Нормативна база діловодства

Діловодні процеси мусять розроблятись і виконуватись відповідно до нормативної бази, сучасних законодавчих, нормативних та методичних розробок, які мають суттєве значення для ефективності здійснення документаційного забезпечення управлінської діяльності, й яку можна умовно розділити на кілька груп.

Першу групу правових актів нормативної бази становлять закони, які регламентують загальні засади політики держави в галузі інформації взагалі та діловодства зокрема.

Серед законодавчих актів України, що містять окремі терміни та їх визначення, які застосовуються в діловодстві, назвемо Закон України "Про Національний архівний фонд та архівні установи" [17], в якому справочинство разом з архівною справою становлять єдину сферу практичної діяльності з документами. Зазначені нормативні акти стосуються загальних напрямів організації справочинства та роботи з документами, що відносяться до Національного архівного фонду та спеціалізованих архівних установ. В цьому нормативно-правовому акті можна знайти визначення понять: "діловодство", "архівний документ", "номенклатура справ", "експертиза цінності документів".

Деякі закони України наводять тлумачення певних видів службових документів ("протокол", "установчий документ", "довідка про особу", "платіжне доручення" тощо).

Найбільше визначень термінів містив підготовлений Державним комітетом архівів України (нині - Державна архівна служба України при Міністерстві юстиції України) за поданням завідувача відділу документознавства Українського науково-дослідного інституту документознавства та архівної справи (УН-Д1АСД), доктора історичних наук, професора С.Г. Кулешова, проект Закону України "Про діловодство" (2004 р.).

На час виходу посібника очікуваного Закону, згідно Концепції його проекту, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 липня 2006 року №426, не має (термін його подання на розгляд Кабінету Міністрів України закінчився 1 грудня 2006 року. В проекті закону (остання редакція від 10 березня 2007 року) передбачалось впровадження чітких правових засад побудови діловодства в державі з метою визначення єдиних норм створення управлінської документації та роботи зі службовими документами, що зафіксовані на папері, кіно-, відео- і фотоплівці, електронних та інших носіях, встановлення відповідальності за порушення чинного законодавства з метою запобігання втраті і несанкціонованому знищенні службових документів на підприємствах, установах і в організаціях незалежно від форми власності та організаційно-правових форм, врегулювання питань застосування української та інших мов у справочинстві.

Разом з тим, відсутність на теперішній час законодавчого врегулювання цих питань може призвести до безсистемного розроблення проектів нормативно-правових актів, безконтрольності в побудові системи діловодства, умисного псування, знищення, підроблення, приховання і незаконної передачі службових документів. За поданням Міністерства юстиції України розгляд цього закону було призупинено до вивчення практики застосування норм Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг" [12]. Тобто законодавче унормування процесів традиційного діловодства має ув'язуватись з реалізацією процесів електронного діловодства та електронного документообігу.

Питання створення і роботи з кадровими документами частково розглянуті в Кодексі законів про працю України [3], фінансово-господарськими - в Господарському Кодексі [2], правовими - в Цивільному [5] та Кримінальному Кодексі [4], бухгалтерськими - в законах України про бухгалтерський облік і так далі.

Документування звернень громадян та організування роботи з цими документами деталізовані в Законі України "Про звернення громадян" [10]. Порядок роботи з конфіденційними документами, що становлять державну таємницю розглянуто в Законі України "Про державну таємницю" [7].

Особливості роботи з електронними документами розкриваються в законах України "Про електронні документи та електронний документообіг" [12], "Про електронний цифровий підпис" [ 11 ] та ін. Зазначені нормативні документи та перспективні розробки зафіксовані як відповідні заходи у "Програмі впровадження електронних документів, електронного документообігу, електронного цифрового підпису, стимулювання підприємств, установ і організацій, які впроваджують електронний документообіг".

Другу групу правових актів нормативної бази становлять правові акти з діловодства, що мають міжвідомчий характер. Це насамперед:

А. Типова інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади (далі - Типова інструкція), затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від ЗО листопада 2011 р. №1242 [58], яка вийшла замість Примірної, що була затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997р.№1153 й втратила свою чинність.

Типова інструкція є важливим нормативно-правовим актом, що:

• o регламентує організацію діловодства;
• o установлює загальні положення організації діловодства;
• o установлює вимоги до документування управлінської інформації та організації роботи з документами в установах незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.

Слід наголосити, що Постанова № 1242 зобов'язує центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві органи виконавчої влади у тримісячний строк розробити відповідно до Типової інструкції і затвердити за погодженням із державними архівними установами власні (індивідуальні) інструкції з діловодства й типові інструкції з діловодства для однорідних за характером діяльності підприємств, установ, організацій, що належать до сфери їх управління.

До того ж Постанова № 1242 лише рекомендує органам місцевого самоврядування розробити й затвердити власні інструкції з діловодства відповідно до зазначеної Типової інструкції.

Зауважимо, примірні інструкції з діловодства мають рекомендаційний характер, а типові - обов'язковий.

Таким чином, положення Типової інструкції є обов'язковими для всіх центральних і місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також для підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління зазначених органів влади, що, у свою чергу, не виключає можливості користування Типовою інструкцією всіма іншими юридичними особами незалежно від їх підпорядкування та форми власності.

Суб'єктам господарювання необхідно підготувати на основі зазначеної Типової інструкції, а також регламентні й національних стандартів на організаційно-розпорядчу документацію власні інструкції з діловодства і ввести їх в дію наказом по своїм організаціям (див. додаток 4.1).

Б. Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, що затверджена Постановою КМУ від 27 листопада 1998 року №1893 [31]. Зазначену постанову необхідно брати за основу у випадку, якщо в установі наявна інформація, що становить власність держави, й корисна при розробці в організації внутрішньої системи захисту інформації з обмеженим доступом.

В. Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, яка затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 [30]. Вимоги цієї інструкції є обов'язковими для роботи зі зверненнями громадян навіть у тому випадку, якщо в установі взагалі не встановлена загальна система ведення діловодства.

Окремі нормативно-правові акти також містять визначення термінів загальноділоводного характеру. Приміром, Постанова Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2007 р. № 1004 "Про проведення експертизи цінності документів" [44], тлумачить термін "експертиза цінності документів".

Застосування національних стандартів.

До другої групи правових актів нормативної бази відносяться також національні та міжнародні стандарти. Це перш за все стандарти, які визначають вимоги до складання документів, вимоги до побудови формулярів-зразків, систем організаційно-розпорядчої документації, вимоги до її оформлення за певними схемами класифікації документної інформації тощо.

Застосування стандартів веде до одноманітності створення документів, і є необхідною умовою автоматизації роботи з ними та розуміння їх змісту. Сюди необхідно віднести відповідаючи стандарти щодо дотримання принципів визначення формату, розмірів берегів, розміщення реквізитів, правил оформлення і нумерації сторінок, поділу та нумерації тексту, прийомів виділення окремих його частин і т.д.

Так, назви та позначення уніфікованих форм документів, що входять до класу уніфікованих систем документації (УСД), можна знайти в Державному класифікаторі ДК 010-98: Державний класифікатор управлінської документації (ДКУД) [65].

Загальні вимоги щодо оформлення документів містяться у випущеному Держстандартом ДСТУ 3843-99 "Державна уніфікована система документації. Основні положення" [67]. У цьому документі визначено загальні положення щодо уніфікації управлінської документації та правила розроблення, узгодження, затвердження, реєстрації та ведення уніфікованих форм документів (УФД) у складі Державної уніфікованої системи документації (ДУСТ).

З 1 вересня 2003 р. наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики введено Національний стандарт України ДСТУ 4163-2003 "Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів" [66]. Колективом УНДІАСД підготовленні відповідні "Настанови щодо застосування ДСТУ 4163-2003", які конкретизують та пояснюють його вимоги. Оскільки зазначений стандарт містив нові, раціональні підходи до змісту й оформлення організаційно-розпорядчих документів (ОРД), Примірна інструкція була в 2011р. перероблена в Типову інструкцію і до неї внесено відповідні зміни.

Найбільшу кількість унормованих загально-документознавчих термінів та їх тлумачень, що застосовують в сучасній Україні, містить розроблений УНДІАСД Національний стандарт України ДСТУ 2732:2004 "Діловодство й архівна справа. Терміни та визначення понять" [69], який набув чинності з 1 липня 2005 року (взамін однойменного ДСТУ 2732-94). В зазначеному стандарті наведено 158 термінів та понять, що викладені українською, російською та англійською мовами. Зважаючи на наявність у країні певної кількості посібників з різними рекомендаціями щодо їх застосування, планується випустити збірник нових форм організаційно-розпорядчої документації.

Впровадження в Україні міжнародних стандартів.

Зміни в політичній та економічній ситуації в Європі фактично призвели до створення єдиного економічного простору, що змусило держави у складі Європейського Союзу від деяких національних особливостей господарювання, у тому числі й від національних особливостей культури документаційного забезпечення управління. Діяльність сучасних корпорацій, компаній та фірм, яка давно вже вийшла за межі національних кордонів, поява транснаціональних корпорації! зумовили потребу вироблення єдиного стандарту роботи з документацією.

Так, у 2001 р. Міжнародною організацією стандартизації було видано Стандарт ISO 15489-2001 "Інформація та документація - Керування документацією". Оскільки Стандарт ISO 15489-2001 стосується роботи з документами видав та на носіях, створених або отриманих організацією (державною і недержавною) в процесі її діяльності, а також фізичними особами (суб'єктами підприємницької діяльності), в ньому визначено обов'язки організації під час реалізації процесів документування, надаються рекомендації щодо розроблення політики управління документацією в організації та пов'язаних з нею процедур, систем і процесів. У зазначеному стандарті управління документацією розглядається як частина системи управління якістю, що ґрунтується на вимогах стандартів ISO 9001 та ISO 14001. Ці стандарти вже використовують провідні підприємства України.

В 2008 році в Україні вийшов гармонізований з ISO-15489 його модифікований аналог - Національний стандарт "Інформація та документація. Керування документаційними процесами: Частина 1. Основні положення та Частина 2. Настанови : ДСГУ 4423-1-2:2005 (ISO/TR 1548-2:2001. МОД) [71;72], який набув чинності від 01.10.2007 з впровадженням у ньому міжнародних термінів, який вніс певну кореляцію термінології загального документознавства із закордонною термінологією керування документаційними процесами.

В першій частині стандарту подано виклад загальних принципів управління документацією як в державних установах, так і в недержавних організаціях. Ці принципи полягають у визначенні й документальному оформленні:

• o основних правил та стандартів роботи з документами в організації (політика організації в сфері управління документацією);
• o повноважень та відповідальності працівників організації у роботі з документацією;
• o діловодних технологій і процедур.

Крім того, управління документацією повинно включати створення та застосування спеціальних систем для управління документами, інтегрованих в загальну систему управління та управлінські процеси організації.

У цій частині також викладені загальні засади розроблення та впровадження систем документації, подано опис процесів управління документацією, наголошується на необхідності регулярного моніторингу відповідності цих процесів визначеним в організації правилам і стандартам та наявності постійної програми навчання роботі з документами.

Призначена перша частина для використання менеджерами організацій, спеціалістами з управління документацією, інформацією та всіма іншими працівниками організації та фізичними особами (суб'єктами підприємницької діяльності), які зобов'язані створювати та використовувати документи у своїй діяльності.

Друга частина стандарту містить опис методики, що дозволяє реалізувати принципи управління документацією, описані у першій частині.

Ця частина призначена для використання спеціалістами з управління документацією та працівниками, до обов'язків яких входить управління документацією в організації. Вона забезпечує єдину методологію застосування першої частини стандарту у всіх організаціях, що прагнуть налагодити процес управління документацією відповідно до вимог ISO.

У стандарті, зокрема, визначена відповідальність організацій за створювані ними документи та раціональну роботу з ними. Так, основні правила роботи з документами ("політика") в організації повинні бути визначені та зафіксовані у документі, підписаному її вищим керівництвом. Обов'язки повинні бути розподілені між усіма працівниками організації, які в процесі своєї діяльності створюють документи, й бути відображені в їхніх посадових інструкціях.

Сумісність та узгодженість двох частин стандарту показана у двох таблицях-додатках з перехресними посиланнями на статті цих частин. До кожної частини є алфавітний покажчик.

За умов розвитку світової торгівлі установи та організації, що застосовують даний стандарт, можуть бути впевненими у тому, що їх принципи та технології роботи з документами прийняті у всьому світі. Для організації, що працює у кількох країнах з особливими національними системами діловодства, новий стандарт допоможе створити єдину функціональну систему управління документацією.

Взагалі, зазначений стандарт - це виклад оптимальної методики управління документацією, що призначена як для фахівців в галузі управління документацією, так і для спеціалістів з інших сфер діяльності, зокрема розробників нових інформаційних програм і систем. Загальний концептуальний характер стандарту, як зазначає український науковець к.і.н. І. Є. Антоненко, робить його придатним для використання в будь-якій організації, незалежно від її статусу та напрямку діяльності, забезпечуючи при цьому сучасний підхід до управління документацією [75]. Стандарт схвалено Міжнародною радою архівів, яка рекомендувала його до застосування всім утворювачам документів-як державним, так і приватним.

У цьому стандарті є посилання на:

• - ISO 9001:2001, який в Україні впроваджено як ДСТУ ISO 9001-2001;
• - ISO 14001:1996, який в Україні впроваджено як ДСТУ ISO 14001-97.

Термінологія стандарту базується на термінах, регламентованих стандартом ISO 5127 "Документація та інформація - Словник" (ISO 5127:2001 Information and documentation. Vocabulary, IDT)", підготовлений міжнародною організацією стандартів в 2007 p. В Україні це гармонізований стандарт ДСТУ ISO 5127:2007 "Інформація та документація. Словник термінів [73].

У стандарті наведено визначення більш тисячі понять з науково-технічної інформації та бібліотечної справи. Він виступає як сукупний перегляд всіх виданих стандартів серії 5127 й містить такі розділи: базові поняття зв'язаних галузей знань; базові і загальні поняття інформатики; види форми і частини документів; інформаційні органи та їх фонди; процеси комплектування фондів; аналіз, подання і опис документів (включаючи інформаційно-пошукові мови); накопичення, пошук і видання інформації (включаючи каталоги та вказівники); інформаційне та бібліотечне обслуговування, збереженість документів; правові аспекти інформатики (включаючи авторське і патентне право). Словник містить абеткові покажчики англійською і французькою мовами, що нараховують біля 1700 термінів (включаючи синоніми).

Прийняття в Україні аналогів зазначених, стандартів спонукає до подальшого розроблення вітчизняних відповідників міжнародних стандартів, присвячених зазначеній технології. Безперечно, цей процес має ґрунтуватися на науковому аналізі досвіду, переваг та недоліків керування документаційними процесами за кордоном, можливостей застосування норм профільних міжнародних стандартів в Україні.

Третю групу нормативної бази складають різноманітні типові та примірні положення, правила та інструкції з діловодства конкретних органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які розроблені на основі інструкцій, затверджений Кабінетом Міністрів України. Це нормативні акти, що регламентують ведення спеціального діловодства.

Так, в архівній сфері лише в 2012-2013 роках вийшли Типове положення про експертну комісію архівного відділу районної, районної у мм. Києві і Севастополі державної адміністрації, міської ради; Типове положення про експертну комісію державного органу, органу місцевого самоврядування, державного і комунального підприємства, установи та організації; Типове положення про експертно-перевірну комісію Державного архіву в Автономній Республіці Крим, державного архіву області, міст Києва і Севастополя; Правила роботи архівних установ України; Типове положення про Науково-методичну раду Центрального державного архіву, Державного архіву в Автономній Республіці Крим, державних архівів областей, міст Києва і Севастополя; Положення про галузевий державний архів Міністерства оборони України.

В сфері державотворення підготовлено Перелік типових документів, що створюються під час діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, інших установ, підприємств та організацій, із зазначенням строків зберігання документів від 12.04.2012 № 578/5 [49]. Зазначений перелік регламентує процеси експертизи цінності документів, складання номенклатур справ, визначення строків зберігання документів, вилучення документів для знищення. Положення цього нормативного документа будуть в принаді працівникам служб діловодства всіх установ, підприємств та організацій - незалежно від форми власності, функціонально-цільового призначення, рівня і масштабу діяльності.

У праводіловій сфері Міністерство юстиції України наказом від 22.12.2010 N 3253/5 затвердило "Правила ведення нотаріального діловодства" [55], які встановлюють єдиний порядок документування нотаріальної діяльності та архіву і визначають порядок організації роботи нотаріусів з документами.

В банківській сфері Постановою Правління Національного банку України від 12 вересня 2006 року №357 затверджено Положення про порядок формування, зберігання та знищення електронних архівів у Національному банку України і банках України [52]. Затвердженим Положенням визначені загальні правила формування, обліку, використання та знищення електронних архівів (документів), створених у центральному апараті, структурних підрозділах, територіальних управліннях, навчальних закладах НБУ та банках України, їх філіях представництвах і відділеннях.

Положення розроблене відповідно до Законів України "Про Національний архівний фонд та архівні установи", "Про електронні документи та електронний документообіг", "Про електронний цифровий підпис", "Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах", "Про банки і банківську діяльність", "Про Національний банк України", а також згідно Порядку зберігання електронних документ в архівних установах, затвердженого наказом Державного комітету архівів України від 25.04.2005 N 49 [54], та інших нормативно-правових акті з питань архівної справи.

Ведення діловодства в судах регламентує Закон України "Про судоустрій і статус суддів" [23]. Цей Закон визначає правові за сади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні з метою захисту прав, свобод та законних інтересів людині і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб інтересів держави на засадах верховенства права, визначу систему судів загальної юрисдикції, статус професійного судді народного засідателя, присяжного, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування і встановлює систему і загальний порядок забезпечення діяльності судів та регулює інші питання судоустрою і статусу суддів.

Сьогодні, на основі вивчення діючих у системі соціального управління законів, нормативно-правових актів, посадовою інструкцією, положень та процедур прийняття управлінською рішень, назріла необхідність прийняття спеціальних підготовки і видання нормативно-розпорядчих документів, що регулювали б порядок здійснення цього виду управлінської праці. У цьому документі доцільно вимоги до:

• o системного аналізу управлінських ситуацій;
• o змістовного та всебічного вивчення питань, пов'язаних : підготовкою управлінського рішення;
• o організаційних форм і підготовки управлінських рішень і забезпечення їх реалізації;
• o предметного і технічного розділення управлінської праці на різних етапах формування рішень;
• o форм залучення фахівців і наукових працівників до участі у їх підготовці;
• o створення обов'язкових правил документування управлінських рішень і надання їм юридичної сили;
• o застосування засобів правового забезпечення усних тощо.

Сучасне правове регулювання документування та документообігу має вирішувати питання, пов'язані з основними положеннями щодо: визначення поняття категорії "електронний документ", його типів і видів; умов надання юридичної сили; вимог до оригіналів, дублікатів і копій документів; порядку засвідчення документів (електронно-цифровий підпис); правил реєстрації, зберігання, передавання і отримання електронних документів з інших організацій, головних принципів юридичної відповідальності за порушення порядку їх використання, порядку доступу до електронних версій тощо.

Організаційно-методичну допомогу у вдосконаленні системи документаційного забезпечення державного управління і діловодства повинні надавати підрозділи Головного архівного управління, які розробляють і затверджують основні нормативні документи з відповідних питань, перевіряють і мають право вимагати від керівників організацій та установ усунення виявлених під час перевірок недоліків, забезпечуючи таким чином сучасну нормативно-методичну базу діловодства.