< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Адміністративні реформи в окремих зарубіжних країнах

У 1980-х роках розпочалося глобальне реформування в сфері державного управління, яке зачепило багато країн - від Китаю до США. Ці реформи націлені на досягнення широкомасштабних завдань: переосмислення ролі держави й урядових організацій та їх взаємовідносин із громадянами. В багатьох країнах люди вимагають зменшення рівня оподаткування та підвищення якості адміністративних послуг. У зв'язку з цим уряди різних країн опинилися перед однаковою проблемою необхідності пошуку способів підвищення якості й збільшення кількості адміністративних (державних) послуг за відсутності збільшення або навіть при зменшенні видатків на утримання держави.

Уряди різних країн намагалися замінити традиційні вертикально-ієрархічні системи адміністративної звітності на основі правил і норм, що розробляються органами вищого рівня і передаються для виконання на нижчі рівні влади, такими системами, в яких ефективність роботи влади оцінюється не за показниками виконаних заходів, завдань і використаних коштів, а за показниками досягнутих результатів та корисності для безпосереднього споживача державних послуг.

Усі ці напрями реформування державного управління у різних країнах світу в загальному прояві були спрямовані на заміну традиційних засобів і способів адміністрування (що базуються на правилах, авторитетові й повноваженнях влади) більш ринковими механізмами адміністративного впливу. Проте подібні системні перетворення не означають механічної заміни способів регулювання, адже існує низка сфер адміністративного управління (наприклад, сфери охорони здоров'я і безпеки), у яких неможливо цілковито покладатися на ринкові механізми.

Україна сьогодні потребує масштабної модернізації всіх сфер життя. Сьогодні термін "модернізація" стає досить популярним, але й досі відсутнє цілісне бачення цього процесу як у змістовному, так і операційному плані. Модернізація - це, перш за все, комплексний процес реформування існуючих та створення нових політичних, правових, економічних та суспільних інституцій, а також запозичення тих культурних норм, які відповідають кращим стандартам і цінностям розвинутих демократичних країн. Суть модернізації - оновлення або створення нових інституцій, що створюють умови для перетворення міжлюдських стосунків у сфері політичних, правових, економічних, суспільних відносин на сучасних засадах визнання принципів демократії, верховенства права та прав людини, ринкової економіки, соціальної держави, усталених міжнародних норм співіснування країн. Важливим елементом такої модернізації є докорінна зміна формату спілкування держави та громадян. В цьому контексті ключовим завданням модернізації є забезпечення раціональної організації державних інститутів, у тому числі шляхом проведення адміністративної реформи. Вивчення досвіду проведення адміністративної реформи в інших країнах є важливим чинником для оцінки ефективності адміністративної реформи, яка проводиться в Україні.

Адміністративні реформи в зарубіжних країнах (загальна характеристика)

Наприкінці XX - на початку XXI ст. у значній частині держав здійснювалися і продовжують проводитися великомасштабні реформи, спрямовані на перетворення систем державного управління (в Австралії, Бразилії, Великобританії, Угорщині, Німеччині, Канаді, Китаї, Нідерландах, Новій Зеландії, Польщі, США, Фінляндії, Франції, Чилі, Південній Кореї, Японії та ін.).

Адміністративне реформування в усіх країнах світу визнано однією з найважливіших функцій держави, здійснюваної з метою модернізації всіх сутнісних та змістовних компонентів державного управління. Під адміністративною реформою слід розуміти перетворення виконавчих органів держави (органів управління) з метою створення єдиної системи органів виконавчої влади, покликаної забезпечити нові потреби держави і суспільства, що працює ефективно і оперативно.

Адміністративні реформи у всіх країнах ґрунтуються на принципах доцільності, прагматизму, економічності, законності, відкритості та доступності інформації про діяльність державних органів.

Об'єктом адміністративних реформ можуть бути центральні, регіональні, місцеві органи виконавчої влади залежно від форми правління, встановленої в конкретній країні, та організації адміністративного управління.

