Завдання, принципи і методи бюджетного планування та прогнозування

Розробка прогнозів та планів економічного та соціального розвитку держави - процес достатньо складний та довготривалий, який вимагає зведення прогнозних та планових показників різних рівнів. Так, бюджетне планування пов'язане з показниками фінансових планів підприємств, організацій та установ різних форм власності. Тому при розробці планів та прогнозів необхідна єдина методологія планування та прогнозування.

Методологія планування та прогнозування — це сукупність методів, прийомів і принципів, які застосовуються при здійсненні передпланових досліджень та аналізу, розробки та формування бюджетів на всіх рівнях господарювання, виходячи з основних напрямів соціально-економічної політики на даному етапі.

Бюджетне планування — це науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів з метою забезпечення стабільного економічного і соціального розвитку. Це суб'єктивна діяльність людей, а тому її ефективність обумовлена базуванням на об'єктивних законах розвитку суспільства, аналізі фінансового стану економіки, тенденціях руху бюджетних ресурсів.

Задачі бюджетного планування:

• - забезпечення необхідних макроекономічних пропорцій розвитку держави;
• - визначення реальних джерел і обсягів доходів на всіх рівнях бюджетної системи;
• - ефективний розподіл витрат за напрямами і регіонами;
• - забезпечення мінімального рівня соціальних потреб;
• - збалансування бюджету;
• - утворення необхідних соціальних резервів;
• - оптимізація фінансових потоків між бюджетами різних рівнів;
• - сприяння найбільш ефективному використанню бюджетних засобів. Основні функції бюджетного планування узагальнено на рис. 2.8.

Рис. 2.8. Функції бюджетного планування

Об'єктом бюджетного планування є бюджетна діяльність держави, державних установ і організацій.

Предметом бюджетного планування виступають бюджетні ресурси та їхній рух при здійсненні відтворювальних процесів в економіці.

Сферою є розподіл і перерозподіл бюджетних ресурсів на всіх стадіях відтворювального процесу.

Організація бюджетного планування може бути ефективною лише тоді, коли вона ґрунтується на певних наукових принципах (рис. 2.9).

Рис. 2.9. Принципи організації бюджетного планування

Бюджетне планування на загальнодержавному рівні здійснюється у два етапи:

• 1) зведене бюджетне планування — виконання комплексних розрахунків за макроекономічними показниками;
• 2) адресне бюджетне планування — встановлення конкретних зв'язків бюджету з усіма фінансовими планами народного господарства

Структура бюджетного процесу включає такі складові бюджетного планування:

• - стратегічне бюджетне планування — формулювання бюджетної концепції;
• - реалізація стратегії — прийняття щорічної бюджетної резолюції, що є підставою для
• - проведення поточного бюджетного планування (приймається в Україні з 2002 р);
• - середньострокове бюджетне планування - формування бюджетних програм за окремими напрямами та чітко визначеними цілями на декілька років; - поточне бюджетне планування - складання, розгляд і затвердження Державного бюджету, місцевих бюджетів, кошторисне планування доходів і видатків бюджетних установ та організацій.

Бюджетний період — це період, протягом якого діє складений і затверджений бюджет. Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується ЗІ грудня того ж року.

Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до І січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

У різних країнах застосовують різні бюджетні періоди, наприклад: у США бюджетний період починається з 01.10; у Франції - з 01.01; в Англії - з 01.04.

Планування показників бюджету покладено на Міністерство фінансів України і місцеві фінансові органи, що виконують розрахунки показників і їхнє узгодження. Необхідні матеріали для складання бюджету надають Міністерству фінансів і місцевим органам усі міністерства, відомства, підприємства, організації, установи, корпорації, асоціації незалежно від рівня підпорядкованості усіх форм власності. На підставі наданих даних встановлюються взаємини господарських структур з бюджетом - платежі до бюджету і асигнування з бюджету.

Методи бюджетного планування — це система засобів розробки, обґрунтування, взаємоузгодження й оптимізації планових завдань і показників. Методи макроекономічного планування наведені в табл. 2.5.

Таблиця 2.5. Методи бюджетного планування

Запровадження програмно-цільового методу спрямоване на забезпечення прозорості бюджетного процесу. При використанні даного методу планування:

• - чітко визначаються цілі, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти;
• - підвищується рівень контролю за виконанням бюджетних програм;
• - здійснюється оцінка діяльності всіх учасників бюджетного процесу;
• - упорядковується організація діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм, посилюється його відповідальність;
• - підвищується якість розроблення бюджетної політики, ефективність розподілу та використання бюджетних коштів.

Програмно-цільовий метод складання бюджету вперше був запропонований у Сполучених Штатах Америки в середині 1960 років. Він був застосований у Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою, який запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Форд", яку раніше очолював. Президентові США цей метод сподобався, на цей метод формування коштів були переведені всі міністерства. Практика програмно-цільового методу планування поступово поширилася на інші країни. На сьогодні він успішно використовується більшістю країн ЄС, певних, успіхів досягли Казахстан та Росія. Україна, маючи на меті інтеграцію до ЄС, постає перед необхідністю вдосконалювати свою законодавчу базу, поширювати практику використання програмно-цільового методу планування бюджетів всіх рівнів.

В Україні з 2002 року розпочалося впровадження програмно-цільового методу складання бюджету. На регіональному рівні розробка цільових програм, фінансування, моніторинг і звітність щодо їх виконання регламентуються наступними законодавчими актами: Бюджетним кодексом України, Законом України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23.03.2000 № 1602-111, постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм" від 31.0 і .2007 № 106, наказом Міністерства економіки України "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання" від 04.12.2006 № 367 та іншими законами й підзаконними нормативно-правовими актами, прийнятими на їх виконання з метою встановлення єдиного порядку розроблення й підвищення ефективності реалізації регіональних цільових програм, використання коштів, спрямованих на їх виконання, організації контролю і звітності про їх виконання.

Для розуміння відмінностей традиційного (постатейного) та програмно-цільового методу дослідимо їх відмінності за даними табл. 2.6.

Таблиця 2.6. Особливості програмно-цільового та постатейного (традиційного) методів

Сутність програмно-цільового методу полягає в наступному:

• 1. Акцент переноситься з потреби в коштах, необхідних для виконання державою своїх функцій, на те, які результати очікуються від використання коштів бюджету, тобто на забезпеченні ефективності використання бюджетних коштів;
• 2. Запровадження цього методу змінює характер обговорення бюджетної політики: увага переноситься з контролю за виконанням зобов'язань — на забезпечення ефективності. При розробці бюджетної політики враховується фактор: що одержить суспільство за ті гроші, які воно витрачає? Ставиться питання не про правильність використання коштів при виконанні бюджету, а про те, наскільки ефективно витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.
• 3. Оцінка й експертиза програм є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу.
• 4. В аналітичному плані програмно-цільовий метод вводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів.

Таким чином, запровадження програмно-цільового бюджетування допоможе оптимізувати обмежені ресурси бюджету, підвищити результативність функціонування органів влади і якість послуг, що надаються ними, а також забезпечить підвищення ефективності витрат через економію бюджетних коштів і зосередження ресурсів на досягненні найважливіших на даний момент для суспільства завдань (рис. 2.10).

Рис. 2.10. Вплив програмно-цільового методу на якість формування і виконання бюджету

Методи планування взаємопов'язані. Так, балансовий метод передбачає широке застосування нормативів, на основі яких визначаються потреби в засобах виробництва та продукції; під час розробки комплексних програм застосовуються як нормативний, так і балансовий метод.

Порядок бюджетного планування визначається нормами Бюджетного кодексу України і передбачає декілька стадій. Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет на відповідний рік. Міністр фінансів відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів, розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України.

Макроекономічна політика держави впливає на економічний розвиток через науково обґрунтовані методи регулювання, невід'ємною частиною яких є прогнозування. Під прогнозом розуміють науково обґрунтоване судження про можливий стан об'єкта у майбутньому. Прогноз - це пошук реалістичного й економічно виправданого рішення, це зусилля, які докладаються з метою розрахувати майбутнє.

Бюджетне прогнозування полягає в оцінці різних найвірогідніших варіантів формування бюджетних ресурсів і напрямів їх використання. Аналіз таких варіантів створює основу для вибору цілей, які є орієнтиром при розробці бюджету.

Головна функція прогнозу— наукове передбачення, яке дає змогу одержати картину майбутнього стану певного явища і обрати шляхи його досягнення.

Прогнозування бюджетних ресурсів може ґрунтуватися лише на узагальнюючих макропоказниках економічного і соціального розвитку.

Важливе значення для їх прогнозування має врахування показників інфляції, обмінного курсу національної валюти, державного боргу. Точність прогнозних розрахунків залежить від значень показників у базисному періоді, величини і динаміки заданих параметрів розвитку економіки у прогнозованому періоді, структури і внутрішньої характеристики моделі для розрахунку показника.

Завдання бюджетного прогнозування є такими:

• - визначення обсягів бюджетних ресурсів та їхнього використання як у цілому, так і за окремими видами;
• - вивчення взаємозв'язків показників бюджету з основними макропоказниками: ВВП, показниками балансу фінансових ресурсів і витрат держави, балансу грошових доходів і витрат населення, платіжного балансу;
• - визначення впливу на величину показників факторів, що характеризують динаміку розвитку економіки;
• - перевіряти можливості бюджетного забезпечення показників соціально-економічного розвитку держави.

Найбільш поширеними серед методів бюджетного прогнозування є: регресійні багатофакторні моделі для розрахунку на перспективу окремих показників бюджету та метод економетричного моделювання. Більш детальна характеристика методу економетричного моделювання подана в табл. 2.7.

Таблиця 2.7. Характеристика економетричного методу

Отже, завдання бюджетного прогнозування потребують використання економіко-математичних моделей.

Загальною рисою методів прогнозування, що застосовуються в Україні, є брак кількісного аналізу, без чого прогнозна оцінка, навіть попри її можливу точність, не може вважатися обґрунтованою, а тому й надійною. Так, основним в бюджетній сфері є метод екстраполяції, проте він не враховує необхідних даних про структуру податку та можливу взаємозалежність доходів, які будуть отримані від його введення та від інших економічних параметрів. Цей метод можна використовувати лише як додатковий, наприклад, комбінуючи із багатофакторною трендовою моделлю.

Для аналізу та прогнозування доходів бюджету можна використовувати велику кількість відомих на сьогодні економіко-математичних та статистичних методів та моделей. Проте перш ніж прогнозувати або планувати податки, потрібно обґрунтувати вибір саме цього, а не іншого методу, бо одні і ті ж методи можуть мати різні результати залежно від ситуації. Специфіка передбачення макрофінансових показників в тому, що до них не можна необдумано застосовувати будь-який метод прогнозування, яких на сьогодні відомо більше 150. Спершу слід довести доцільність його застосування, бо при прогнозуванні доходів бюджету важливо не лише отримати числовий результат, а й економічно його інтерпретувати, і лише потім розробляти та приймати управлінські рішення.

Оскільки цьому питанню не приділяють належної уваги на передпрогнозному етапі, отримані недостатньо вірогідні та завищені прогнози податкових надходжень прийнято списувати на недосконалість методів прогнозування, що використовуються в Україні. Завищені ж планові показники податкових надходжень хоч і виконуються, але в основному за рахунок: існування переплат податків легально працюючими платниками; донарахувань за результатами документальних перевірок; впливу інфляційних процесів, які полегшують номінальне виконання планових показників, тощо.

При виборі методу прогнозування спершу, на основі експертної оцінки, необхідно виявити та проаналізувати ендогенні змінні, що можуть вплинути на прогнозовані показники, а також оцінити істотність їх впливу, для чого можна застосовувати економіко-математичні методи, зокрема кореляційно-регресійний аналіз. При цьому слід також враховувати специфіку платника та механізм сплати прогнозованого податку, стабільність джерела оподаткування, можливість точно визначити базу оподаткування тощо.

Вибір методу має здійснюватись на основі аналізу існуючої макроекономічної ситуації. Так, трендові моделі ефективні за умов еволюційного розвитку економіки країни зі стабільними темпами зростання. Факторні моделі доцільно застосовувати за умов зміни прогнозного показника в зоні їхнього ймовірного інтервалу. За різкої ж зміни економічної ситуації розрахунки краще проводити на основі нормативного методу, за допомогою якого можна спланувати близько 75% дохідних статей бюджету. Для прогнозування податкових надходжень науковці пропонують використовувати метод експоненціального згладжування через його високу точність, проте він дозволяє здійснити прогноз лише на один крок вперед. Експертні методи працюють лише при необхідності узгодження результатів часткових прогнозів між собою; ризиками їх застосування є висока імовірність похибки, зумовленої зацікавленістю експертів у результатах, браком інформації щодо досліджуваного об'єкта, недостатньою компетенцію експертів; труднощі виникають і під час узгодження часткових прогнозів в умовах принципових суперечок експертів і конфліктності предметної ділянки, що властиве для завдань у сфері прогнозування доходів бюджету. Для прогнозування податкових надходжень та податкового боргу доцільно також застосовувати методи фільтрації сезонної компоненти часового ряду та декомпозиції часового ряду,моделі, оцінювати вплив податкових ризиків.

За розрахунками деяких економістів близько 70-75% статей доходів бюджету можуть визначатись за методом нормативного розрахунку. Вважається, що нормативний метод доцільно застосовувати при різкій зміні економічної ситуації. Тому при плануванні доходів за основу доцільно брати "норматив доходів бюджету" (частка у ВВП) у розрізі окремих видів доходів.

Серед науковців немає єдності у питанні вибору найкращого методу прогнозування доходів бюджету, бо всі вони в певних ситуаціях мають свої переваги і недоліки. Головними вимогами при їх виборі є забезпечення точності, своєчасності та зрозумілості отриманих результатів. Обраний метод прогнозування, з одного боку, має забезпечити функціональну повноту, достовірність і достатню точність прогнозних розрахунків, а з іншого— зменшити затрати часу і фінансових ресурсів на сам процес прогнозування (бути економічно ефективним). Теоретично вибір методу прогнозування, в першу чергу, має залежати від поставленої мети.