Поняття про систему бюджетного вирівнювання

Головним елементом у системі заходів державної регіональної бюджетної політики є систематичне надання центральною владою допомоги тим владним органам, котрі не мають достатніх ресурсів для виконання покладених на них функцій.

Для вирішення питань збалансування ресурсів використовують бюджетне регулювання, тобто використання перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи шляхом надання коштів фінансово "бідним" територіям або вилучення коштів у відносно "багатих" територій.

Бюджетне регулювання — це діяльність щодо збалансування державного та місцевих бюджетів. Серед методів бюджетного регулювання виділяють кілька модифікацій залежно від включених до нього елементів розподільчих відносин. В Україні традиційно використовують такі інструменти бюджетного регулювання:

- власні доходи—доходи (податкові й неподаткові надходження), що формуються і використовуються місцевими органами на підвідомчій їй території;
- відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і доходів — передбачають надходження до місцевих бюджетів частини загальнодержавних податків і доходів, що справляються на даній території. Залежно від розміру надходжень до місцевого бюджету у відсотковому виразі (повний чи частковий) загальнодержавні доходи (податки та збори) можна поділити на:
- а) закріплені - доходи, які повністю або у визначеній частині закріплюються за тим чи іншим бюджетом;
- б) регульовані — доходи, що на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України;
- міжбюджетні трансферти - передання коштів з одного бюджету до іншого на безповоротній основі. Як інструмент міжбюджетних відносин міжбюджетні трансферти є [1]:
- а) системою фінансових відносин, що складається міждержавним і місцевими бюджетами, між бюджетами міжнародних економічних союзів і державним та місцевими бюджетами їх країн-членів, між місцевими бюджетами різних рівнів як такими, між місцевими бюджетами і суб'єктами господарювання та домогосподарствами, а також між бюджетами домогосподарств з приводу планування, формування, розподілу і використання певних бюджетних ресурсів і контролю за їх витрачанням;
- б) організаційно-правовою формою мобілізації частини фінансових ресурсів бюджетів одних рівнів у розпорядження бюджетів інших рівнів як за допомогою податкового, так і прямого надання коштів;
- в) елемент системи економічних стабілізаторів перехідної економіки;
- бюджетні позички.

Важливим завданням бюджетного регулювання є бюджетне вирівнювання, яке спрямоване на перерозподіл фінансових ресурсів з метою усунення вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів на користь тих владних рівнів, котрі мають такі дисбаланси.

Термін "вирівнювання" в українському законодавстві вперше з'явився у 1995 році в Законі України "Про бюджетну систему України" (ст. 16). Пізніше він трансформувався в "бюджетне вирівнювання" у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" від 20 травня 1997 року (ст. 1). На практиці часто застосовують поняття "фінансове вирівнювання". В економічній літературі іноді можна спостерігати ототожнення фінансового вирівнювання з бюджетним регулюванням. У Бюджетному кодексі України також відсутнє визначення цього поняття, але застосовується термін "дотація вирівнювання" і "коефіцієнт вирівнювання".

Основне призначення бюджетного вирівнювання —усунення вертикальних і горизонтальних бюджетних дисбалансів.

Вертикальні бюджетні дисбаланси-це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади та обсягами завдань і обов'язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенції між центральною, регіональною і місцевою владами, тобто держава наділяє органи влади певними зобов'язаннями, але при цьому не підкріплює їх бюджетними ресурсами.

Вертикальні бюджетні дисбаланси можна усунути кількома шляхами:

1) центральна влада або влада вищого територіального рівня може взяти частину обов'язків із надання державних і громадських послуг і тим самим зменшити коло обов'язків того рівня влади, в якого виник вертикальний бюджетний дисбаланс;
2) за рахунок надання державною владою грантів, дотацій, субвенцій та інших трансфертів;
3) розмежування видатків між бюджетами і надання їм доходів, достатніх для фінансування визначених видатків та інші.

Механізм вертикального вирівнювання забезпечує досягнення збалансованості між величиною державних зобов'язань перед населенням регіону (або окремої адміністративної одиниці) і його ресурсним потенціалом, включаючи потенціал податкових надходжень. Значення вертикального вирівнювання для економічного розвитку полягає у стимулюванні споживчого та інвестиційного попиту в "бідних" регіонах. Якщо рівень економічного розвитку і відповідний йому податковий потенціал регіону є недостатніми для забезпечення мінімальних соціальних стандартів і суспільних послуг, з державного бюджету виділяється додаткове фінансування (бюджетні трансферти). Роль вертикального вирівнювання полягає в покладанні центром відповідальності щодо виконання "делегованих" повноважень на регіони та в центральної влади щодо управління регіонами. Такий механізм дає можливість проводити загальнодержавну фінансову політику з формування структури видатків.

Горизонтальний бюджетний дисбаланс - це невідповідність між обсягами бюджетних ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць, які мають однакові обсяги завдань, що на них покладаються.

Горизонтальний бюджетний дисбаланс виникає тоді, коли:

а) одна або кілька територій того ж рівня не мають достатніх бюджетних коштів для надання державних і громадських послуг в обсягах, що надаються іншими територіями відповідно до визначених стандартів;
б) деякі території мають більші потреби, ніж інші;
в) існують гак звані "бідні" і "багаті" території;
г) існує більш висока вартість державних і громадських послуг у межах одних територій порівняно з іншими.

Горизонтальні бюджетні дисбаланси можна усунути вищими податковими ставками в межах відповідних територій. Але це буде несправедливо стосовно населення цих територій. Тому держава зобов'язана долати такі дисбаланси в рамках політики бюджетного вирівнювання.

Бюджетне вирівнювання — це ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями із врахуванням гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного жителя.

У процесі бюджетного вирівнювання здійснюються заходи з перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між так званими "бідними" і "багатими" територіями.

У широкому розумінні бюджетне вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, поліпшення добробуту населення, усунення розбіжностей у розвитку окремих територій фінансового забезпечення місцевого самоврядування тощо. Усе це надає бюджетному вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у бюджетній системі.

Під час здійснення бюджетного вирівнювання для досягнення позитивної економічної динаміки в країні, реалізації завдань бюджетної політики, забезпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві доцільно дотримуватись таких підходів.

- необхідно враховувати об'єктивні розбіжності в економічному та соціальному розвитку регіонів, окремих населених пунктів, особливості їх місцезнаходження, природно-кліматичні, екологічні, демографічні та інші умови, які спричиняють диференціацію бюджетних видатків;
- механізм бюджетного вирівнювання мас відповідати цілям і пріоритетам регіональної політики, враховувати встановлені критерії та перелік депресивних територій країни, які потребують додаткових бюджетних ресурсів;
- необхідною передумовою для створення рівних можливостей функціонування всіх територіальних громад країни має бути вирівнювання видатків бюджетів, а також їх дохідної бази;
- для забезпечення зацікавленості органів влади у збільшенні дохідних джерел доцільно встановити такий елемент механізму бюджетного вирівнювання як ступінь вирівнювання доходів бюджетів усіх рівнів;
- кінцевою метою вирівнювання видатків бюджетів має бути забезпечення надання суспільних послуг населенню кожної територіальної громади на єдиному рівні, який гарантується законами країни

Зазначені засади бюджетного вирівнювання реалізуються у процесі формування механізмів надання фінансової допомоги бюджетам.

Вертикальне і горизонтальне вирівнювання можуть спрямовуватися на вирівнювання дохідної частини чи видаткової або одночасно дохідної і видаткової частин бюджетів. Відповідно вирівнювання дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів може бути вертикальним чи горизонтальним.

Під фінансовий вирівнюванням у зарубіжних країнах розуміють систему інструментів і заходів щодо усунення фіскальних дисбалансів через перерозподіл фінансових ресурсів по вертикалі бюджетної системи і по горизонталі між територіальними одиницями. Основними складовими системи бюджетного (фінансового) вирівнювання є вирівнювання доходів місцевих бюджетів та вирівнювання бюджетних видатків.

У зарубіжній практиці склалося кілька основних форм бюджетного вирівнювання:

1) вертикальне бюджетне вирівнювання;
2) горизонтальне бюджетне вирівнювання;
3) вирівнювання доходів місцевих органів влади;
4) вирівнювання видатків місцевих органів влади та інші.

При визначених формах бюджетного вирівнювання основними методами його реалізації є використання таких інструментів, як: фонди бюджетного вирівнювання (еквалізаційні фонди); загальні та спеціальні трансферти; внески територій, розподілені й передані податки та інші.

У зарубіжних країнах існують і свої системи бюджетного вирівнювання, основними із яких є:

- система, яка ґрунтується на акумулюванні необхідних фінансових ресурсів для здійснення бюджетного вирівнювання у бюджеті центрального уряду, а потім ці кошти перерозподіляються між територіями, які потребують допомоги. Така система організації міжбюджетних відносин щодо бюджетного вирівнювання називається бюджетним унітаризмом. У рамках такої системи центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює бюджетні дисбаланси. Бюджетне вирівнювання досягається за допомогою передачі частини зібраних на їх території загальнодержавних податків або наданням місцевій владі права встановлювати надбавки до податків, але тільки у межах, визначених центральним урядом;
- система, що ґрунтується на засадах самофінансування, тобто необхідні для бюджетного вирівнювання ресурси зосереджуються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду. Така система називається бюджетний федералізм і передбачає чіткий розподіл податків та інших доходів між центральним бюджетом, бюджетами членів федерації і місцевими бюджетами; побудову внутрішніх міжбюджетних відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації за активної ролі у визначенні моделі відносин не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм консультацій і переговорів.

Бюджетний федералізм як система бюджетного вирівнювання має свої моделі, основними із яких є:

децентралізовані - характеризуються значною фіскальною автономією регіональних і місцевих влад, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Центральна влада фактично не займається проблемами бюджетного вирівнювання, мало уваги звертає на бюджетні дисбаланси розвитку окремих територій. Місцева влада при такій моделі має покладатися передусім на власні сили. Подібна модель бюджетного федералізму характерна для США;

кооперативні — характеризуються тісною співпрацею рівнів влади, активною політикою центральної влади з подолання бюджетних дисбалансів на різних рівнях управління та бюджетного вирівнювання. Центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для ФРН, Австрії.

Система фінансового вирівнювання має багато недоліків, насамперед мотиваційних. Формування місцевих бюджетів за рахунок міжбюджетних трансфертів (передусім дотацій вирівнювання), які розподіляються централізовано, не створює достатніх мотивів для їх ефективного використання. Для створення таких мотивів необхідно забезпечити органи місцевого самоврядування власними податковими надходженнями на рівні, достатньому для фінансування власних повноважень. При цьому необхідно враховувати об'єктивну неможливість надання повної фіскальної автономії регіонам і відмови від горизонтального вирівнювання, тому що:

1) існує потенційна міграція факторів виробництва. Податкова конкуренція між регіонами в умовах мобільності капіталу й робочої сили накладає обмеження на рівень фіскальної автономії. Міграція капіталу та робочої сили у привабливіші ("багатші") регіони зумовлює зниження податкового потенціалу "бідних" регіонів. За високого рівня фіскальної автономії "бідні" регіони не матимуть достатніх ресурсів для фінансування закріплених за ними повноважень. Тому в більшості країн основні податки, джерелом сплати яких є дохід (податок з прибутку корпорацій, ПДВ, частково податок з доходів фізичних осіб), централізуються. Основними джерелами доходів місцевих бюджетів є податки на немобільні фактори виробництва (нерухомість, земля), та регіональний податок із доходів;
2) існує необхідність реалізації державної політики із забезпечення рівного доступу до суспільних послуг та мінімальних соціальних стандартів. Регіони з різним рівнем доходу матимуть неоднакові податкові надходження у своєму розпорядженні, і це не дасть можливості забезпечити рівний доступ населення до суспільних послуг. Саме тому розвинуті країни не надають повної фіскальної автономії регіонам. Для бюджетного вирівнювання застосовуються бюджетні трансферти з державного бюджету або угоди про розподіл податків на користь бідніших регіонів, що створює дилему між справедливістю і відповідальністю; якщо ресурси розподіляються рівномірно між регіонами, зникає стимулювальний ефект фіскальної автономії, тобто органи місцевої влади не зацікавлені в нарощуванні власних доходів. Саме ця дилема є ключовим питанням при визначенні оптимального рівня фіскальної автономії регіонів;
3) існує наявність так званої проблеми "експорту податків", яка полягає в тому, що податки можуть сплачуватися в одному регіоні (за місцем реєстрації), а працівники та їхня виробнича діяльність - в іншому. Ця проблема характерна в разі міграції робочої сили, зокрема для великих метрополій і міст;
4) існує складність управління децентралізованою податковою системою. Доведено, що управління загальнонаціональною податковою системою потребує

порівняно нижчого рівня адміністративних витрат, що є аргументом на користь доцільності горизонтального бюджетного вирівнювання з погляду інтересів суспільства в цілому.

В Україні вирішення завдань бюджетного вирівнювання досягається за допомогою певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів. Тобто головним інструментом проведення бюджетного вирівнювання в Україні є бюджетні трансферти.