ДЕРЖАВНІ ЗАПОЗИЧЕННЯ І ДЕРЖАВНИЙ БОРГ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ФІНАНСОВИМИ РЕСУРСАМИ ЄКР

Становлення і розвиток системи державних запозичень фактор стабілізації бюджету України.

Здійснення сучасних економічних реформ в Україні як об'єктивної необхідності у забезпеченні підвищення темпів соціально-економічного розвитку суспільства потребує значних капіталовкладень у модернізацію національної економіки на інноваційних засадах як запоруки зростання її продуктивності, адекватно до стратегічних завдань прогресивного поступу.

У зв'язку із цим досягнення максимально можливої результативності від запозичених коштів в системі фінансового менеджменту - управлінні державним боргом постає одним із пріоритетних завдань фінансової політики держави.

Становлення в Україні системи міжнародних кредитних відносин відбувалось під постійним тиском нестійкого стану фінансової системи держави та під впливом дії низки негативних чинників, серед яких найважливішим були такі: хронічні бюджетні дефіцити; залежність від імпорту енергоносіїв; необхідність нагромадження валютних резервів, достатніх для забезпечення стабільності національної грошової одиниці - гривні; потреби фінансових ресурсів для реструктуризації та технічного переозброєння національної економіки тощо. Ситуація ускладнювалась відсутністю в Україні досвіду в сфері міжнародних кредитних відносин, нормативно-правового їх забезпечення та кваліфікованих кадрів для належного функціонування цих відносин.

Таким чином, з набуттям Україною державної суверенності формування системи державних запозичень та управління державним боргом відбувалось фактично від нуля і становлення цієї важливої сфери державних фінансів було не легким. Лише згодом почала формуватись система боргового планування, обліку і контролю динаміки боргів, правового і кадрового управління боргом, нагромаджувався вітчизняний досвід.

У зв'язку із цим процес становлення і розвитку в Україні системи державних запозичень та управління державним боргом доцільно розділити на два періоди:

- перший (1991 - 2000 рр.), що хронологічно охоплює роки безпосередньо після набуття Україною державної суверенності до завершення затяжної кризи і трансформаційної рецесії національної економіки; - другий (2001 р. і до нині), що охоплює роки посткризового піднесення національної економіки та подолання негативного впливу двох світових фінансових криз (2004 і-2008 рр.) Кожний із зазначених періодів характеризується проходженням специфічних етапів, відмінних пріоритетами стратегічних і тактичних завдань боргової політики, зумовлених реальними обставинами формування загально фінансової політики держави в процесі становлення ринкових механізмів функціонування національної економіки суверенної України.

Кредитна історія України рецесивного періоду (1991 - 2000 рр.)

Цей період - початковий, коли відбувалось трансформаційне перетворення державного ладу, становлення ринкових інститутів в умовах затяжної рецесії національної економіки, формувались інститути державних фінансів.

Загальним змістом фінансової політики держави цього періоду є становлення національної фінансової системи, реалізація антикризових заходів у досягненні стабілізації економіки.

Найбільш важливими звершеннями цього періоду є такі: створення у 1991 р. Національного банку України (НБУ), системи спеціалізованих державних банків та системи комерційних банків; введення у січні 1992 р. в обіг перехідної грошової одиниці - купоно-карбованця, виходу у серпні 1992 р. України із рубльової зони, створення національної валюти - гривні (введеної в обіг у 1996 р.); погашення темпів зростання інфляції, що перейшла у стадію гіперінфляції і забезпечення стабільності гривні; формування бюджетної, податкової і митної системи, інститутів державних фінансів та вітчизняного фінансового ринку.

На початковому етапі (1991 -1996 рр.)рецесивного періоду України питання про державні запозичення навіть не ставились, бюджетний дефіцит покривався емісією купоно-карбованців. Проте необхідність зміцнення бюджету як головного інструменту державного управління зумовлювала необхідність стабілізаційного упорядкування грошово-кредитних відносин, скасування практики емісійного покриття дефіциту бюджету (у формі кредитів НБУ), що було досягнуто введенням національної валюти. Разом з тим потреба держави у видатках соціального і трансформаційного спрямування зростала. Це спричинялось видатками на конверсію державних підприємств військово-промислового комплексу, підтримкою функціонування збиткових державних підприємств (що активізувало процес їх приватизації за безцінь) та на проведення масштабних інституційних перетворень в суспільстві. Ситуація ускладнювалась тим, що рецесія економіки постійно зменшувала податковий потенціал бюджету, відбувалось нарощування заборгованості держави із виплат заробітної плати працівникам бюджетної сфери, пенсій та інших соціальних виплат, "заморожених" вкладів населення в Ощадному банку С PCP.

Зазначені обставини зумовили необхідність започаткування державних запозичень та появи державного боргу. Перші зовнішні запозичення були здійснені шляхом емісії облігацій та залучення кредитів окремих іноземних держав (передусім з колишньої республік СРСР), Європейського Союзу (для подолання наслідків інфляції"), кредитів міжнародних фінансових організацій МВФ, Світового банку, Європейського банку реконструкції і розвитку (для усунення структурних диспропорцій) та залучення гарантованих державою кредитів окремими резидентами (для розвитку економіки) були об'єктивно - мотивованими і спрямованими на зміцнення фінансового забезпечення функціонування держави на безінфляційній основі.

Динаміка загального обсягу і структура за кредиторами залучення запозичень на початковому етапі (до введення національної валюти обліковувалась у доларах США) наведена на табл. 12.1.

Таблиця 12.1. Динаміка і структура (за кредиторами) зовнішніх запозичень України за 1991 - 1996 рр., $ млрд.

Із наведених у табл. 12.1, даних видно, що на кінець 1996 р. сума зовнішнього державного боргу України зросла від $ 3,62 до $ 8,84 млрд., тобто збільшилась у 2,4 рази. За структурою позик кредиторами виступили уряди зарубіжних країн—46,72 %, міжнародні організації - 38,91, облігаційні запозичення - 12,67 %.

Макроекономічними факторами, що спонукали нарощування зовнішнього державного боргу, були дефіцит державного бюджету, незбалансованість торгового балансу. Найважливішими ж чинниками формування зовнішнього боргу в цей час були такі: ослаблення фінансів підприємств, відсутність чіткого розмежування між фінансами підприємств і держави, внаслідок чого спостерігалось масове перенесення боргів підприємницького сектору на державу, особливо - простроченої заборгованості суб'єктів господарювання за імпортовані енергоносії, здійснюване в порядку виконання урядом гарантійних зобов'язань, наданих підприємствам.

Характерною особливістю догривневого стану боргової історії України було те, що одержані кредити були переважно короткотерміновими, а обслуговування боргу з повернення запозичень і виплати процентів перевищувало обсяги поточних позик. Тобто відбувалось щорічне вилучення значних сум із бюджету для погашення раніше взятих позик. Це зумовлювало неминучу потребу залучення нових кредитів у наступному році у збільшеному розмірі.

До введення в обіг облігацій внутрішніх державних позик (ОВДП) державний борг в Україні зростав безсистемно: залучались прямі кредити НБУ, надавались урядові гарантії по іноземних кредитах українським підприємствам-позичальникам, упорядковувались боргові взаємовідносини у закупівлі енергоносіїв з Російською Федерацією, наростала потреба впровадження регульованої системи кредитних відносин. Саме необхідність системного упорядкування боргових відносин з кредиторами і уникнення надмірної від них залежності зумовила введення в практику механізму облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП).

Використання перших ОВДП як офіційної форми держаного кредиту відбулося в Україні у 1995 р. Цінні боргові папери державної позики були введені в практику на основі Постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 1994 р. № 586. Уже 10 березня 1995 р. відбулися перші торги з розміщення ОВДП. Емісія ОВДП 1995 р. була здійснена безготівковим методом - через записи на рахунках інвесторів. Розміщення проводилось на строк 3-6 місяців. Номінальна вартість однієї облігації становила 100 млн. крб., а процентна ставка дохідності була визначена в розмірі 140% річних.

Такі досить екзотичні із сучасного погляду характеристики першої емісії ОВДП в Україні були зумовлені нестабільністю фінансової системи, в умовах якої відбувалось становлення вітчизняного ринку ДЦП. високою ставкою рефінансування НБУ (60% річних), недовірою населення до держави та політичною нестабільністю. Крім того в Україні на той час відбувалась бурхлива гіперінфляція і ще не було національної валюти - гривні: грошовий обіг в країні здійснювався з використанням горезвісного купоно-карбованця. Гривня була введена в 1996 р. за курсом 1 грн = 100 тис. купоно-карбованців. Тож вартість однієї облігації першого випуску ОВДП згодом прирівнювалась до 1000 грн. державної позики.

Другий етап боргової політики (1997-2000 рр.) України в рецесивному періоді розпочався з 1997 р. після введення в оборот національної валюти і стабілізації грошової системи. Наявність національної валюти дозволила істотно розширити кредитні відносини з виходом за межі лише міждержавних та відносин з міжнародними організаціями. Здійснені перші ринкові перетворення в національній економіці, які свідчили про появу приватного сектору (зокрема у фінансовій сфері), сприяли розвитку комерційного кредитування із використанням інструментів фінансового ринку. Ця нова перспектива особливо активізувала зростання боргового тиску: необхідність погашення раніше одержаних державою кредитів примушувала шукати неординарні заходи для одержання нових позик, щоб погасити старі. Ці заходи полягали у такому альтернативному виборі:

• - погодитись на залучення на внутрішньому фінансовому ринку невигідних короткострокових і дорогих кредитів, але вимушених;
• - запобігти запозичення зовнішніх (іноземних) кредитів на більш вигідних умовах внаслідок більш високої фінансової забезпеченості.

Запозичення зовнішніх кредитів здійснювалось на світових фінансових ринках. Акумулювання коштів із зовнішніх джерел здійснюється шляхом розміщення єврооблігацій, залучення фідуціарних позик, емісії облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП).

Єврооблігації мають всі ознаки облігацій, а також деякі особливості, зокрема: вони розміщуються одночасно на фінансових ринках кількох країн, а не одної; валюта єврооблігацій, зазвичай, як для кредитора так і для боржника є іноземною (за винятком банків США); єврооблігацій розміщуються переважно емісійним синдикатом, що створюється банками кількох країн. Цей синдикат виступає гарантом з позики.

Фідуціарні позики-позики, що випускаються одними суб'єктами (переважно іноземними комерційними банками), а відповідальність за них несе інший суб'єкт (Україна в особі Міністерства фінансів).

Перший вихід України на міжнародний фінансовий ринок відбувся у 1997 р. в умовах значного дефіциту державного бюджету. У зв'язку з вкрай низьким кредитним рейтингом Україна зіткнулася з проблемою кризи довіри з боку кредиторів. Вона виявилась в емісії українських єврооблігацій та фудуціарних позик, строковість та дохідність яких засвідчили високий рівень ризиковості операцій із ними.

Першу фідуціарну позику на суму 450 млн. доларів США Україна залучила 11 серпня 1997 р. на підставі розпорядження Президента України (від 24 липня 1997 р. № 267/97 РП). Це була короткострокова позика (на 12 місяців), що була розміщена через банк (фідуціарій) "Bankers Trust Luxembourg S.A." та японську компанію "Nomura International" під 12% річних. За мінусом комісійних процентів сума кредиту склала $ 397 млн. на фінансування поточних витрат бюджету України в 1997 р. У жовтні 1997 р. уряд України отримав комерційну позику від "Chase Manhattan Bank" на загальну суму $ 109 млн. (комісійна винагорода банку склала 0,76% від суми кредиту). Строк погашення - 1 рік.

Перша емісія єврооблігацій відбулася за угодою, підписаною 25 лютого 1999р., згідно із якою лідменеджерами виступили Mez Lynch і Comerz—bank. Облігації були номіновані у німецьких марках на суму 750 млн. німецьких марок зі строком погашення через 3 роки (тобто 26 лютого 2001 p.). Ставка дохідності позики становила 16,2 % (плюс 1,75 % - комісійна винагорода). Ця ставка дохідності виявилась рекордною за фінансовими інструментами, номінованими в німецьких марках за всю попередню повоєнну історію розвитку світового фінансового ринку.

Залучення фідуціарних зарубіжних позик та емісії єврооблігацій дозволило погасити у 1998 р. 11618 млн. грн. державного боргу. Проте використання практики погашення старих боргів за рахунок нових кредитів посилило ризиковість стабільності фінансового стану країни, особливо з урахуванням несприятливої кон'юнктури, зумовленої тогочасною світовою фінансовою кризою. Внаслідок цього на фінансовому ринку України виникла загроза зловісної фінансової піраміди ОВДП, що призвело до девальвації національної валюти. Якщо офіціальний курс гривні до долара США у 1997 р. становив 1,86,то в 1998 р. -2,45; в 1999 р.-4,13, а в 2000 р. - 5,44. В цілому за 1997-2000 pp. гривня знецінилась в 2,9 рази. Це також сприяло зростанню вартості державного боргу, який за 1997-1999 pp. збільшився у доларовому виразі в 1,4 раза, а в гривневому виразі - в 3,9 раза.

Динаміка і структура (за кредиторами) зовнішніх запозичень України у 1997-2000 рр. наведені в табл. 12.2.

Таблиця 12.2. Динаміка і структура (за кредиторами) зовнішніх запозичень України у 1997-2000 рр., $ млрд.

Наведені у табл. 12.2. дані свідчать про те, що провідним сектором кредитування України в аналізованому періоді стають міжнародні організації, частка яких у загальній сумі державного боргу досягла 44,54% (це загальносвітові кредитори -МВФ (20,00%) і світовий банк (20,29%). Позики урядів зарубіжних країн становлять 30,63%, облігаційні позики-21,93%, іноземні комерційні банки — 2,90%.

Враховуючи те, що етапи (догривневий і гривневий) першого періоду (рецесивного) кредитної історії України співпадають за кількістю років, важливо визначити відмінності в кредитній політиці держави. Вони полягають у наступному:

- першому етапі відбувалось послідовне нарощування величини державного боргу, який зріс за чотири роки у 2,4 раза. На другому чотирирічному етапі загальний розмір боргу рівномірно зростав, а в заключному році — зменшився. Якщо середньорічний розмір державного боргу на першому етапі становив $ 6,38, то у другому - $ 10,96 млрд., або зріс на 71,8%; с- зазначена динаміка свідчить про істотне зростання довіри кредиторів до України і одночасно - про зростання кредитоспроможності держави; - посилилась тенденція боргової співпраці України із міжнародними організаціями та суб'єктами фінансового ринку, частка кредитів яких перевищила 69%. Слабкою стороною бюджетної політики в 1991-2000 рр. було те, що Україна не змогла вийти із зони переважно короткострокових кредитів.

Для врегулювання зовнішньоборгових проблем урядом було проведено три реструктуризації зовнішнього боргу України, У серпні 1999р. з метою реструктуризації зовнішнього боргу "Баварському об'єднаному банку" та конверсійних облігацій банку "Меrrіll Lynch" було здійснено додатковий випуск єврооблігацій, номінованих у німецьких марках. Загальний обсяг цих облігацій становив 538 млн. німецьких марок з дохідністю 16% річних. У квітні 2000р. було здійснено реструктуризацію зовнішнього боргу комерційним кредиторам обсягом $ 2,6 млрд. на більш довготермінові зобов'язання (з 3 до 7 років), з процентною ставкою 10% у доларах та 11 % у євро. Програмою реструктуризації були охоплені єврооблігації зовнішньої позики 1995 p., здійсненої для платежів за газ Російській Федерації.

Незважаючи на понесені національною економікою України колосальні втрати від світової фінансової кризи і істотну девальвацію гривні, в країні відбулися позитивні зрушення: запобігання до державних кредитів сприяло призупиненню подальшого падіння створення ВВП (в 1999 р. відмічено досягнення "дна") і в 2000 р. розпочалося його поступове нарощування. Загальний обсяг зовнішнього державного боргу України в 2000р. проти 1999р. зменшився на 17,1%, що становило в гривневому виразі 71244 млн. грн. Проте найважливішим досягненням цього етапу стало саме подолання кризи національної економіки і початок її піднесення.

Набутий досвід управління державним боргом у 1996-1999 pp. не лише відкрив перспективи успішності використання кредитного механізму як важливого фінансового важелю регулювання соціально-економічного розвитку суспільства, але й визначив завдання по його вдосконаленню в наступному періоді — періоді економічного піднесення, особливо - в пріоритетах державної кредитної політики.