< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Аграрне законодавство доби української революції (1917-1921 рр.)

У результаті Лютневої революції 2 березня 1917 р. був утворений, за згодою між лідерами Тимчасового комітету Державної Думи і керівництвом Петроградської Ради, Тимчасовий уряд Росії на чолі з князем Г. Є. Львовим. Разом з цим, у великих містах України почали утворюватися і діяти Ради робітничих, солдатських і селянських депутатів. Водночас на революційній хвилі народного піднесення 3 березня 1917 р. виник загальноукраїнський представницький орган - Українська Центральна Рада, головою якої було обрано М. С. Грушевського.

Перед Тимчасовим урядом постало безліч проблем, у тому числі й аграрна. У своїх перших постановах Тимчасовий уряд взагалі не згадує жодним словом про шляхи вирішення аграрного питання, проголошуючи свободу слова, друку, амністію політичним в'язням, негайне зібрання Установчих зборів і т. д. Тільки у кінці березня 1917 р., наляканий масовими виступами селян (понад 900 селянських виступів у перші місяці після лютого) уряд, маючи надію заспокоїти розбурхане селянство, у своїй постанові зазначає: "Заповітна мрія багатьох поколінь усього землеробського населення країни - аграрна реформа - є основною вимогою програм усіх демократичних партій. Вона, безсумнівно, постане на чергу в майбутніх Установчих зборах".

Регулювання аграрних відносин Тимчасовий уряд поклав на Міністерство хліборобства на чолі з А. Шингарьовим, яке співпрацювало з земельними комітетами: головним і місцевими (губернськими, повітовими та волосними), створеними згідно з постановою "Про заведення земельних комітетів" від 21 квітня 1917 р. Того ж дня Тимчасовий уряд видає відозву, у якій: ще раз наголошує на "справедливому" розв'язанні земельного питання саме на Установчих зборах, скликаних на підставі загального, рівного, прямого і таємного голосування народу; роз'яснює повноваження земельних комітетів; наказує народу спокійно чекати нового землевпорядкування та застерігає селян від "свавільної діяльності" у землевпорядкуванні, яка може призвести до "земельної розрухи" і голоду в країні; заспокоює "величних вояків, оборонців рідної землі" і запевняє, що за їх відсутності та без їхньої участі ніхто не буде вирішувати земельного питання у рідній країні.

У цей час більшовицька партія, прагнучи прийти до влади, використовуючи незадоволення селян з приводу відтягування Тимчасовим урядом вирішення аграрного питання, на Сьомій Всеросійській конференції РСДРП (б) закликала селянське населення до організованого захоплення землі у поміщиків. Крім того, партія пролетаріату в "Резолюції в аграрному питанні" від 28 квітня 1917 р. постановила вимагати націоналізації всіх земель у державі, а також рішуче боротись як проти Тимчасового уряду, який своїми виступами нав'язує селянам "добровільну угоду з поміщиками", тобто переходом до насильства з боку меншості населення (поміщиків і капіталістів) проти більшості, - так і проти дрібнобуржуазних хитань більшості народників і меншовиків соціал-демократів, які радять селянам не брати всієї землі до Установчих зборів.

Але, незважаючи на гасла більшовиків, Тимчасовий уряд і надалі продовжував захищати інтереси поміщиків. Так, головнокомандувач Південно-Західного фронту, що проходив територією України, генерал від інфантерії А. Корнілов, 8 липня 1917 р. видав Обов'язкову постанову "Про порядок збирання врожаю у зоні фронту". У пункті "А" постанови зазначалося, що Тимчасовий уряд законом від 2 червня 1917 р. оголосив увесь врожай хліба державною власністю, та наголошувалося на негайному зібранні усього врожаю на території Південно-Західного фронту. Пункт "Б" містив у собі заборонні норми, а також встановлював порядок оплати селянської праці за збирання врожаю на поміщицьких землях. Так, заборонялося: а) перешкоджати збиранню хліба сільськогосподарськими машинами; б) знімати у господарствах полонених, всіх постійних та сторонніх робітників з роботи на полі казенних маєтків, приватних власників та інших господарств; в) насильно захоплювати посіви чи зібраний хліб, отаву та сіно; г) заважати якимось способом збиранню хліба й засіву трави, а також, молотьбі та перевезенню; ґ) перешкоджати підготовці поля під озимину та засіванню. За невиконання цієї постанови пунктом "В" передбачалося утримання під вартою у в'язниці до шести місяців або накладення штрафних санкцій у розмірі до 300 карбованців. Особи, які здійснили "насильницькі вчинки", підлягали кримінальній відповідальності з відібранням усіх особистих прав і привілеїв та направленням до виправно-арештантських відділень.

12 червня 1917 р. Тимчасовий уряд видає нову постанову, яка дозволяла купувати, продавати і заставляти землю сільськогосподарського призначення з дозволу місцевих Губернських земельних комітетів, що затверджувався міністром землеробства. Продавати земельне майно з публічних торгів можна було тільки після отримання дозволу від міністра землеробства, який разом з місцевими земельними комітетами мав право знімати це майно з торгів і передавати в тимчасове господарське управління відділень Селянського поземельного банку та Державного Дворянського земельного банку до остаточного вирішення питання щодо цих земель Установчими зборами. Для заспокоєння селян уряд вніс до постанови застереження, що акти про встановлення права власності на землю, які були здійснені після 1 березня 1917 р., ким би вони не здійснювалися і кого б вони не торкалися, не обмежували свободу дії Установчих зборів і не створювали будь-яких винятків та переваг при вирішенні земельного питання також для учасників цих актів.

У свою чергу, не гаючи часу, УЦР III Універсалом від 7 листопада 1917 р. проголосила створення Української Народної Республіки та скасування приватної власності "на землі поміщицькі та інші землі нетрудових хазяйств сільськогосподарського значення, а також на удільні, монастирські, кабінетські та церковні землі".

18 січня 1918 р. дев'ятою сесією УЦР було затверджено Тимчасовий земельний закон, який складався з 33 параграфів, об'єднаних трьома розділами: розділ І "Загальні положення"; розділ II "Основні засади користування поверхнею землі"; розділ III "Переходові міри". Відповідно до § 1 даного проекту тимчасового земельного закону право власності на всі землі скасовувалося. Згідно з § 4 п. "б" закону землі міського користування відходили до компетенції органів міського самоврядування, а "інші землі", до яких входили і землі сільськогосподарського призначення - до компетенції сільських громад, волосних, повітових і губернських земельних комітетів. Відповідно до змісту § 6 можна виділити такі форми користування землями сільськогосподарського призначення: державне, громадське, приватнотрудове. Параграф 9 встановлював норму наділення для приватнотрудового господарства, під якою розумілася така кількість землі, на якій сім'я або товариство, здійснюючи господарювання звичайним для своєї місцевості способом, мали б прибутки, необхідні як для задоволення своїх споживчих потреб, так і для підтримання свого господарства, а також норма не повинна перевищувати таку кількість землі, яку могли обробити власною працею члени сім'ї або товариства. Земля передавалась у користування безоплатно, оподаткуванню підлягали тільки "лишки землі поверх встановленої норми". Строки користування землею встановлювалися сільськими громадами та товариствами, які несли відповідальність перед земельними комітетами.

Поряд з цим § 19 визначено ефективний напрям державної підтримки розвитку сільськогосподарських товаровиробників через надання кредитної підтримки. Проте законом не були визначені джерела формування фонду кредитування, що ставило під сумнів цю проголошену акцію держави.

Відповідно до § 20-28 здійснювалося вилучення земель від попередніх власників понад ту кількість, яка необхідна їм для забезпечення власних потреб у продуктах харчування. Вилучені землі мали надходити у розпорядження земельних комітетів для подальшого розподілу між малоземельними селянами.

Політика УЦР щодо збереження надбань висококультурних господарств у насінництві, племінній справі визначалась § 31-33 Тимчасового земельного закону. Землі таких господарств, які не вдалося передати для обробітку господарям, що не втратили б позитивних надбань цих господарств і продовжили їх розвиток, відходили у відання земельних комітетів. Останні змушені були вести господарство на них самі або передати названі землі органам місцевого самоврядування чи науково-дослідним установам.

Воєнні події 1918 р. спричинили швидку евакуацію УЦР, а загострення політичної ситуації посилилося вступом на територію України німецьких та австро-угорських військ (з 18 лютого 1918 р.). Німецький фельдмаршал Ейхорн для того, щоб в Україні не зірвалася посівна компанія, видає наказ про примусовий засів землі від б квітня 1918р., який вимагав виконання таких пунктів: 1) селянин, який братиме багато землі і буде не в змозі обробити її, чим заподіє українській державі і народові шкоду, яку вже неможливо буде виправити, піддягатиме заслуженій карі; 2) землі, які селяни не зможуть засіяти, переходять поміщикам, на яких покладається засів ланів, не порушуючи цим права на законний поділ землі земельними комітетами; 3) селяни, у вищезазначеному випадку, не повинні перешкоджати поміщикам у засіві ланів; 4) грунти, які вже поділені земельними комітетами з доручення державної влади, не братимуться в розрахунок з надією, що ці грунти будуть засіяні.

Суттєво новий етап розвитку аграрних відносин почався з приходом до влади 29 квітня 1918 р. правоконсервативного уряду П. П. Скоропадського. Перший законодавчий акт нового режиму - "Грамота до всього українського народу" - заклав фундаментальні основи аграрної реформи. Це, насамперед, відновлення права приватної власності на землю як фундамент культури і цивілізації; свобода укладення договорів з купівлі-продажу землі; відчуження земель за дійсною їх вартістю від великих власників та наділення земельними ділянками малоземельних селян. Даним документом скасовувалося законодавство "колишнього Українського уряду, а рівно Тимчасового уряду російського".

Перш ніж приступити до розроблення аграрної реформи уряду П. П. Скоропадського, довелося врегулювати наслідки реалізації наказу фельдмаршала Ейхгорна про засів ланів. Адже цілком закономірно постало питання, що з відновленням права приватної власності почали виникати суперечності щодо права на весняний врожай .між тими особами, які засіяли землю, та тими, чиєю власністю вона була.

Гетьман і Рада міністрів не могли залишити дане питання без вирішення, тому 27 травня 1918 р. гетьман затвердив Закон "Про право на врожай 1918 року на території Української Держави". Перший пункт цього закону передавав право на врожай озимини, посіяної восени 1917 р., власникам цих земель. Врожай з орендованих земель належав орендарям, якщо виконувались умови оренди орендатором. Врожай ярини, засіяної 1918 р., законодавчо закріплювався за особами, що засіяли ці землі. За це названі особи мали виконувати такі зобов'язання: повернути власникам землі чи орендаторам усі господарські витрати, які ними були зроблені на цих землях після жнив 1917 р.; сплатити державні, земські податки та повинності за 1918 рік. Врожай із нив, оброблених та засіяних під керівництвом земельних комітетів, але із застосуванням реманенту та насіння, належного власникам чи орендаторам, відповідно передавався останнім. Вирішення спірних питань покладалося на новостворені особливі комісії, які складалися з голови, що призначався міністром земельних справ, та двох членів (по одному від землевласників та селян).

Так, 14 червня 1918 р. закон про право на врожай був доповнений новим законом про забезпечення цукрових заводів буряками врожаю 1918 р. Згідно зі змістом закону увесь урожай буряків, посіяних на землях цукрових заводів чи ними орендованих, визнавався власністю заводів незалежно від того, ким засіяна земля.

Того ж дня, 14 червня 1918 р., було ухвалено Закон "Про право продажу та купівлі землі поза міськими оселями". Право продажу без обмеження розміру надавалося кожному власникові сільськогосподарських та лісових маєтностей у повітах. Державний земельний банк мав виключне право скуповувати сільськогосподарські та лісові маєтності без обмеження їх кількості, але за умови подальшого розпродажу земельних ділянок на підставах даного закону. Розмір куплених або набутих даруванням земельних ділянок не повинен був перевищувати 25 десятин. Сільськогосподарські товариства мали право придбати земельні ділянки з розрахунку не більше 25 десятин на кожного члена товариства. При цьому на земельні товариства покладалося зобов'язання розмежувати куплену землю між усіма членами товариства протягом двох років. Якщо таке розмежування не було проведене, то це зобов'язання перекладалося на відповідні повітові земельні комісії, рішення яких вважалося остаточним і оскарженню не підлягало. Та, щоб уникнути зловживань з боку земельних комісій, скарги про порушення нею норм цього закону подавалися до Генерального суду, який мав право скасовувати відповідну постанову комісії.

До компетенції Міністерства земельних справ належало вирішення питання щодо набування сільськогосподарських та лісових земельних ділянок у розмірах, які перевищують норму (25 десятин), якщо це було викликано громадськими, промисловими або іншими культурно-господарськими потребами, зазначеними у дозволі. Без обмеження розміру земельні ділянки можна було купувати, якщо вони продавалися з прилюдних торгів у разі примусового стягування іпотечних та приватних боргів. В обов'язковому порядку про такі торги банки, судові та інші установи мали повідомляти повітову земельну комісію, яка мала право опротестувати їх заявою, якщо торги проводилися не відповідно до норм даного закону. У разі такого протесту торги припинялися і справа передавалася до відповідного окружного суду. У випадку купівлі землі понад норму 25 десятин її надлишки переходили до казни за рішенням суду. Функція нагляду за виконанням норм закону доручалася повітовим і губернським земельним комісіям. Не змінювалося встановлене раніше право спадкування маєтностей як за законом, так і за заповітом. У загальному порядку без застосування норм, встановлених цим законом, підлягали затвердженню купчі і дарчі записи, складеш до 31 грудня за старим стилем.

Отже, основна мета закону полягала у регулюванні порядку купівлі земельних ділянок. Передбачалося встановити одноосібне господарювання на селі, а колективне ліквідувати, щоб створити середній клас селян-власників, які стануть опорою гетьманській владі. Проводячи історичну паралель слід зазначити, що аналогічне завдання мала Столипінська земельна реформа, правові норми якої скасовували обов'язкові "земельні общини", а кожному селянинові надавалося право вимагати виходу з общини з виділенням землі в єдиному масиві. Ці заходи, в свою чергу, дали б можливість створити стан заможних селян-власників.

Обов'язки контролю у сфері внутрішнього життя і праці сільського господарства покладалися на тимчасові земельні комісії відповідно до норм "Тимчасового закону про заходи боротьби з розрухою сільського господарства" від 8 липня 1918 р. На губернські земельні комісії покладалося видання обов'язкових постанов про примусове використання живого та мертвого сільськогосподарського реманенту, про норми платні за сільськогосподарську працю та про примусове виконання місцевим населенням сільськогосподарських робіт. Серед юридичних наслідків земельних правопорушень були сплата штрафу до 500 карбованців або позбавлення волі строком до трьох місяців. До примусових громадських робіт або позбавлення волі строком до одного року притягувалися ті громадяни, які навмисно псували та знищували посіви, урожай і зібраний хліб. Каралося також свавільне закриття чи припинення за попередньою згодою сільських робіт і підбивання до таких вчинків.

Подальший розвиток правового регулювання аграрних відносин пов'язаний зі створенням численних земельних комісій, які мали розробити законодавчу базу для проведення аграрної реформи.

У результаті антигетьманського повстання наприкінці 1918 р., що досягло успіху завдяки, передусім, підтримці широких верств селянського населення, до влади прийшов уряд Директорії. Цілком закономірно, що об'єктивна необхідність правового врегулювання аграрних відносин постала перед новим урядом з особливою гостротою.

Початком врегулювання аграрних відносин стала відозва від імені Головної команди Українських республіканських військ 16 листопада 1918 р., проголошена в Білій Церкві С. В. Петлюрою. Згідно зі змістом відозви велике поміщицьке землеволодіння планувалося новим майбутнім урядом скасувати, а землю віддати селянам, але за умови їх вступу до лав республіканських військ. Поміщиків планувалося притягнути до юридичної відповідальності за каральні експедиції та накладання контрибуцій на селян під час правління гетьманського уряду. Проголошувалося також скасування законів П. П. Скоропадського і відновлення чинності законів УНР.

На підтвердження зазначених гасел членами Директорії 21 листопада 1918 р. було видано "Наказ селянам № 1". Першочергове завдання аграрної справи новий уряд убачав у поверненні селянам усього майна, незаконно відібраного гетьманським урядом реквізиціями та контрибуціями на користь поміщиків. Для вирішення поставленого завдання члени Директорії планували зробити такі кроки: волосні заграви по волостях мали негайно зробити перепис живого та мертвого інвентарю у поміщиків та орендарів, на користь яких гетьманським урядом було зроблено реквізиції або контрибуції; власність цих поміщиків відібрати і взяти під охорону; стежити за тим, щоб поміщики не продавали землю і не укладали довгострокових орендних договорів; селяни мали подати заяви до волосних управ, де зазначалися б збитки, завдані їм, приклавши точний список забраного в них майна; ці заяви волосні управи мали відіслати до повітових народних управ. Цілком слушним в умовах соціально-політичної нестабільності був у кінці наказу заклик нового уряду до дотримання порядку і спокою в країні.

"Розпорядження Директорії УНР" від 15 грудня 1918 р. заклало підвалини аграрної реформи. У ньому зазначалося, що верховне порядкування земельним фондом країни переходить до уряду Директорії. Всі приватновласницькі землі, крім трудових та дрібних селянських господарств, переходили в користування безземельних і малоземельних селян. Одразу ж було видано "Постанову Директорії УНР", згідно з якою землю заборонялося продавати, дарувати, закладати і здавати в оренду. У зв'язку з цим нотаріусам заборонялося затверджувати земельні угоди.

Уряд Директорії, узагальнюючи основні положення попередніх нормативно-правових актів з урегулювання аграрних відносин, видав "Декларацію Директорії УНР" від 26 грудня 1918 р. Остання, принаймні у галузі аграрних відносин, не містила нічого нового і фактично компілювала формулювання з актів, на яких вона базувалася ("Наказ № 1", "Розпорядження Директорії УНР"), окрім пункту про право першочергового наділення землею тих, "хто пішов у війська Республіки для боротьби з Гетьманатом".

Закон "Про землю в Українській Народній Республіці" від 8 січня 1919 р. складався з трьох розділів: розділ І "Загальні положення", розділ II "Основні положення користування землею", розділ III "Перехідні закони". Положення Закону "Про землю в Українській Народній Республіці" об'єднувалися в 36 параграфів. У § 1 названого закону було підтверджено скасування "права приватної власності на всі землі з їх водами, надземними і підземними природними багатствами та лісами в межах УНР". При цьому в § 2 було задекларовано, що земля стає "добром народу УНР" і переходить у розпорядження держави без викупу. Всі суб'єкти приватних земельних відносин мали право тільки на користування земельними ділянками у розмірах, визначених державою.

Нижня межа землекористування встановлювалась § 13 закону - 5-6 десятин кращої землі для середнього трудового господарства. Безземельні і малоземельні селяни з місцевості, де не вистачало землі на трудовий мінімум, одержували землю в тих місцях, де є більше землі. Малоземельними вважалися такі хліборобські господарства, площа яких не задовольняла споживчих потреб їхніх сімей за ведення господарства звичайними для своєї місцевості засобами. Верхня межа землекористування відповідно до § 21 закону мала бути не більше 15 десятин на господарство. Для піщаників, солончаків, заболочених та облогових земель ця норма (15 десятин) могла підвищуватись за рішенням повітової земельної управи з затвердженням Міністерства земельних справ.

Закон "Про землю в Українській Народній Республіці" не встановлював строку землекористування. Лише для земель запасного земельного фонду УНР, що складались із нерозподілених земель і по суті є тотожними сучасним категоріям земель резервного фонду і запасу, дозволялося сільським громадам і товариствам встановлювати строки користування. Водночас обмежувався 10 роками мінімальний строк оренди земельних ділянок, що свідчило про дбайливе ставлення держави до своїх земельних ресурсів.

Загалом закон "Про землю в Українській Народній Республіці" був спрямований на задоволення потреб безземельних і малоземельних селян, що фактично приводило до створення дрібних селянських господарств, адже максимальна норма наділення становила 15 десятин, хоча законом і передбачалося створення кооперативних хліборобських спілок, але в основному для збереження неподільними культурних господарств.

Водночас уряд Директорії, намагаючись виконувати попередні обіцянки нагородити додатково селян землею за службу в Республіканській армії, затвердив закон "Про додаткове наділення землею козаків УНРА" від 18 січня 1919 р. Відповідно до його положень усі козаки, які служать у регулярній армії, окрім звичайного земельного наділу, зазначеного в земельному законі від 8 січня 1919 р., негайно наділялися додатковою земельною ділянкою площею від 1 до 2 десятин. Понад це після закінчення війни кожний із козаків мав право отримати з Державної скарбниці на реманент безповоротну позику 2000 гривень та відсоткову позику на 5 років ще 2000 гривень.

Законом було передбачено, що під час перебування на військовій службі козак мав право самостійно або через свого уповноваженого здавати свій наділ в оренду. У разі смерті козака земля за законом переходила у користування його дружині і дітям, а якщо він не одружений, то його батькам, але у тому разі, якщо вони були на утриманні останнього. У § 7 закону закріплювалась першочерговість наділення землею козаків української республіканської армії, а вже потім решта землі надходила в користування трудового безземельного та малоземельного населення. Поряд з цим положення закону позбавляли земельного наділу всіх зрадників самостійної УНР, дезертирів з української республіканської армії та всіх засуджених до цього дисциплінарним військовим судом частини, в якій козак служив.

Враховуючи важке фінансове становище країни, викликане політичною нестабільністю, що виражалася у неодноразовій зміні урядів, урядом Директорії було видано в Проскурові 14 березня 1919 р. постанову "Про тимчасове користування землею в 1919 році", яка вводила продовольчу плату за землю. Відповідно до постанови у поточному році місцеве малоземельне і безземельне населення мало одержати землю із запасного державного земельного фонду в тимчасове користування. Однак у разі взяття землі під посів селяни мали віддати державі одну третину врожаю ярового хліба, сплатити вартість оранки, яку мали встановити повітові земельні управи, та сплатити всі належні державні податки. У примітці до пункту другого постанови зазначалося, що залежно від місцевих умов, зокрема родючості грунту, повітовим земельним управам надавалося право встановлювати меншу за третину врожаю оплату за користування землею.

Водночас листопадова криза уряду Директорії 1919 р. стала завершальним етапом домінування соціалістичних гасел у земельній політиці. Соціально-економічна та політична ситуація в країні вимагала негайного перегляду позиції провідних діячів Директорії стосовно таких питань, як введення приватної власності на землю та викуп за землю. Земельне питання знову набуло актуальності тільки з початком польсько-українського наступу та створенням наприкінці травня 1920 р. нового коаліційного уряду під головуванням В. К. Прокоповича. Але всі їхні спроби реформувати аграрні відносини виявилися марними. 21 березня 1921 р. у Ризі було укладено мирний договір, у якому передбачалося визнання польським урядом більшовицького уряду УСРР, що фактично означало закінчення доби Директорії УНР.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >