Бюджетне планування

Для прогнозування і планування доходів бюджету необхідно:

• - визначити джерела доходів, на основі яких складатимуться прогнози та плани; зібрати фактичні дані про кожне джерело доходів принаймні за три останні роки;
• - спрогнозувати показники й характеристики кожного джерела доходів для визначення найбільш придатної методики прогнозування;
• - вибрати й застосувати необхідний метод прогнозування та планування;
• - визначити вірогідність отриманого прогнозу доходів та відкоригувати його з урахуванням змін, що можуть вплинути на доходи; визначити очікуваний рівень доходів бюджету на плановий період. Відповідно до бюджетної класифікації доходи бюджету класифікуються за такими розділами:
  • 1) податкові надходження;
  • 2) неподаткові надходження;
  • 3) доходи від операцій з капіталом;
  • 4) офіційні трансферти.

Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні й місцеві податки і збори (обов'язкові платежі). Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; 3) інші неподаткові надходження. Офіційні трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Для забезпечення узгоджених дій у процесі реалізації стратегії економічного й соціального розвитку країни Уряд України щорічно розробляє Основні напрями бюджетної політики. В основу їх розроблення покладаються прогнозні макропоказники економічного й соціального розвитку країни на плановий рік, а саме показники номінального та реального обсягу валового внутрішнього продукту, індекси споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік та на кінець року, рівень безробіття.

Визначення Основних напрямів бюджетної політики та підготовка попередніх показників проекту бюджету на плановий рік здійснюються в такій послідовності.

Департамент податкової й митної політики Міністерства фінансів України на підставі попереднього прогнозу макропоказників економічного й соціального розвитку на плановий і наступні два роки, норм чинного законодавства, зокрема Податкового кодексу України, показників очікуваного виконання державного й місцевих бюджетів у поточному році, розробляє попередній прогноз доходів державного й місцевих бюджетів у розрізі податків і зборів та прогноз надходжень від приватизації державного майна в плановому і в наступні два роки.

Департамент боргової та міжнародної фінансової політики Міністерства фінансів України розробляє попередній прогноз очікуваної величини та структури державного боргу (як внутрішнього, так і зовнішнього), платежів з його обслуговування, пропозиції щодо оптимального обсягу фінансування державного бюджету в плановому і в наступні два роки. Проводить фінансову експертизу кредитних проектів, реалізація яких передбачається за рахунок залучених державою чи під державні гарантії коштів або потребує надання державних гарантій. Зазначені показники з розрахунками подаються Департаменту державного бюджету (відділу організації забезпечення складання бюджету та бюджетної політики). На підставі попередніх прогнозних розрахунків обсягу ресурсів на плановий і на наступні два бюджетні роки розробляються варіанти пропозицій щодо збалансування бюджету та розподілу бюджетних ресурсів.

Департаменти, котрі відповідають за складання і виконання бюджету, уточнюють такі основні бюджетні показники разом із розрахунками та поясненнями на плановий і на наступні два роки:

• 1) уточнений прогноз доходів Державного бюджету України й місцевих бюджетів;
• 2) уточнений прогноз надходжень від приватизації державного майна;
• 3) уточнений прогноз платежів з обслуговування та погашення внутрішнього і зовнішнього боргу, пропозиції щодо оптимізації обсягу фінансування державного бюджету, очікувану величину та структуру державного боргу.

Прогноз дохідної частини державного і місцевих бюджетів розробляється з урахуванням очікуваного виконання в поточному році, фактичного їх виконання за січень-жовтень (листопад) поточного року, зміни законодавчих актів, удосконалення системи справляння податків та поліпшення в наступному році стану розрахунків з бюджетом окремих господарських комплексів. Враховуються також прогнозні макроекономічні показники на наступний рік, до яких відносять: валовий внутрішній продукт (номінальний); темпи зниження (зростання) валового внутрішнього продукту (реального); обсяг продукції промисловості у поточних оптових цінах; обсяг валової продукції сільського господарства; індекс споживчих цін; індекс цін виробників; офіційний обмінний курс гривні до долара США; темпи зростання монетарної бази; темпи зростання грошової маси; грошові доходи населення - номінальні та реальні; середньомісячна заробітна плата робітників і службовців; індекс реальної заробітної плати робітників і службовців; рівень зареєстрованого безробіття на кінець року; зовнішньоторговельний оборот; експорт та імпорт товарів і послуг.

При складанні відповідних розрахунків доцільно використовувати програми соціально-економічного розвитку області, району, міста, показники відповідних бюджетів, бізнес-плани основних платників до бюджету, облікові дані про кількість зареєстрованих платників за кожним видом доходів, суми нарахованих платежів з врахуванням пільг. Метою відповідних розрахунків є аналіз дохідної бази звітного періоду та повне розкриття можливостей території щодо наповнення дохідної частини бюджету в прогнозованому періоді, пошуку додаткових джерел наповнення бюджету, профілактика бюджетних втрат.

Серед найбільш поширених методів, які застосовуються в міжнародній практиці прогнозування та планування доходів бюджету, можна виокремити такі.

• 1. Метод моделювання (практично всі наявні економетричні моделі не здатні відтворювати надходження бюджету на базі значень різних показників попереднього періоду, що пояснюється лінійною природою моделей, наявністю та суттєвою важливістю деяких неврахованих суб'єктивних чинників, таких як політична складова, спрямованість керівництва фіскальної служби на активізацію певного виду діяльності в кожний окремий період часу тощо).
• 2. Метод ефективної ставки оподаткування (надійність прогнозу під час використання такого підходу залежить від незмінності умов оподаткування і податкового адміністрування, що не є репрезентативним для податкової політики України).
• 3. Метод, заснований на еластичності.
• 4. Інтегрований метод (синтетичний або прагматичний підхід), тобто моделі, які спочатку розраховують початковий макроекономічний прогноз, використовують його для прогнозу фіскальних показників простішими методами, описаними вище, після чого отримані похибки використовують для уточнення макроекономічного прогнозу. Ця процедура повторюється кілька разів, поки показники двох моделей не будуть повністю узгоджені. Зазначений метод ефективний за умови повної прозорості та достатності інформаційного обміну між учасниками планування доходів бюджету, що є нерепрезентативним для нашої економіки.

Вітчизняні та російські науковці до найбільш вживаних методів прогнозування та планування надходжень бюджету відносять такі:

• 1. Експертні оцінки (є малоефективними в сучасних умовах через властиві їм недоліки, їх необхідно комбінувати з іншими методами прогнозування).
• 2. Економетричне та статистичне моделювання, серед яких застосовуються екстраполяція сучасних тенденцій в оподаткуванні на певний майбутній період, методи, створені теорією статистики прийняття рішень, імітаційні методи, регресивні й кореляційні методи, багатовимірні методи, прогнози на основі нормативних розрахунків.
• 3. Метод коефіцієнтів, суть якого полягає у вивченні економічної кон'юнктури в минулому та сучасному періодах і застосуванні відповідних коефіцієнтів (наприклад, індексів інфляції) щодо фактичних результатів виконання бюджетів (планування "від досягнутого"), та балансовий, який ґрунтується на обов'язковому збалансуванні потреб у фінансових ресурсах з джерелами їх формування.
• 4. Детерміністичний підхід (у тому числі підхід на основі оцінки еластичності) та підхід, що базується на показниках податкових декларацій. Вітчизняна практика реалізації податкової політики, якій властива нестабільність податкового законодавства та невідповідність інформації, що агрегується на мікрорівні й доводиться до центральних органів влади, унеможливлює використання цього підходу. Часті зміни податкової бази зобов'язують використовувати показники еластичності, одержані на основі методів апріорі, тобто розрахованих на базі емпіричних досліджень.

Таким чином, як показують світова практика та дослідження вітчизняних науковців, важливою складовою бюджетного планування є багатоаспектний аналіз факторів І, які впливають на формування бази з окремих видів доходів бюджету, групування цих факторів і застосування комбінованого підходу до прогнозування та планування бюджетних надходжень. Зауважимо, що кожний окремий вид доходів бюджету має свою специфіку планування та прогнозування, тому необхідно використовувати різні методи для визначення їх очікуваних значень. Так, найменш прогнозованими є неподаткові надходження бюджету та доходи від операцій з капіталом, бо їх важко співвідносити систематично з конкретною базою через їх непостійний характер. Тому доводиться значною мірою спиратися на суб'єктивні оцінки визначення їх очікуваних показників у прогнозованому періоді.

Неподаткові надходження бюджету включають: - власні доходи бюджетних установ (близько 60 %), серед яких переважають надходження від надання платних послуг, планування яких здійснюється на основі даних установ та відомств про фактичне їх надходження на дату складання проекту бюджету, очікуваного надходження до кінця року, а також з урахуванням тенденцій, які складаються в останні роки;

• - адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності (близько 10%);
• - доходи від власності та підприємницької діяльності, більше половини яких становлять кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України "Про Національний банк України", планування яких визначається діяльністю та політикою даної установи в плановому періоді. Під час планування доходів від операцій із капіталом значної уваги потребує визначення очікуваного рівня надходжень від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації), які становлять близько 60 % даного виду доходів. Обсяг коштів, одержаних від такого продажу, залежатиме ВІД земельної політики уряду щодо вартості та об'єктів продажу на плановий період і тенденцій, що склалися останнім часом.

Найбільшою в доходах бюджету є частка податкових надходжень. Тому велике значення в плануванні доходів бюджету має саме визначення очікуваного рівня податкових надходжень до бюджету. Відповідальність за цю роботу покладено на Міністерство доходів і зборів України.

Розгляд та прийняття Закону України "Про Державний бюджет України" відбувається за процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України. Після прийняття Верховною Радою України зазначеного Закону Державна податкова служба надає пропозиції до бюджетного розпису виконання дохідної частини бюджету.

Протягом січня-грудня наступного року виконується бюджетний розпис з відповідним інформуванням Міністерства фінансів України та Верховної Ради України про стан виконання бюджетних призначень.

При складанні планових розрахунків податкових надходжень Міністерство фінансів та Міністерство доходів і зборів України керуються постановою Верховної Ради України про основні напрями бюджетної політики на відповідний прогнозний рік, проектом Державного бюджету України на прогнозний рік (у редакції, поданій Урядом до Верховної Ради України, з урахуванням окремих висновків і пропозицій Комітету Верховної Ради України з питань бюджету), основними макроекономічними показниками на прогнозний рік та іншими матеріалами і розрахунками, підготовленими відповідними міністерствами та відомствами.

Планування податкових надходжень бюджету умовно можна поділити на два послідовні етапи. На першому етапі визначається очікуваний обсяг конкретного податку, який може отримати держава, на другому відбувається розподіл надходжень за рівнями бюджетної системи відповідно до бюджетно-податкової політики країни.

Перший етап планування податків — планування кожного податку, збору чи іншого обов'язкового платежу, яке базується на чинному законодавстві, що регламентує його справляння. Основними елементами механізму обчислення доходів бюджету є база оподаткування та ставка податку. Від рівня визначеності цих двох елементів залежить рівень обґрунтованості планових сум податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які формують дохідну частину бюджету на перспективу. Причому база оподаткування визначається з урахуванням прогнозу основних показників економіки на бюджетний рік, особливостей оподаткування та справляння закріплених податків і платежів, які визначені чинним податковим законодавством та законом про державний бюджет на відповідний бюджетний рік, а також ураховуються фактори покращення адміністрування платежів

Обчислення бази оподаткування для планування податкових надходжень здійснюють на підставі:

• - основних напрямів економічного і соціального розвитку території;
• - облікових даних про кількість платників за кожним видом доходів, суми нарахованих платежів з врахуванням пільг;
• - чинних ставок справляння податків і обов'язкових платежів;
• - нових законодавчих актів, що вводяться у плановому періоді;
• - прогнозних платежів до бюджету окремих підприємств, які є визначальними у надходженнях;
• - розрахунків до доходів бюджету відповідного рівня;
• - термінів здійснення платежів чи перехідних платежів;
• - даних про надходження за звітний період та очікуваних до кінця періоду, про залишки податкової заборгованості й переплати.

Сьогодні планові розрахунки податкових надходжень здійснюються за спрощеною схемою: визначення планових показників розвитку; визначення можливих значень показників розвитку за податковим обліком; врахування системи пільг, знижок, квот та обмежень; оподатковані кількісні значення виробничої програми; визначення ставки оподаткування; визначення суми податку до справляння на основі нормативних документів.

Після отримання планових показників податків і зборів згідно з наведеною схемою Міністерство доходів і зборів України розробляє план збирання податків, використовуючи нормативні чи планові показники для отримання податків по регіонах та за видами тощо. Далі ці показники беруться за основу при формуванні Державного бюджету України на наступний рік. Після прийняття цього бюджету встановлені показники щодо обсягів податкових надходжень набувають планово-нормативного характеру для планування діяльності податкових інституцій на другому етапі. Розподіл нормативів збирання податків здійснюється на підставі так званого планово-нормативного підходу, який базується на визначенні потрібних обсягів збирання податків у розрізі територій відповідно до статистики збору податків за минулі роки.

Розрахунок очікуваних надходжень базується на щомісячному складанні плану заходів, спрямованих на виконання показників розрахункової бази надходжень на поточний місяць у розрізі податків та напрямів роботи. Складаються плани заходів, у яких визначаються очікувані суми надходжень податків та платежів за платниками податків. Надані від структурних підрозділів пропозиції щодо очікуваних надходжень відділ економічного аналізу узагальнює, погоджує та надає інформацію управлінню економічного аналізу вищої ланки Міністерства доходів і зборів України. Відповідними відомчими наказами визначено та деталізовано взаємодію структурних підрозділів при плануванні та аналізі надходжень. Регіональним представництвам доводяться щомісячні завдання щодо надходжень до бюджетів усіх рівнів.

Другий етап планування податків — розмежування податкових доходів між бюджетами різних рівнів - не менш важливий, оскільки значна частина доходів місцевих бюджетів формується за рахунок відрахувань від регулювальних доходів. Конкретне виконання місцевих бюджетів залежить не тільки від визначених пропорцій розподілу загальнодержавних податків, а й від реальних надходжень контингентів цих податків на відповідній території. Прогнозування контингентів податкових доходів на відповідній території здійснюється територіальними фінансовими управліннями разом з податковими органами на основі даних, які характеризують економічний потенціал регіону, у тому числі показники, що визначають обсяг платежів за відповідними податками.

Прогноз розподілу доходів місцевих бюджетів у розрізі адміністративно-територіальних одиниць здійснюється на основі бюджетних показників за доходами в цілому по Україні та з врахуванням удосконалення методики обчислення прогнозу доходів місцевих бюджетів і формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами, додаткових критеріїв, що будуть враховуватися для розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів.