БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЖЕРЕЛА ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ

Причини і види бюджетного дефіциту

Держава формує бюджет як централізований фонд грошових коштів і здійснює за рахунок нього фінансування своїх функцій. В ідеальному варіанті доходи бюджету мають дорівнювати видаткам, проте на практиці така ситуація досягається досить рідко. Державі не завжди вистачає доходів для фінансування всіх своїх функцій, тому для забезпечення нормального функціонування вона змушена виступати в ролі позичальника і брати на себе боргові зобов'язання.

Незбалансованість бюджету може набувати двох форм:

• - дефіцит бюджету — перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та їх поверненням до бюджету);
• - профіцит бюджету—перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та їх наданням з бюджету).

Бюджетний дефіцит є питанням, яке обов'язково проходить процедуру голосування в парламенті. Його існування фіксується в правовому полі - в законі про бюджет. Сучасне фінансове законодавство також може встановлювати граничні норми бюджетного дефіциту відносно валового внутрішнього продукту (ВВП). Отже, бюджетний дефіцит слід розглядати не лише в економічній, а й у правовій площині.

Соціально-економічний розвиток супроводжується зміною ролі держави в ньому. Наприкінці XIX ст. відбувалося швидке зростання економіки, що було в центрі уваги вчених-економістів. Економічний радник Отто фон Бісмарка, видатний учений Адольф Генріх Вагнер, аналізуючи статистичні дані, виявив тенденцію постійного зростання державних видатків і сформулював всесвітньо відому закономірність, яку нині називають законом Вагнера. Суть його зводиться до того, що з розвитком економіки відбувається постійне збільшення державних видатків. Спостерігаючи бурхливий розвиток промисловості, А. Вагнер зробив припущення, що за таких умов видатки бюджетів зростатимуть швидше (як абсолютно, так і відносно), ніж обсяги виробництва і національні доходи. Отже, створюються об'єктивні передумови для хронічного бюджетного дефіциту.

У другій половині XX ст. теоретичною основою нарощування державних видатків стали офіційно визнані неокейнсіанські постулати, які не підтримували класичних принципів "здорових фінансів". Досягнення ефективного попиту та повної зайнятості ресурсів, недопущення кризи надвиробництва, економічне зростання, антициклічне регулювання - основна аргументація на користь постійних бюджетних дефіцитів.

Не менш потужний вплив на фінансове господарство держави справляла гонка озброєнь, яка поглинала величезний обсяг національних доходів провідних країн світу. У часи холодної війни видатки на оборону, військово-промисловий комплекс, озброєння, військові ядерні й космічні програми тощо займали провідне місце в бюджетах промислово розвинутих країн світу. Радянські вчені серед основних причин бюджетного дефіциту капіталістичних країн називали саме масштабні військові видатки.

Підбиваючи підсумки, доцільно навести причини бюджетного дефіциту, сформульовані американським ученим, лауреатом Нобелівської премії з економіки Кеннетом Ерроу щодо федерального бюджету США:

• - по-перше, уряд може мати запланований дефіцит з метою стимулювання економіки;
• - по-друге, бюджетний дефіцит може з'явитись у результаті дії "автоматичних стабілізаторів", вбудованих у державні податкові програми і програми бюджетних видатків;
• - по-третє, дефіцит може виникнути, якщо держава не має достатніх резервних фондів для фінансового забезпечення непередбачуваних надзвичайних обставин, які потребують істотних і неочікуваних видатків. Взявши за основу описаний вище підхід до систематизації причин бюджетного дефіциту, розглянемо їх детальніше з урахуванням сучасного досвіду функціонування державних фінансів. Причинами виникнення бюджетного дефіциту можуть бути наступні чинники.

Свідоме заплановане прийняття бюджету з дефіцитом як інструменту економічного регулювання. Цілі такої державної політики можуть бути різними. Це, наприклад, недопущення або подолання кризових явищ; стимулювання сукупного попиту так, щоб він став ефективним; досягнення повної зайнятості; антициклічне регулювання з метою вирівнювання економічного циклу; сприяння економічному зростанню.

Фіскальними інструментами досягнення зазначених цілей служить збільшення бюджетних видатків (як поточних, так і капітальних) і скорочення податків. Ці заходи мають створити мультиплікаційний ефект (дія мультиплікатора інвестицій та мультиплікатора зайнятості). Одна з основних передумов успішної реалізації мультиплікаційного ефекту — наявність значно недовикористаних економічних ресурсів, а також високий рівень безробіття. Важливою є реакція приватного сектору на бюджетні дефіцити й активну фіскальну політику держави. Якщо підприємці не довіряють політиці уряду, вони можуть відреагувати на стимулювальні заходи через вивезення капіталу за кордон. Крім того, низькі стимули до виробничої діяльності (або інші чинники) можуть сприяти не розвитку національної економіки, а значному припливу імпорту. Це зведе нанівець зусилля держави щодо досягнення поставлених політичних цілей.

Свідомий бюджетний дефіцит, який планується урядом у рамках фіскальної політики, як уже зазначалося, називають активним. Він характеризує економічну політику кейнсіанського типу. її проведення урядами провідних країн світу в післявоєнний період сприяло розробленню й запровадженню масштабних соціальних програм, трансфертних платежів, розвитку системи державних закупівель, широкому фінансуванню медичних та освітніх послуг, розвитку державних капіталовкладень.

Найяскравішим прикладом політики планового дефіцитного фінансування є її застосування в США адміністрацією президента Ф. Рузвельта для подолання наслідків Великої депресії. Світова фінансова криза 2008 р. актуалізувала антикризові заходи кейнсіанського типу. Уряди провідних країн світу здійснювали масштабні програми бюджетної підтримки фінансового сектору (через прямі трансферти, бюджетні кредити, придбання акцій і т. п.) з метою недопущення його краху. Зростання безробіття також вимагає вжиття заходів щодо недопущення різкого звуження сукупного попиту. Головним джерелом фінансування цих заходів стали державні позики. Інакше кажучи, бюджетний дефіцит виявився основним інструментом досягнення стабілізації у процесі антикризового регулювання.

Кризові явища в економіці, падіння ВВП або низький його рівень призводять до того, що держава не в змозі отримати достатньо доходів для виконання покладених на неї функцій. Оскільки видатки уряду є відносно сталими і не можуть бути довільно скорочені, у бюджеті виникає дефіцит. Причини падіння ВВП можуть бути дуже різноманітними: циклічні економічні спади, структурна розбалансованість економіки, внутрішні й зовнішні шоки, неефективне управління та невиважена державна політика, тінізація економіки тощо.

Державні фінанси існують не ізольовано, а тому зазнають впливу загальних соціально-економічних процесів, їх циклічних коливань. Автоматичні вбудовані стабілізатори — податки і бюджетні видатки — під час рецесії, коли скорочується виробництво і зростає безробіття, викликають, з одного боку, скорочення податкових надходжень, з другого — збільшення виплат на допомогу у зв'язку з безробіттям та інших бюджетних видатків.

Яскравим прикладом впливу цілого комплексу негативних факторів на кризове падіння ВВП можуть бути країни пострадянського простору, де крах командно-адміністративної системи господарювання викликав надмірний бюджетний дефіцит. Низький рівень виробництва ВВП, який характерний нині для вітчизняної економіки, і в період відсутності криз не дає змоги акумулювати достатній обсяг бюджетних доходів, необхідний для належного виконання державою її функцій. Значний тіньовий сектор ще більше ускладнює ситуацію з бюджетними дефіцитами.

Причиною виникнення бюджетного дефіциту може бути сам бюджетний дефіцит. Окрім циклічних спадів, тривале активне застосування бюджетного дефіциту як важеля податково-бюджетної політики вилилося в розбудову масштабних державних боргів провідних країн світу. При цьому зростання процентних ставок спричинило швидке збільшення витрат на сплату процентів за державним боргом. Державні видатки з обслуговування боргу перетворилися на вагому статтю бюджетних видатків, поглиблюючи негативну розбалансованість бюджету.

Хронічні бюджетні дефіцити зумовили й "хронічне" їх позикове фінансування - застосування методу рефінансування державного боргу. Інакше кажучи, бюджетні дефіцити, з одного боку, стали причиною зростання державного боргу, а з другого

• — завдяки фінансуванню дефіцитів цей борг обслуговується і погашається. Сформувалася свого роду боргова спіраль, яка перетворила бюджетний дефіцит через обслуговування державного боргу на причину бюджетного дефіциту: бюджетний дефіцит
• - державні запозичення — державний борг - платежі за боргом — бюджетний дефіцит.

Старіння нації є одним із чинників дефіцитності бюджетів багатьох країн світу. Роль держави в сучасному суспільному розвитку надзвичайно вагома. Вона бере на себе вирішення широкого кола питань з усіх сфер життєдіяльності суспільства, одне з найважливіших з них - соціальний захист і соціальне забезпечення. Тому під впливом процесів, які дістали назву "старіння нації", коли частка осіб пенсійного віку в структурі населення починає стрімко зростати, а частка працездатних осіб має стійку тенденцію до зниження, різко підвищується навантаження на державні фінанси, причому як на доходи, так і на видатки. З одного боку, старіння нації викликає зменшення дохідної бази бюджету, насамперед через податок на доходи фізичних осіб, який нині є одним із найбільших джерел податкових доходів. Надходження від цього податку скорочуються через зменшення кількості осіб працездатного віку. З другого боку, старіння нації посилює тиск на видаткову частину бюджету, що пов'язано з необхідністю фінансування дефіциту пенсійного бюджету, зі збільшенням програм соціальної допомоги у зв'язку зі старістю, підвищенням фінансування охорони здоров'я тощо. Вирішення всіх цих проблем ускладнюється тим, що пропозиції підвищення податків на фонд заробітної плати викликають суспільне невдоволення так само, як і бажання скоротити соціальні трансферти чи зменшити бюджетне фінансування об'єктів соціальної сфери.

Негативний вплив процесів старіння нації прогнозувався досить давно. Розрахунки показували, що негативні зміни у віковій структурі населення загрожують масштабним зростанням бюджетних дефіцитів і, зрештою, дефолтом державних фінансів. У зв'язку з цим провідні європейські країни розпочали розроблення програм реформування схем соціального страхування, а особливо державного пенсійного страхування, ще в 1980-х роках. Уся складність питання та низька ефективність вжитих заходів у контексті цих реформ проявилася в умовах світової фінансової кризи. Старіння нації залишається однією з вагомих причин бюджетних дефіцитів. Зняти цей тягар можна було б через переорієнтацію на приватні схеми пенсійного забезпечення, але це ускладнюється серйозними ризиками, що особливо зросли під впливом світової фінансової кризи.

Надзвичайні події (стихійні лиха, техногенні аварії, екологічні катастрофи, війни, тероризм) призводять до бюджетних дефіцитів. Збільшення частоти виникнення надзвичайних подій, особливо природного характеру, та їх масштабні руйнівні наслідки об'єктивно потребують фінансування заходів з їх подолання. Обсяги страхових відшкодувань, які виплачують страхові компанії, далеко не вирішують усіх питань. Бюджетне фінансування є головним джерелом ліквідації наслідків природних, техногенних та екологічних катаклізмів. Це викликає появу в бюджеті незапланованих значних видатків, а також може спричинити звуження дохідної бази, тобто веде до дефіциту бюджету.

Із закінченням холодної війни та розпадом СРСР з'явилася надія, що військові видатки в бюджетах провідних країн світу різко скоротяться і це дасть можливість балансувати бюджет, але вона виявилася марною. Посилення напруження на міжнародній арені, соціальне невдоволення, заворушення, загроза тероризму і боротьба з ним сприяли збереженню військових видатків на надзвичайно високому рівні. Отже, ця причина бюджетного дефіциту продовжує існувати.

Демократія і демократичні процедури голосування сприяють бюджетним дефіцитам. В аналізі причин бюджетного дефіциту важливим є політичний аспект. Розвиток демократії призвів до того, що політики, прагнучи бути переобраними на наступний термін або набути певної репутації й популярності, відстоюють прийняття популістських рішень у податково-бюджетній сфері. Вони спрямовані на зменшення рівня оподаткування і збільшення соціальних трансфертів та обсягу надання безоплатних державних послуг населенню. Крім того, відстоюючи інтереси великого капіталу, представники законодавчої влади можуть лобіювати надання податкових пільг, державних субсидій, гарантованих урядом кредитів, контрактів на виконання державних замовлень тощо, які не мають належного економічного підґрунтя. Видатний американський учений, лауреат Нобелівської премії з економіки Дж. Б'юкенен розглядав дефіцит як засіб "купівлі" голосів виборців, тому що досить легко добитися політичної підтримки через зростання державних видатків, не вдаючись при цьому до непопулярних заходів щодо збільшення податків. Усе це є вагомою причиною виникнення або поглиблення бюджетного дефіциту.

Корупція і/або низький професійний рівень державного бюрократичного апарату призводять до прийняття неефективних рішень та управлінських дій у сфері бюджету, що стають причиною бюджетного дефіциту. Наприклад, як наслідок дії цього фактору можуть прийматися рішення щодо:

• - надання завищених обсягів бюджетного фінансування;
• - фінансування державою проектів, здійснення яких є недостатньо обґрунтованим (необґрунтованим);
• - вибору тих учасників тендеру на виконання державного замовлення або інвестиційного проекту, які представили не найкраще співвідношення "ціна-якість". Це призводить до неефективного використання бюджетних коштів, завищення обсягу видатків бюджету, їх нераціональної структури, недоотримання бюджетом доходів і т. п.

Низька якість бюджетного планування та обґрунтування бюджетних показників може спричинити значні відхилення між запланованими і фактичними показниками бюджету та викликати появу неочікуваного бюджетного дефіциту. Відсутність належного наукового обґрунтування державної політики, неврахування наукових рекомендацій вітчизняних учених, які найкраще розуміють закономірності та специфіку національної економіки, зумовлює прийняття парламентом та урядом нормативних актів, політичних заходів, проектів, які можуть мати непередбачувані, у тому числі вкрай негативні, наслідки. Це все позначається на динаміці ВВП, від якої безпосередньо залежить динаміка бюджетного дефіциту.

Бюджетний дефіцит може набувати різної якості, виникати за різних обставин, викликати різні наслідки. У зв'язку з цим доцільно говорити про різні види бюджетного дефіциту.

• 1. Залежно від виду бюджету розрізняють:
  • - дефіцит державного бюджету;
  • - дефіцит місцевого бюджету.

Для країн з федеративним устроєм можна виокремити дефіцит федерального бюджету, дефіцит бюджету члена федерації, а також дефіцит місцевого бюджету.

Зазначені види бюджетного дефіциту є важливими при розгляді діяльності уряду та окремих органів місцевого самоврядування, а також для аналізу консолідованої позиції сектору загального державного управління.

Відповідно до фондів, які формуються у складі бюджету, розрізняють:

• - дефіцит загального фонду бюджету;
• - дефіцит спеціального фонду бюджету.

Вітчизняне законодавство вимагає, щоб спеціальний фонд бюджету був збалансованим. Це зумовлено тим, що кошти, які надходять до нього, мають заздалегідь визначене цільове призначення і повинні витрачатися в межах цих надходжень лише на передбачені цілі.

Крім того, бюджетний фонд може бути розділений на поточний бюджет і бюджет розвитку, відповідно розрізняють:

• - дефіцит поточного бюджету. Загальною вимогою є балансування поточного бюджету. Його бездефіцитність свідчить про фінансово відповідальну поведінку уряду, про те, що він здійснює свою поточну діяльність у межах отриманих доходів. Дефіцит поточного бюджету розцінюється як вкрай негативне явище. Вважається, що він має виникати лише в період економічного спаду або в кризовому стані;
• - дефіцит бюджету розвитку. Зазвичай цей бюджет призначений насамперед для фінансування державних капіталовкладень. Джерелами бюджетних ресурсів є головним чином державні позики, інакше кажучи, бюджет розвитку фактично завжди є дефіцитним. Така ситуація не розцінюється як негативна, оскільки держава сприяє сукупним інвестиціям, економічному зростанню та створює передумови для отримання в майбутньому вищих бюджетних доходів, що стане джерелом для обслуговування й погашення державного боргу без додаткового фінансового навантаження на приватний сектор. 3. Відомий американський економіст У. Хеллер розробив концепцію активного й пасивного бюджетного дефіциту. Цей поділ залежить від характеру виникнення дефіциту:
• - активний дефіцит виникає тоді, коли уряд через збільшення видатків бюджету стимулює сукупний попит. При цьому фіскальна політика спрямовується на сприяння зростанню сукупних інвестицій (через бюджетні капіталовкладення, політику прискореної амортизації) і на стимулювання поточного споживання (зниження ставок податків, введення податкових пільг, свідоме нарощування поточних бюджетних видатків). Зазначені політичні заходи є дискреційними;
• - пасивний дефіцит - це дефіцит, що виникає як наслідок економічного спаду, зниження виробництва та зайнятості і призводить до зменшення бюджетних доходів. Бюджетний дефіцит є результатом автоматичних змін.

Концепція активного й пасивного бюджетного дефіциту відіграє важливу роль в аналізі регулювальної ролі держави. На її основі можна оцінити політику уряду, її вплив на вирішення проблем розвитку національної економіки. Активний бюджетний дефіцит завжди є свідомим — уряд спеціально створює його для активного впливу на економічну кон'юнктуру. Пасивний дефіцит є вимушеним: уряд має пристосовуватися і пасивно підпорядковуватися економічній динаміці.

Залежно від урахування дефіциту в процесі бюджетного планування можна виокремити:

• - запланований бюджетний дефіцит (або очікуваний). Запланований бюджетний дефіцит щорічно затверджується парламентом у законі про державний бюджет. Граничний розмір бюджетного дефіциту є одним із найважливіших показників, необхідних для складання проекту бюджету. Його розмір також щорічно затверджує законодавчий орган;
• - фактичний бюджетний дефіцит. Його розмір отримують за даними звітів про виконання бюджету. При цьому може виявитися, що утворився незапланований бюджетний дефіцит (або неочікуваний).

Аналіз бюджетного дефіциту за запланованим і фактичним показниками дає можливість оцінити, наскільки якісним є бюджетне планування, а також ефективність системи виконання бюджету. Крім того, можна визначити вплив непередбачених на стадії планування бюджету змін економічної кон'юнктури, соціальних та політичних чинників поточного року, природних, техногенних та інших факторів на виконання запланованих бюджетних показників.

За терміном дії можна говорити про:

• - тимчасовий бюджетний дефіцит. Він виникає не регулярно — з року в рік, а лише в окремі періоди несприятливої соціально-економічної кон'юнктури. Це явище не є типовим для бюджетної практики;
• - постійний (хронічний) бюджетний дефіцит. Сучасні бюджети мають хронічні бюджетні дефіцити. Усі заходи, які проводилися в рамках фіскальної політики провідних країн світу, поки що не допомогли подолати хронічний характер дефіцитів.

За формою прояву бюджетного дефіциту розрізняють:

• - відкритий бюджетний дефіцит - це дефіцит, який офіційно відображений у щорічному законі про бюджет, звітності про виконання бюджету та в бюджетній статистиці. Його розмір може бути як плановим, так і фактичним;
• - прихований бюджетний дефіцит - це дефіцит, який виникає через несвоєчасне фінансування запланованих у бюджеті призначень внаслідок недоотримання запланованих доходів. Оскільки бюджетний облік ведеться на касовій основі, невиконані зобов'язання не будуть зафіксовані в ньому як видатки, а значить на цю суму бюджетний баланс "викривить" реальний стан речей. Дослідники також висловлюють думку, що недофінансування бюджетних установ (бюджетне фінансування на рівні, який значно нижчий, ніж реальні погреби на утримання бюджетних установ та інших об'єктів фінансування) призводить до заниження показників видатків бюджету. Якби бюджетне фінансування було на належному рівні, то розмір видатків був би вищим, а отже і більшим дефіцит бюджету. Це є ще одним чинником прихованого бюджетного дефіциту. Як правило, розмір прихованого бюджетного дефіциту визначається на основі експертних оцінок. Залежно від зв'язку з державним боргом у теорії і на практиці виокремлюють:
• - первинний дефіцит - це дефіцит, при розрахунку якого з видатків виключено витрати на сплату процентів за державним боргом. Первинний дефіцит є одним із найважливіших макрофінансових показників. Він показує, яким був би бюджетний дефіцит за відсутності витрат на обслуговування боргу. Крім того, на основі цього показника проводять аналіз, як попередня політика уряду (коли він у минулому допускав бюджетні дефіцити та позичав кошти для його покриття) впливає на теперішній стан державних фінансів. Виключивши проценти за державним боргом із загального обсягу бюджетних видатків, можна говорити про те, наскільки поточні рішення уряду відповідають принципам фінансової дисципліни. Сприятливою вважається ситуація, коли під час економічного зростання в бюджеті накопичується первинний надлишок;
• - операційний дефіцит — це первинний дефіцит, у розрахунку якого процентні платежі за державним боргом скориговані на темпи інфляції. Як правило, у фінансових відносинах із кредиторами держави часто використовуються коригувальні коефіцієнти, які дають можливість компенсувати втрату вартості процентів унаслідок інфляції. Це спричинює додаткові бюджетні витрати. Оцінити їх можна, проводячи порівняльний аналіз операційного і первинного дефіцитів.

На основі дослідження взаємозв'язків між бюджетними дефіцитами та гіперінфляцією в 1990-х роках було розроблено концепцію нового виду бюджетного дефіциту - віртуального. Віртуальний дефіцит — це дефіцит, який був би за нульових темпів інфляції і повного фінансування урядом запланованих у бюджеті видатків. Відомий економіст-неокласик Д. Патінкін досліджував поведінку уряду в умовах високих темпів інфляції й встановив, що коаліційні уряди змушені брати до виконання ухвалені парламентською більшістю програми бюджетного фінансування, які не відповідають реальним фінансовим можливостям бюджету. Через це при гіперінфляції уряд починає затримувати фінансування бюджетних видатків, щоб пізніше виконати ці зобов'язання знеціненими грошима. Таким чином, фактично спостерігаються значно нижчі розміри бюджетного дефіциту, ніж вони мали б бути за своєчасного й належного фінансування затверджених у бюджеті видатків. Реальний дефіцит стає "віртуальним", або прихованим, завдяки бюджетним неплатежам.

Залежно від зв'язку з економічним циклом виділяють такі види бюджетного дефіциту:

• - циклічний бюджетний дефіцит - це дефіцит, який виникає під час циклічного економічного спаду і скорочення внаслідок цього бюджетних доходів. Фактично уряд на цій фазі циклу починає підтримувати сукупний попит, збільшуючи бюджетні видатки. У результаті фактичний дефіцит перевищить розмір циклічного дефіцит}', а різниця між цими показниками покаже розмір експансійного впливу бюджету (його називають циклічним ефектом бюджету);
• - структурний дефіцит — це різниця між фактичними бюджетними видатками і сумою доходів, яка була б отримана бюджетом в умовах повної зайнятості за існуючої системи оподаткування. Застосування в аналізі циклічних показників бюджетного дефіциту дає змогу виділити ту частку дефіциту, яка виникла внаслідок циклічного спаду, і той дефіцит, який виник через політичні заходи, ухвалені державою. За допомогою зазначених показників також можна оцінити, чи є політика, яку проводить уряд, проциклічною (що оцінюється негативно, оскільки поглиблює амплітуду економічного циклу) чи антициклічною (уряд отримує позитивні оцінки).