Основними цілями будь-якої адміністративної реформи є вдосконалення реалізації наявних у державі законів, механізму застосування підзаконних актів, усунення перешкод у проведенні політики держави в ключових галузях і дублювання повноважень між окремими органам виконавчої влади.

Перераховані цілі адміністративних реформ зарубіжних країн дозволяють вирішувати такі завдання:

  • - удосконалювати ефективність системи державного управління в умовах нових змін у державі;
  • - створити найбільш раціональну систему органів виконавчої влади, що охоплює всі сфери життєдіяльності суспільства;
  • - забезпечити фінансовий контроль над бюджетними витратами в сфері діяльності виконавчої влади;
  • - залучити в державне управління найбільш кваліфікованих кадрів або створити оптимальні умови для підвищення кваліфікації працюючих державних службовців;
  • - оптимізувати інститут відповідальності державних службовців;
  • - підвищити довіру фізичних та юридичних осіб до діяльності держави та ін.2

До ключових напрямів адміністративних реформ у зарубіжних країнах належать:

  • - визначення ролі держави в суспільстві;
  • - структуризація органів державного управління;
  • - визначення їх функціональної компетенції;
  • - підвищення ефективності та результативності діяльності державного апарату;
  • - управління державною службою;
  • - реформа фінансового управління;
  • - підзвітність і прозорість державного апарату. Здійснення адміністративних реформ у будь-яких країнах може базуватися на застосуванні зарубіжного досвіду, який позитивно зарекомендував себе в конкретній країні; вивченні останніх змін у власній державі протягом останніх 10-20 років; дослідженні найбільш "проблемних" сфер в управлінському механізмі; проведенні опитування громадян, збору статистики звернень громадян або порушень державної дисципліни і правопорядку.

Слід погодитися з думкою вчених, які стверджують, що в одних країнах адміністративні реформи характеризуються як радикальні (повна перебудова системи органів, "новий державний менеджеризм" - Австралія, Нова Зеландія, Великобританія), інші ж характеризуються більш вираженим прагматизмом і поступовістю - Німеччина, Фінляндія, Нідерланди. Держави з радикальними підходами і держави, що йдуть шляхом поступових реформ, виявляють бажання запозичити у приватного сектора моделі та методи управління (цілком або більш цілеспрямованими частинами). Таке прагнення пов'язане з усвідомленням необхідності відмови в сучасних умовах від чисто бюрократичних принципів, форм і методів як основи державного управління.

Адміністративні реформи приймаються і реалізуються політичними елітами та державними службовцями (наприклад, у Великобританії, Новій Зеландії, Австралії) або розробляються політичною елітою і центральними державними органами, але проводяться починаючи з нижніх щаблів управління шляхом експериментів і різноманітних нововведень (наприклад, деякі аспекти адміністративних реформ у США, Німеччині, Фінляндії та ін.) У Канаді, наприклад, використовувалися обидва підходи. Ключовими факторами є структура держави, її політична система і конституційний порядок.

Необхідність проведення адміністративних реформ, на думку реформаторів, зумовлюється особливостями постіндустріального суспільства: процесами прискорення суспільного розвитку, технологічною революцією, наполегливістю споживачів, високим рівнем освіти працівників. Централізовані бюрократичні вертикалі виявилися нездатними вирішувати нові державні завдання. У зв'язку з цим у багатьох країнах переглядається роль міністерств у системі державного управління.

З кінця XIX ст. міністерська система західних країн виявила обмеженість своїх можливостей в керівництві економікою і вирішенні соціальних проблем. Для допомоги міністерствам були створені функціональні децентралізовані установи - незалежні агентства в США, публічні корпорації у Великобританії, публічні установи у Франції і т. п. Децентралізовані структури отримували широкі управлінські повноваження і тому ставали суб'єктами публічного права, наприклад Федеральна торгова комісія в США. Але до задач децентралізованих установ входила і конкретна комерційна, господарська діяльність, тому вони діяли і як суб'єкти приватного права. Отримуючи повноваження, надані їм за законом, вони були вільні у виборі методів і форм своєї діяльності, відповідали перед державними органами лише за законність своїх дій. Вони не підпорядковувалися міністерствам у своїй поточній діяльності, але оцінювалися ними за кінцевими результатами.

Протягом усього XX ст. міністерства залишалися основними, а децентралізовані установи - допоміжними структурами державного апарату.

З середини XX ст. багато держав переглянули основні підходи до організації міністерств у зв'язку з ускладненням управлінських завдань і впровадженням у державне управління досягнень науково-технічної революції. Найбільш перспективним був визнаний не галузевий, а предметно-цільовий принцип організації центральних органів управління. В результаті для вирішення найважливіших суспільно-політичних проблем (ефективного функціонування економіки, створення комфортного навколишнього середовища тощо) створювалися суперміністерства. Нові органи об'єднували роботу колишніх галузевих міністерств і тим самим заощаджували як фінансові, так і кадрові ресурси. Змінювалися функції міністерств: головними ставали координація і контроль, а не керівництво.

До завдань суперміністерства входив і контроль над законністю діяльності децентралізованих установ, які стали вдалою формою установ змішаної економіки. В одних країнах (наприклад у Великобританії) децентралізовані структури успішно справлялися з керівництвом націоналізованими галузями; в інших (наприклад у Франції) вони широко використовувалися для вирішення соціально-політичних конфліктів, але в переважній більшості країн вони стали головною сполучною ланкою між державою і приватним бізнесом.

Багатьом децентралізованим структурам держава делегує свої функції з регулювання суспільних процесів. В окремих сферах стихійно створені регулюючі організації настільки успішно справлялися із завданнями встановлення загальних правил ведення бізнесу, що держава стала лише санкціонувати вдало знайдені норми. Так, у США принципи добросовісної реклами були розроблені так званими комітетами пильності, створеними ще на початку XX ст. Пізніше вони були перетворені на бюро кращого бізнесу (Better Business Bureau). Оскільки їм вдалося створити ефективну систему контролю над рекламою, відпала необхідність приймати загальне федеральне законодавство про рекламу.

У країнах англосаксонської правової сім'ї (перш за все, у Великобританії, Австралії, Новій Зеландії) була створена триланкова система центрального управління: міністерства-відомства-децентралізовані структури. Міністерствам відведені функції стратегічного управління у відповідній сфері. Відомства, що укладають з міністерствами договори, покликані організовувати виконання конкретних програм. Децентралізовані структури, які можуть бути як державними, так і приватними установами, безпосередньо надають громадянам та юридичним особам публічні послуги. Таким чином, переглянувши міністерську систему, англосаксонські країни відмовилися від класичних централізованих вертикалей бюрократичного типу.

У даний час загальновизнано, що адміністративні традиції в англосаксонських країнах сприяють формуванню більш гнучких і результативних форм управління. Країни континентальної правової сім'ї в цілому проводять реформи такої самої спрямованості, але менш кардинальні по суті і більш консервативні за формою. Однак у всіх західних країнах формується система взаємного співробітництва централізованих та децентралізованих, державних і приватних установ, перерозподіляються їх ролі в рамках єдиної системи публічного управління.

Структурним реформам західних країн передував тривалий період змін у взаємозв'язках органів управління, суспільства і приватних осіб. Структурні реформи виявилися наступним етапом перетворень державного апарату після вдало проведених процедурних і функціональних реформ.

Спочатку Закон про адміністративну процедуру США, а потім і відповідні закони в європейських державах встановили обов'язки державних службовців перед громадянами, визначили загальні принципи та порядок розгляду адміністративних справ. Якщо раніше принцип анонімності державної служби вважався основоположним, то з другої половини XX ст. діяльність державного апарату стає все більш відкритою.

Процедурні реформи змінюють статус державних службовців. Державним службовцям ставиться в обов'язок надання приватним особам інформації про хід розгляду адміністративних справ. Формуються правові інститути, що забезпечують оцінку праці державних службовців за новим критерієм - якістю надаваних населенню послуг.

Переглядається концепція державної служби, закріплюється принцип служіння суспільству. Розробляються механізми забезпечення відкритості державної служби та можливості контролю суспільства за діями державних службовців. Удосконалюється робота адміністративних судів в одних країнах (Німеччина), систематизується і регламентується діяльність органів адміністративної юстиції - в інших (Великобританія).

В Україні структурні адміністративні реформи повинні були проходити в рамках глибокого комплексного реформування державного апарату. Але функціональні реформи апарату управління в даний час ще не реалізовані, а завдання проведення процедурних адміністративних реформ тільки ставляться.

Таким чином, наприкінці XX - на початку XXI ст. у західних країнах вже визначилися основні умови ефективності структурних адміністративних реформ:

  • - комплексний характер, що враховує складність і взаємопов'язані сть різних ланок і рівнів управління;
  • - передача багатьох управлінських функцій децентралізованим установам, ефективніша робота з конкретними клієнтами на правах агента, який надає публічні послуги;
  • - перерозподіл управлінських функцій з урахуванням необхідності виділення рівня стратегічного керівництва сферою управлення.

Суть сукупного зарубіжного досвіду полягає в тому, що адміністративні реформи поставили за мету трансформацію філософії та культури державного управління у відповідність до культури бізнесу. У всіх країнах, в яких проведено або продовжує проводитися адміністративна реформа, йдеться про впровадження в державний сектор духу підприємливості, ініціативи, турботи про клієнта на противагу старій бюрократичній культурі управління.

Позитивні результати проведених адміністративних реформ у Великобританії, Греції, Італії, Японії та інших країнах свідчать про тісний взаємозв'язок і державну підтримку приватного сектора, наявності високопрофесійного, дисциплінованого, законослухняного державного апарату, скорочення чисельності держслужбовців і т. д.

Однак слід зазначити, що в багатьох зарубіжних країнах (наприклад, у Великобританії, Японії) залишаються невирішеними багато питань: державне управління та політика продовжують бути тісно пов'язаними між собою; в адміністративному управлінні залишається домінувати службова ієрархія; обмежені можливості використання ринкових механізмів для реформування державного управління та державної служби, Методологічні основи адміністративних реформ будуть постійно змінюватися і вдосконалюватися з урахуванням розвитку зарубіжних країн.

Спільними підставами адміністративних реформ у 80-90-ті роки XX ст. були криза держави загального добробуту і зростаючий обсяг публічного сектора, нестійкість економічного і соціального розвитку, інтернаціоналізація і глобалізація процесів розвитку, зростання інформаційних потоків і технологій, різке падіння довіри з боку населення до держави і бюрократії, перехід до постматеріальних цінностей в культурі і способі життя. Разом з практичними кроками по реформуванню державної адміністрації в цей час зростає розуміння необхідності посилити їх новими теоретичними підходами і аналізом інтернаціональної практики адміністративних перехідних процесів; проявляється все більше уваги до зміни ставлення практиків до адміністративної науки та до включення потенціалу науки в реформаторський процес. Змінюється також ставлення до емпіричних досліджень адміністративного процесу і до використання порівняльного методу. Особливий вплив на цей процес інтернаціоналізації досліджень і практики реформування державного управління надають такі міжнародні організації, як Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Міжнародний валютний фонд, Світовий банк.

Хоча досвід різних країн у сфері адміністративних реформ відрізняється за рядом ознак, але тим не менше він дає можливість сформулювати деякі загальні (певною мірою необхідні) характеристики змін, що проводяться, а отже, він дозволяє чіткіше позначити реформаторські принципи і тенденції.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >