-I менеджменту, стратегічне управління бюджетними ризиками, ризики видатків бюджету, ризики доходів бюджету, ризики дефіциту бюджету та його фінансування, ризики державного боргу та управління ними, бюджетна безпека, боргова безпека.

Бюджетні ризики

Бюджетна сфера відображає складні економічні відносини, що виникають у процесі перерозподілу створеного продукту та супроводжуються невизначеністю і ризиком, суперечностями і конфліктами, множинністю цілей окремих суб'єктів. Ефективна будова бюджетної системи країни та управління бюджетним процесом мають збалансувати ці інтереси для реалізації свого призначення, спрямованого на мобілізацію та розподіл ресурсів у державі для стимулювання соціально-економічного розвитку і покращення добробуту суспільства.

Основою функціонування держави є забезпечення реального й достатнього обсягу фінансових ресурсів, що акумулюються в централізованих і децентралізованих фондах грошових коштів, для реалізації внутрішніх і зовнішніх її функцій. Зауважимо, що кожна стадія фінансової діяльності держави пов'язана з можливістю виникнення бюджетних ризиків. Особливого значення управління ризиками, зокрема бюджетним, набуває для країн, що трансформуються до ринкової економіки. З одного боку, "в умовах економік, що трансформуються, рівні практично всіх ризиків суттєво вищі, ніж в економіках стабільних"1, адже саме нестабільність макроекономічних умов та умов ведення бізнесу, спонтанність змін в економіці веде до зростання загального рівня ризиків, з другого боку, такі ризики нерідко є досить специфічними й ними важко управляти через низку внутрішніх чинників. Зокрема, найчастіше через наявність цілого комплексу внутрішніх економічних труднощів і диспропорцій у країнах транзитивних економік домінують короткострокові пріоритети. Відповідно на перший план виходить необхідність поточного бюджетного фінансування, що нерідко не ув' язується з завданнями валютної та монетарної політики, структурної перебудови економіки. Напруженість у фіскальній сфері значною мірою обумовлює неефективність державних видатків і одночасно низьку зацікавленість у забезпеченні фінансової дисципліни в бюджетах усіх рівнів. Тому особливого значення набуває мінімізація можливих бюджетних втрат, породжених існуванням ризиків у бюджетному середовищі.

Своєчасне виявлення бюджетних ризиків та забезпечення ефективного управління ними, спрямованого на їх мінімізацію, є одним із важливих завдань модернізації системи управління державними фінансами України. Від його розв' язання залежать виконання передбаченого законом про державний бюджет обсягу його доходів та фінансове забезпечення виконання державою її функцій. Управління ризиками формування доходів, забезпечення видатків та фінансування дефіциту бюджету потребують вивчення причин їх виникнення та факторів розвитку як передумови визначення оптимальних параметрів бюджетної системи, що мінімізує ризик бюджетних втрат.

Сьогодні питання ризиків у бюджетній сфері, їх упередження і мінімізації в працях вітчизняних науковців залишаються недостатньо вивченими, в українській і зарубіжній економічній науці не існує єдиного й повного визначення поняття "бюджетний ризик". Звертаючись до етимології поняття "ризик", відзначимо, що філологи визначають ризик як можливість чогось небажаного (наприклад, втрати), економісти - як можливість відхилення фактичного результату від запланованого, статистики уточнюють: імовірність настання визначеної небажаної події. Отже, ризик - це невизначеність щодо можливих втрат, а ризиковість - умова, яка може створити або збільшити (зменшити) можливість втрат. Тому під ризиком у бюджетній сфері можна розглядати сукупність імовірних несприятливих (небажаних) наслідків реалізації прийнятих рішень, що можуть призвести до втрат в ефективності при формуванні, розподілі та використанні державних і місцевих централізованих фондів грошових ресурсів.

Систематизуючи погляди вітчизняних науковців і фахівців, можна виділити окремі підходи до визначення поняття бюджетного ризику.

По-перше, бюджетні ризики у вузькому значенні являють собою потенційно можливі відхилення бюджетного показника від його запланованого значення під дією ризикоутворювальних факторів. Тобто бюджетні ризики можна розглядати як імовірність зміни бюджетних потоків унаслідок дії ризикоутворюваль-них факторів, що відбивається прямо або опосередковано на обсягах бюджетного дефіциту та його фінансуванні. До факторів ризику слід віднести причини, обставини, умови, що створюють імовірність несприятливих ситуацій і негативних результатів. Бюджетний ризик може бути пов' язаний з імовірністю нездійснення запланованих витрат бюджету, з невизначеністю одержання бюджетних доходів, із ситуацією ненадходження доходів і, відповідно, недофінансування витрат. Об' єктивність останнього підходу можна пояснити тим, що, оскільки під бюджетом розуміється план формування і використання фонду коштів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування, то проблему бюджетного ризику не можна розглядати як проблему тільки дохідної або тільки видаткової частини бюджету.

Водночас розгляд поняття "бюджетний ризик" можна поширити не тільки на основні складові бюджету, якими є дохідна та видаткова частини, а й включити в цю проблематику ймовірність відхилення фактичних показників фінансування бюджету від запланованих спочатку.

По-друге, бюджетні ризики у широкому значенні полягають у вірогідності невиконання заходів бюджетного планування та бюджетної політики у зв' язку з неефективним використанням бюджетних ресурсів та порушенням їх пропорцій. Відповідно в більш широкому трактуванні з точки зору всіх складових бюджету бюджетний ризик може трактуватися як потенційна можливість (імовірність) зміни бюджетних грошових потоків унаслідок дії одного або сукупності чинників, що має в кінцевому підсумку прямий чи опосередкований вплив на обсяги дефіциту державного бюджету та його фінансування.

По-третє, визначення бюджетного ризику як різновиду фінансових ризиків передбачає їх розгляд як такої бюджетної ситуації, коли зменшується якість податкового і бюджетного планування та надання бюджетних послуг.

Розмаїття думок про сутність бюджетного ризику пояснюється, з одного боку, складністю та багатоаспектністю цього явища, а з другого - недостатньою увагою до нього в реальній бюджетній практиці й управлінській діяльності і практично повним його ігноруванням в існуючому законодавстві. Зокрема, єдиним документом, у якому визначено бюджетний ризик як ризик значного недовиконання дохідної частини державного бюджету порівняно з планом, є наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Положення про управління ризиками, пов'язаними з державним боргом" від 16 червня 2010 р. № 461.

Звертаючись до аксіом філософії ризикології1 як науки, можна виокремити сутнісні характеристики та особливості бюджетного ризику:

  • 1) об'єктивність прояву та всеохопний характер бюджетних ризиків. Бюджетний ризик існує незалежно від того, усвідомлюється він чи ні та чи враховують його особи, що приймають управлінські рішення. Він виникає внаслідок впливу об' єктивно притаманних чинників, що супроводжують процес прийняття рішень в економіці, а саме: невизначеності, відсутності вичерпної інформації на момент оцінювання та прийняття рішень, неоднозначності прогнозів тощо. Будь-яка діяльність суб' єктів бюджетних відносин зумовлює ризики, котрі призводять за певних умов до небажаних наслідків для бюджетної системи в цілому (йдеться про ризик невикористаних можливостей). Крім того, бюджетний ризик проявляється на всіх рівнях бюджетної системи, на всіх стадіях бюджетного процесу та є об' єктивним явищем у функціонуванні будь-якої держави. Він прямо пов' язаний із процесом формування доходів та здійсненням видатків із державного і місцевих бюджетів, характеризується можливими грошовими втратами в процесі реалізації бюджетної політики держави;
  • 2) економічна природа бюджетного ризику. З точки зору бюджетного менеджменту поява бюджетних ризиків обумовлена існуванням факторів невизначеності, що, у свою чергу, є властивістю економічного середовища: нестійкість і невизначеність ринку та економічних умов обумовлюють формування нестабільних грошових потоків у просторі та в часі.

Невизначеність завжди супроводжує бюджетні ризики і характеризує такі їх властивості: ризик стосується майбутнього і тісно пов'язаний із прогнозуванням; ризик передбачає ймовірність несприятливої ситуації і наслідків, прогнозованих чи непрогнозо-ваних. У цьому контексті головним джерелом бюджетних ризиків, так само, як і в інших сферах економічної діяльності, є фундаментальна характеристика економічних систем - відсутність повної інформації (асиметрична поінформованість різних сторін) про стан об' єкта управління на момент прийняття управлінського рішення та брак часу для врахування дії всіх чинників і прийняття обґрунтованого рішення. Наприклад, причинами невідомості бюджетної інформації може бути неповнота, неінтерпре-тованість, неструктурованість, несприйнятливість інформації. Причинами відсутності та неповноти інформації, що акумулюється державними фінансовими органами, є відсутність чи недосконалість системи обміну інформацією між різними контрольними органами, а також між контрольними органами та іншими органами державної влади, неподання або несвоєчасне подання інформації платниками податків, розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, порушення вимог щодо форми її подання тощо;

  • 3) прийнятність бюджетного ризику. Існування ризику породжує необхідність оцінювання ступеня його впливу суб' єктами бюджетних відносин для зменшення бюджетних втрат. Оцінювання бюджетного ризику припускає необхідність вибору альтернативної дії, тобто прийняти ризик чи не прийняти. У реальній практиці бюджетного планування таких альтернатив набагато більше. В одних випадках вибір альтернативи характеризується на основі минулого досвіду, в інших - на моделюванні ситуації розвитку подій у майбутньому, у третіх - просто на інтуїції розробників бюджету. До того ж оцінка рівня бюджетного ризику має суб' єктивний характер на відміну від самого ризику і залежить від оцінки соціально-економічного стану держави, політичної складової. Наприклад, з боку держави введення податку на нерухоме майно має на меті забезпечити власними доходами місцеві органи влади для підвищення автономії місцевого самоврядування і можливості виконувати власні повноваження на належному рівні, а з боку платника податку виникає зворотна реакція, спрямована на пошук можливості ухилення від сплати через підсвідоме небажання оподатковувати належне йому (вже оплачене за власний рахунок) майно. Це, зрештою, призводить до невиконання планових показників доходів та недофінансування окремих статей видатків бюджету, зростання рівня бюджетних втрат;
  • 4) імовірнісний характер прояву бюджетного ризику. Бюджетний ризик характеризується певною імовірністю настання несприятливих ситуацій і наслідків. Імовірність виникнення несприятливих ситуацій обов' язково має бути більшою від нуля і меншою за одиницю. За рівнем імовірності настання непередба-чуваних подій можна виділити повну та часткову невизначеність і повну визначеність. За повної визначеності імовірність дорівнює одиниці, за часткової прогнозованість ризикових подій перебуває в межах від нуля до одиниці, за умови повної невизначеності ймовірність настання передбачуваних подій наближується до нуля. При цьому за умови нульової ймовірності ризику не існує, а за ймовірності настання несприятливих ситуацій, що дорівнює одиниці, обов' язково виникне проблема кризи, але не ризик;
  • 5) неповторюваність наслідків бюджетного ризику. Ризик у бюджетній сфері необхідно розглядати з урахуванням особливостей впливу конкретних умов діяльності суб' єктів бюджетних відносин на результат - втрати бюджетних коштів. Окрема ризико-ва подія може повторюватись у часі, і сам ризик, з точки зору джерела й чинників, що його зумовлюють, виникає з певною ймовірністю. Невизначеність наслідків бюджетного ризику полягає в тому, що результат дії цього ризику залежить від конкретних умов (дії або бездіяльності суб' єктів), а тому втрати, зумовлені ним, а саме - відхилення від запланованої суми бюджетних доходів і видатків, завжди різні;
  • 6) динамічність рівня бюджетного ризику. Рівень бюджетного ризику як у розрізі основних його складових, так і в детальнішому розгляді може суттєво змінюватися в часі. Рівень та структура бюджетного ризику змінюються під впливом об' єктивних і суб'єктивних факторів:
    • а) різна динамічність змін соціально-економічних процесів;
    • б) постійні зміни ринкової кон' юнктури;
    • в) зростання інтеграційної залежності політичних і соціально-економічних процесів;
    • г) різна періодичність та інтенсивність несприятливих факторів, що спричиняють появу або посилюють бюджетні ризики. Відповідно в різні часові періоди можуть змінюватися інтенсивність і масштаби наслідків одних факторів ризику, з' являтися нові ризики.

Бюджетні ризики багатогранні, тому для можливостей ефективного управління ними необхідно їх систематизувати та класифікувати за певними критеріями. Сьогодні не існує загальновизнаного якісного підходу до розподілу ризиків щодо ймовірності виникнення, характеру та рівня втрат, ступеня їх впливу. Базовими можна вважати такі класифікаційні ознаки бюджетних ризиків (рис. 14.1): за сферою виникнення; за причинами, що їх зумовлюють; за характером виникнення; за масштабами ризиків; за рівнем бюджетної системи; за структурою бюджету; за важливістю впливу на виконання бюджету; за рівнем та характером бюджетних втрат; за тривалістю дії; за можливістю оцінювання; за можливістю передбачення та упередження.

За сферою виникнення бюджетні ризики поділяються на ризики дестабілізації бюджетної системи внутрішньоекономічного характеру (фактори внутрішнього впливу на фіскальну сферу) та зовнішньоекономічного характеру (фактори зовнішнього впливу на фіскальну сферу). Перші зумовлені дією факторів політичного та соціально-економічного характеру, що мають вплив на макро-економічний розвиток країни в цілому, на обсяги виробництва і споживання, умови господарювання й можуть вплинути на виконання бюджету в запланованих обсягах. Ризики ж дестабілізації бюджетної системи зовнішньоекономічного характеру визначаються впливом сукупності факторів, пов' язаних зі змінами кон' юнктури товарних та фінансових ринків, іншими подіями зовнішнього характеру, здатними вплинути на виконання бюджету в запланованих обсягах. Водночас стосовно місцевих бюджетів розподіл факторів впливу на зовнішні та внутрішні має свої особливості. Внутрішніми факторами ризику можуть вважатися фактори, що об' єктивно незалежні від суб' єкта бюджетної діяльності (наприклад, законодавчий фактор є внутрішнім відносно державного бюджету і зовнішнім відносно бюджетів нижчого рівня).

За причинами, що зумовлюють появу ризиків бюджетної сфери, виокремлюють фінансові ризики держави, які виникають унаслідок неефективних управлінських рішень і здатні призвести до розбалансування державного і місцевих бюджетів, тобто суб 'єк-тивні ризики, а також об'єктивні та суб'єктивно-об'єктивні. Об'єктивні ризики викликані дією об'єктивних факторів впливу на невиконання дохідної та видаткової частин бюджету, наприклад фінансування заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціально-політичного характеру -

Класифікація бюджетних ризиків

стихійного лиха, кризових явищ тощо, які не покриваються коштами резервного фонду бюджету. Остання група ризиків пов' язана зі свідомою діяльністю державних органів управління бюджетом щодо фінансування об' єктивно існуючих, але незапланованих видатків (здебільшого це політичні фактори).

Наступною класифікаційною ознакою бюджетних ризиків є характер їх виникнення, згідно з нею вони поділяються на ризики середовища [політичні, макроекономічні (економічні, соціальні), адміністративні, природно-екологічні, законодавчі]; ринкові ризики (валютний, процентний, ціновий); ризики бюджетного процесу (ризикові чинники, безпосередньо пов' язані з процесом бюджетного планування та його реалізацією).

За масштабами ризики бюджетних втрат бувають регіональними, національними та міжнародними. Прикладом міжнародних ризиків можуть бути кризові явища, що зачіпають бюджетну сферу не однієї країни. До таких можна віднести кризу банківського сектору 2008-2009 рр. Іншим критерієм поділу бюджетних ризиків є рівень бюджетної системи, тобто залежно від того, бюджет якого рівня зазнає дії ризиків, їх можна поділити на ризики державного та ризики місцевого бюджетів.

Ще вужчою в цьому контексті є класифікація за структурою бюджету. Згідно з даною ознакою бюджетні ризики відповідно до бюджетної класифікації поділяються на ризики доходів бюджету, ризики видатків та кредитування бюджету, ризики дефіциту та фінансування бюджету:

  • - бюджетні ризики дохідної частини бюджету - ризик не-доотримання запланованого рівня збирання доходів і виконання бюджетних зобов' язань;
  • - бюджетні ризики видаткової частини бюджету - ризик перевищення запланованого рівня видатків державного бюджету;
  • - бюджетні ризики, пов 'язані з дефіцитом бюджету, - ризик прийняття економічно необгрунтованого рівня дефіциту державного бюджету або/та його зростання в процесі виконання державного бюджету;
  • - ризики, пов' язані з фінансуванням бюджету, - ризик не-дофінансування бюджету в запланованих обсягах відповідно до визначених джерел (законом про бюджет визначаються обсяги фінансування за борговими та неборговими операціями і додатково визначається внутрішній склад такого фінансування), ризик збільшення боргових виплат та вартості державного запозичення (боргова складова бюджетних ризиків).

Коливання обсягів погашення боргу може бути зумовлене як змінами ринкової кон' юнктури (дія ринкового ризику), дією кредитного ризику (реалізація державних гарантій), збільшенням витрат унаслідок визнання певної суми державним боргом тощо, так і змінами обсягів запозичення протягом бюджетного року порівняно із запланованими. Коливання вартості державного запозичення та боргових виплат може бути самостійним чинником або зумовлюватися зміною обсягів запозичення поточного бюджетного року (чинник здебільшого має відстрочений у часі вплив).

За рівнем втрат бюджету бувають бюджетні ризики з припустимим рівнем втрат (наслідки дії яких зумовлюють необхідність внесення змін у закон про бюджет); бюджетні ризики з критичним рівнем втрат (наслідки яких можуть викликати секвестр витрат і необхідність додаткових запозичень); бюджетні ризики з катастрофічним рівнем втрат (у результаті впливу яких зберігається можливість фінансування тільки захищених статей). При цьому характер втрат бюджету буде різним, звідси ризики поділяються на:

  • -ризики, наслідком яких є втрачена вигода. Така ситуація може виникнути, наприклад, якщо фінансовими органами не здійснюється діяльність, у результаті якої могла б зрости сума бюджетних доходів;
  • -ризики, наслідком яких є тільки бюджетні втрати. Фінансові наслідки впливу таких ризиків лише негативні (наприклад, одержання суми податкових бюджетних доходів меншої від запланованої);
  • - ризики, наслідком яких можуть бути як втрати, так і одержання доходів. Такого роду ризики можуть бути пов' язані, наприклад, з емісією боргових цінних паперів або коливанням цін на внутрішньому і світовому товарному ринках.

Для визначення рівня втрат бюджету важливим є термін дії даних ризиків. За цим критерієм бюджетні ризики можуть бути постійними, випадковими та разовими. Постійні ризики врахувати легше, ніж випадкові, якщо їх можна передбачити та кількісно виміряти.

За можливостями передбачення ризики можуть бути:

  • - прогнозовані, пов' язані з розвитком економіки, зміною кон' юнктури ринків тощо (рівень економічного зростання, рівень інфляції, ймовірні зміни законодавчої бази тощо), тобто чинниками, імовірність яких з тим чи іншим ступенем достовірності можна спрогнозувати;
  • - непрогнозовані ризики, пов' язані з факторами, які характеризуються повною непередбачуваністю прояву (наприклад, ризик непередбачуваних видатків - придбання житла для відселення мешканців з аварійних будинків унаслідок надзвичайної ситуації).

За можливістю кількісної оцінки ризики бюджетних втрат поділяються на ризики, що підлягають кількісному оцінюванню, та ризики, які неможливо кількісно розрахувати. При цьому важливою є вхідна інформація щодо ризикових подій. За рекомендаціями МВФ для забезпечення ефективного бюджетного управління та прозорості в бюджетно-податковій сфері інформація про ризики має містити такі дані, які дають змогу кількісно оцінити вплив останніх на втрати бюджету:

  • 1. Зміни ключових передбачень, що лежать в основі прогнозів, - фіскальні результати зміни ключових передбачень, які становлять основу макроекономічних прогнозів.
  • 2. Умовні зобов'язання - гарантії захисту і гарантійні зобов' язання; незатребуваний капітал (наприклад, у міжнародних фінансових установах); судові позови проти органів державного управління тощо.
  • 3. Невизначеність розмірів конкретних видаткових зобов' язань.
  • 4. Інші статті, не включені в бюджет через невизначеність термінів, обсягів або настання відповідних подій, наприклад, органи державної влади могли заявити про спільний намір здійснити певну зміну політики щодо податків або видатків, розробленість якої була недостатньою для включення в бюджет.

У вітчизняній практиці, на жаль, бюджетним законодавством не передбачено формування такої інформації. Так, лише деякі документи містять певну інформацію про ймовірні бюджетні ризики. Зокрема, у Бюджетному кодексі встановлюється, що пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України має містити інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу формування бюджету. Зазначається також, що на розгляд Верховній Раді України разом з проектом державного бюджету має подаватися зведена інформація про обсяги і структуру державних гарантій та перелік інвестиційних програм, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України. Крім того, Законом про Державний бюджет України визначаються повноваження щодо надання державних гарантій за рахунок державного бюджету. Однак Бюджетним кодексом не передбачається визначення фіскальних наслідків відхилення фактичних макропоказників від прогнозних, тобто ризики зміни ключових передбачень, що становлять основу бюджетних показників, кількісно не оцінюються.

Бюджетні ризики можуть виникати на різних стадіях бюджетного процесу і обумовлюватися результатами діяльності його учасників. Вплив цих ризиків може призводити до порушень у процесі виконання показників бюджетного дефіциту, доходів, видатків, боргових зобов' язань. Конкретизуючи склад ризикоутворювальних факторів, доцільно розглянути механізм їх впливу на кожному етапі бюджетного процесу (табл. 14.1).

Таблиця 14.1

ЧИННИКИ БЮДЖЕТНИХ РИЗИКІВ НА СТАДІЯХ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ

Стадії бюджетного процесу

Визначальні чинники бюджетних ризиків

Бюджетне планування (складання, розгляд і затвердження бюджету)

Соціально-економічні, політичні, нормотворчі (зміни бюджетно-податкового законодавства), організація планово-прогнозних процедур, методична база й аналітичний інструментарій, ефективність податкового адміністрування, відповідальність і кваліфікація працівників фінансових органів

Виконання бюджету

Макроекономічні, соціально-політичні, зміни бюджетно-податкового законодавства, організація бюджетного менеджменту, рівень життя населення та його участь у бюджетному процесі, відповідальність та платоспроможність платників податків, чіткість виконання контрольних функцій органів казначейства і функцій податкового адміністрування фіскальними органами, діяльність кредитних органів щодо своєчасного перерахування коштів до бюджету

Контроль за виконанням бюджету та складання бюджетної звітності

Зміни бюджетно-податкового законодавства, організація бюджетного процесу, моніторингу бюджетних процедур, ефективність аналітичної та контрольної роботи фіскальних органів, методична база й аналітичний інструментарій, відповідальність учасників бюджетного процесу

Основні взаємозв 'язки складових бюджетних ризиків у рамках бюджетного процесу:

  • - невиконання бюджету щодо доходів призводить до: а) зростання дефіциту державного бюджету та потенційно можливого зростання державного боргу, б) неможливості здійснити задекларовані видатки в повному обсязі;
  • - зростання видатків бюджету спричинює зростання дефіциту державного бюджету та потенційно можливе зростання державного боргу;
  • - недофінансування державного бюджету за рахунок небор-гових операцій обумовлює необхідність додаткового державного запозичення, що збільшує обсяг державного боргу та залежність боргової сфери від впливу зовнішніх і внутрішніх чинників;
  • - збільшення боргових виплат і вартості державного запозичення зумовлює подальше зростання боргових виплат з бюджету в часі та зростання боргового навантаження на бюджет і економіку в цілому.

Ризики в бюджетній сфері об'єктивно зумовлені специфікою процесів, які тут відбуваються, і пов' язані передусім з невизначеністю, наявністю великої кількості факторів, що прямо або опосередковано позначаються на стані публічних фінансів та вплив яких досить складно передбачити і чітко визначити. Загальні чинники, що визначають рівень чутливості фіскальної сфери до бюджетних ризиків, можна згрупувати в такі блоки:

  • 1. Чинники політичного та законодавчого характеру:
    • - політична стабільність та прозорість державного управління, рівень розвитку інститутів влади;
    • - рівень співпраці між гілками влади у виробленні економічних рішень, якість законодавчого механізму;
    • - існуюча практика внесення змін до чинних законів про державний бюджет, розмежування повноважень між рівнями владних структур, стан виконання ухвалених рішень.

Зміни протягом бюджетного періоду нормативної бази, що регулює розмір ставок податків і зборів, які надходять до бюджету, внесення змін до порядку їх сплати, зміни суб' єктів та об' єктів оподатковування прямо впливають на наповнення дохідної частини бюджету, а отже є чинником бюджетного ризику прямої дії. Суттєвим чинником зростання бюджетного ризику є введення системи пільгового оподатковування для тих чи інших видів підприємств або галузей. Позитивний вплив таких заходів (за умов об' єктивності й правильності відповідних розрахунків та інших стабілізувальних дій) на наповнення дохідної частини бюджету має відстрочений у часі характер, а в короткостроковому періоді їх реалізація призводить до недонадходження доходів. Така залежність доходів бюджету від розміру наданих податкових пільг свідчить про необхідність ґрунтовного аналізу наслідків будь-яких змін до законодавства з точки зору впливу на доходи бюджету та розроблення окремих механізмів упровадження таких змін у рамках управління ризиками бюджету.

Чинником впливу законодавчої бази на рівень бюджетних ризиків є також зміни розміру мінімальної оплати праці, оскільки від нього багато в чому залежить як розмір доходів фізичних осіб, так і витрати суб' єктів господарювання та їх кінцеві прибутки, а отже і надходження прибуткового податку та відрахування у фонди соціального розвитку.

Зміни законодавчого характеру впливають і на виконання бюджетів нижчого рівня, що ускладнює податкове та інше планування в регіоні, порушує принцип збалансованості бюджету і не сприяє нормальному перебігу бюджетного процесу.

  • 2. Чинники економічного характеру:
    • - стан та стабільність розвитку економіки. Цей чинник має значний вплив на рівень доходів суб' єктів господарювання (підприємств і фізичних осіб), частина яких у вигляді обов' язкових відрахувань формує податкові доходи бюджетів усіх рівнів. Високий рівень економічного розвитку обумовлює також наявність різних регуляторів, що підтримують стабільність економіки в цілому попри вплив різних дестабілізувальних явищ (економічні цикли та ін.). Наслідком стабільності доходів суб' єктів господарювання є відносна відповідність запланованих і фактичних сум бюджетних доходів і витрат. Крім того, цей чинник впливає на вартість державних запозичень, оскільки є ключовою складовою суверенного ризику країни;
    • - якість формування бюджетної політики. Від того, наскільки вдалим є досягнення основних цілей фіскальної політики, а саме - формування ефективного механізму поповнення доходів бюджету та побудови оптимальної структури видатків бюджету на основі наявних фінансових ресурсів, багато в чому залежить рівень бюджетного ризику. Відповідно формування бюджетної політики має виходити зі стратегічних пріоритетів економічного розвитку в тісній координації із завданнями валютної та монетарної політики, бути послідовним і передбачуваним;
    • -рівень інфляційного тиску на економіку. Дія інфляційних процесів може впливати на реальну вартість запланованих бюджетних доходів і витрат як у бік їх зменшення, так і в бік збільшення. Інфляційний вплив на доходи бюджету може бути як негативним, так і позитивним (короткостроковим), наприклад, коли за рахунок інфляційного зростання цін товарної продукції відбувається збільшення сум податкових надходжень. Інфляційний тиск здатні підвищити й інші чинники, що зумовлюють появу бюджетних ризиків. Так, наприклад, зростання соціальних виплат є не лише самостійним чинником зростання бюджетних ризиків унаслідок збільшення видаткової частини бюджету. Потенційно воно може спровокувати зниження в перспективі реальної купівельної спроможності громадян, призвести до подальшого посилення інфляційних очікувань, часткової втрати довіри до національної валюти;
    • - ефективність податкового адміністрування. Організація роботи з мобілізації податкових платежів є чинником бюджетного ризику, оскільки саме від неї залежить виконання запланованих сум податків і зборів і надходження їх у бюджет того або іншого рівня. Необхідно відзначити, однак, що не завжди роботу щодо збирання податків слід оцінювати негативно, якщо коефіцієнт мобілізації низький, оскільки однією з причин низьких сум сплачених податкових платежів може бути прагнення платника податків приховати оподатковувану базу (вплив чинника тінізації економіки), а також відсутність фактичної податкової бази порівняно з запланованими даними (вплив чинника неякісного бюджетного планування та прогнозування);
    • - стан валютних резервів країни та прозорість розрахунків в економіці. Системи взаємозаліків та заборгованості в економіці (як заборгованості в бюджетній сфері, так і кредиторської й дебіторської заборгованості підприємств) дестабілізуюче впливає на формування ефективного механізму наповнення дохідної частини бюджету. Як правило, зростання кількості учасників такого ланцюга заборгованостей і негрошових форм розрахунків, збільшення масштабів таких операцій не лише прямо підвищує бюджетний ризик, а й відображає посилення тінізації економіки;
    • - рівень тінізації економіки.
  • 3. Чинники зовнішньоекономічного характеру: -рівень імпорто-/експортозалежності економіки, структура імпорту/експорту;
  • - конкурентоспроможність, диверсифікованість структури основних торговельних партнерів.

Рівень імпорто-/експортозалежності економіки, структура експорту та диверсифікованість структури основних торговельних партнерів прямо визначають, якою мірою зовнішні чинники можуть впливати на економічні процеси в країні та, зокрема, на рівень бюджетного ризику. Серед таких чинників - коливання цін на світових ринках, зміни основних курсів валют, економічні процеси в країнах, що є основними імпортерами, політичні чинники та ін. Так, коливання цін на світових ринках товарів і послуг впливає на виконання бюджету через вплив на рівень доходів суб'єктів господарювання, що здійснюють експортно-імпортну діяльність. Відповідно з коливанням доходів таких суб'єктів господарювання змінюються й суми обов' язкових платежів, які надходять від них у бюджети різних рівнів. Крім того, від рівня світових цін залежить контрактна вартість експортованих та імпортованих товарів, а отже й суми митних зборів, що надходять до бюджету.

Значний вплив на рівень бюджетного ризику має коливання цін на енергоносії (зовнішніх та внутрішніх), оскільки вартість енергоносіїв нерідко є важливою складовою собівартості виробленої продукції. Чинник зростання зовнішніх цін на енергоносії позначається на динаміці внутрішніх цін виробників і може призвести до збільшення збитків в економіці, а отже і до зменшення бази оподаткування податку на прибуток підприємства. При цьому варто враховувати, що, з одного боку, зростання ціни на енергоносії певний час позитивно впливає на рівень надходжень по податках і зборах, що сплачуються з обороту, з другого боку, у міру зменшення рентабельності значної частини підприємств відбувається зменшення надходжень по податках на доходи, а відповідно і зростання бюджетного ризику. У найгостріших випадках - відбувається закриття підприємств і збільшення витрат бюджету на утримання безробітних. До того ж зміни цін на енергоносії істотно впливають як на позиції країн-експортерів, так і країн-імпортерів, де надходження від продажу енергоносіїв та інших так званих непоновлювальних природних ресурсів становить значний відсоток доходів бюджету.

  • 4. Чинники боргового характеру:
    • -рівень боргового навантаження на економіку, оптималь-ність структури державного боргу, рівень умовних зобов 'язань. Зважене управління державним боргом, з одного боку, безпосередньо впливає на рівень бюджетних ризиків, з другого - відіграє значну роль у поліпшенні загального макроекономічного становища та є складовим фактором зменшення так званого ризику країни.

Об' єктивним є двоякий характер взаємовпливу боргової і фіскальної політики. Співвідношення обсягу дохідної та видаткової частин державного бюджету (дефіцит/профіцит) прямо визначає потребу в державному запозиченні, впливаючи на обсяги накопичення державних боргів і платежів за ними. Існуючі та новостворені борги підлягають виплаті за рахунок коштів державного бюджету (операції з погашення та обслуговування державного боргу). Виплати з обслуговування боргових зобов' язань (сплата процентів, комісій та інших платежів за користування позиченими коштами) входить до видаткової частини бюджету, погашення боргових зобов' язань (виплата основної суми) - до розділу фінансування (такі суми сплачуються за рахунок нових запозичень). Навантаження на бюджет з точки зору боргових платежів є окремим самостійним чинником існування чи поглиблення бюджетних проблем.

  • 5. Чинники бюджетного планування, виконання та контролю:
    • - якість бюджетного планування та прогнозування безпосередньо залежить від реальності макроекономічних та макрофінан-сових показників і визначає адекватність бюджетних показників. Бюджетне планування та прогнозування використовується в комплексі з метою оптимізації розподілу бюджетних ресурсів держави. Неякісне бюджетне прогнозування закладає неправильні орієнтири для розроблення бюджету з точки зору обсягів бюджетних ресурсів та їх використання як у цілому, так і за окремими видами. Варто зазначити, бюджет і його складові - доходи і видатки - дуже чутливі до кон' юнктурних змін макроекономіч-них і макрофінансових показників, тому вихідною основою і важливим елементом прогнозування бюджетних ресурсів є реально обґрунтовані макроекономічні і макрофінансові прогнози, без яких неможливе якісне складання бюджету. А отже і правильність передбачень щодо параметрів розвитку економіки в прогнозованому періоді впливає на реалістичність показників бюджету. Відповідні подібні передбачення мають бути доступними для контролю, відкриті для незалежної експертизи. На жаль, вітчизняна практика свідчить про недосконалість планування мак-роекономічних показників (табл. 14.2), що відбивається на якості планування показників доходів і видатків бюджету.

Камінський А. Б. Концептуальні підходи до вимірювання фінансових ризиків / А. Б. Камінський // Фінанси України. - 2006. - № 5. - С. 64.

Таблиця 14.2

ДИНАМІКА ВИКОНАННЯ ПРОГНОЗНИХ ПОКАЗНИКІВ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ ТА ОСНОВНИХ ПРОГНОЗНИХ ПОКАЗНИКІВ ЕКОНОМІЧНОГО І СОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ, 2005-2011 рр.*

Показник

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Похибки, %

% перевиконання (недовиконання)

ИМБРЕ МАРЕ

Доходи бюджету

62,94

85,87

109,38

46,10

17,60

18,29

11,22

43,52

45,90

Податкові надходження

60,84

81,70

102,28

44,48

16,08

14,01

12,75

42,28

44,50

У тому числі:

податок з доходів фізичних осіб

71,43

39,97

76,41

33,39

8,72

4,77

0,17

35,77

36,65

податок на прибуток підприємств

82,51

70,69

95,19

45,58

-2,00

22,77

11,17

42,19

42,18

ПДВ

35,96

168,60

178,86

56,75

33,12

18,53

0,89

128,48

118,32

акцизний збір

39,71

11,44

21,07

0,16

33,50

39,32

14,60

21,48

20,34

ВВП номінальний, млрд грн

13,98

23,42

45,13

33,91

11,50

15,18

-1,53

23,59

24,49

ВВП реальний, темпи зростання, %

-5,43

0,47

Т

-Л,9Ъ

-20,65

6,85

6,83

13,60

9,68

Індекс споживчих цін, грудень до грудня попереднього року, %

3,86

4,49

11,05

14,51

6,24

3,41

^1,21

9,03

9,13

Індекс цін виробників, грудень до грудня попереднього року, %

12,64

5,74

10,11

12,46

16,64

Прибуток прибуткових підприємств, млрд грн

12,93

28,37

119,90

-86,12

-117,13

21,13

-2,75

462,58

348,04

Фонд оплати праці, млрд грн

41,77

56,82

85,24

60,41

-100,00

-70,07

-74,44

43,65

49,79

Баланс товарів і послуг (платіжний баланс), млн дол. СІЛА

-82,85

-211,00

-850,64

-727,19

-150,29

5,21

310,26

300,31

Експорт товарів і послуг, млн дол. США

-

-

-

40,19

-21,37

-243,18

308,09

39,50

55,84

Імпорт товарів і послуг, млн дол. США

-

-

-

-270,01

-186,61

^Ю,91

-15,55

328,22

456,62

Результатом бюджетного планування є проект зведеного державного бюджету та бюджетів різних рівнів державної влади. До помилок бюджетного планування, які надалі впливають на збільшення бюджетного ризику, можна віднести, наприклад, невикористання при плануванні суми дохідних надходжень поправочних коефіцієнтів, що враховують індекс інфляції або неповною мірою враховують її рівень, що може привести як до зростання, так і до зменшення фактичних сум доходів і витрат порівняно з запланованим рівнем;

  • - прозорість та ефективність розподілу міжбюджетних трансфертів у межах різних рівнів місцевих бюджетів;
  • - рівень бюджетної дисципліни;
  • - якість системи бюджетного контролю та аудиту.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >