< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Адміністративно-правове регулювання діяльності поліцейських органів у зарубіжних країнах

Органи поліції зарубіжних країн у XXI ст. стали об'єктом інтенсивних адміністративних системно-структурних перетворень, узагальнення та розгляд яких ще недостатньою мірою є предметом порівняльного наукового аналізу. Справжнє реформування поліції зарубіжних країн обумовлено специфічною особливістю поліцейської роботи; забезпечення безпеки суспільства, підтримка правопорядку в державі, боротьба з новими загрозами суспільству, орієнтація на взаємодію з громадянами та громадськими інститутами тощо.

Органи поліції з найдавніших часів є основним елементом механізму безпеки будь-якої держави, основою поліцейської системи; постійно реформуючись і вдосконалюючись, вони змінюються відповідно завданням сучасного суспільства. Поліція і її діяльність є складним, історично мінливих державно-правовим і соціальним інститутом. Сутність поліцейської діяльності визначається формою устрою державної влади, завданнями, що стоять перед конкретною державою і політичним режимом. Поліцейська діяльність у сучасній демократичній державі визначається двома основними моделями її організації: континентально-європейською та англосаксонською.

Історико-правовий генезис розвитку функцій поліцейської діяльності в зарубіжних країнах

Термін "поліція" активно використовувався вже в кінці XIV ст. у Франції та Німеччині. Спочатку так визначалася вся сукупність справ місцевого управління, але поступово поняття набуло обмеженого змісту: "поліція" - діяльність уряду, яка спрямована на забезпечення громадського порядку. Тобто, як сформульовано в одному з документів того часу: "Поліція забезпечувала репресію у сфері безпеки та регламентацію у сфері благочинства". Приблизно з початку XVIII ст. термін "поліція" починає означати систему адміністративних органів держави, які були призначені для припинення порушень встановлених державою або місцевим самоврядуванням законів.

Спочатку поліція була водночас каральним і правоохоронним органом. Але в 1667 р. едиктом Людовіка XIV у Франції поліція була відокремлена від юстиції. У той час поліцейські функції у Франції виконували жандармські підрозділи, а в містах були створені поліцейські загони. В цілому Франція може розглядатися як модель для створення поліції як такої в Європі й світі.

У кінці XVIII ст. на території європейських держав виникають поліцейські формування, які тією чи іншою мірою стають прообразом сучасної поліції. У Росії поліцію було започатковано Указом Петра І у 1718 р. "Про заснування посади Санкт-Петербурзького генерал-поліцмейстера". У 1722 р. поліцмейстерську контору на чолі з обер-поліцмейстером було засновано й у Москві. Утворення таких контор передбачалося в усіх великих містах. Вони з'явилися на території Російської імперії в 1733 р. Водночас для посилення боротьби з кримінальною злочинністю в 1730 р. утворюється розшуковий приказ, а в 1746 р. - "Особлива експедиція для розшуків у справах злодіїв і розбійників".

Як уже згадувалося, головним прикладом для створення поліції та поліцейської системи континентального права стала Франція. Після Великої французької революції вперше у світовій історії була розроблена та активно реалізовувалася досить чітка система " поліціювання", в основу якої було покладено доктрину централізованого управління поліцією.

Головна заслуга у формуванні цієї доктрини належала Жозефу Фуше, який вважав поліцейську діяльність особливо важливою для суспільства в цілому та яка повинна бути універсальною для будь-якого політичного режиму. При цьому неодмінною умовою ефективності діяльності поліції Фуше вважав рішучість та професіоналізм особового складу. Він писав, що гарантією безпеки будь-якого уряду є пильна поліція, яка очолюється професіоналами.

Доктрина визнавала необхідною максимальну централізацію управління системами правопорядку. На практиці це здійснювалося таким чином: в усіх великих містах було призначено комісарів поліції, жандармерія та керівництво тюрем також перейшли до поліції.

Міністр Фуше орієнтував поліцію на служіння справедливості в інтересах усього суспільства, а не окремих класів чи соціальних груп. Основними завданнями поліції він визначав запобігання злочинам і правопорушенням та застосування силових заходів для відновлення правопорядку. "Мета поліції, - говорив Фуше, - це безпека для всіх, основною рисою поліції є більше профілактика ніж репресивні заходи, якими треба сміло користуватися, якщо злочин не може бути попереджений".

Принципи Фуше полягали в тому, що головним для функціонування поліції є законність та відповідальність перед народом. В інструкціях, які були направлені регіональним керівникам поліції, визначалося, що ні один громадянин не може бути затриманий поліцією довше часу, який вимагається, щоб передати його під охорону закону. Поліція повинна надати документальні докази вини особи на момент її затримання. Міністр поліції, префекти й інші посадовці відповідальні за такі дії перед кожним членом суспільства.

До початку 1800 р. проблему бандитизму було частково розв'язано та Наполеон на практиці продемонстрував, що в умовах розгулу злочинності надзвичайні заходи дають відповідний ефект і сприяють зміцненню державності й правопорядку.

Водночас, незважаючи на всю трагічність та суперечності французький досвід будівництва поліції, керівництва нею й інші силові постулати діяльності поліції вплинули на розвиток поліціювання та створення поліції багатьох європейських країн. Передусім Франція, по суті справи, практично довела, що недбале ставлення до законів і прав людини під політичними гаслами може закінчитися катастрофічно.

Завдяки Франції широку громадську підтримку отримала теорія "правової держави", яка була сформульована ще видатними мислителями античності Арістотелем, Платоном, Сократом та іншими й знайшла своє відображення в "Декларації прав людини і громадянина" 1789 р.

Представники тогочасної західноєвропейської юридичної науки підкреслювали, з одного боку, примусовий характер діяльності поліції, а з іншого - її загальносоціальну спрямованість. Вони вважали, що робота поліції полягає в обмеженні й регулюванні діяльності окремих громадян в основному методом примусу для захисту суспільства в цілому та його складових частин.

Аналогічна точка зору переважала й на початку XX ст. Учені стверджували, що діяльність поліції спрямована на втілення в життя примусовим шляхом обмежень, які закон встановлює для свободи окремих громадян заради збереження порядку, загальної безпеки та соціального спокою.

Таким чином, можна вважати, що поліція виникла в ході історичного розвитку суспільства, як його необхідний елемент. Спробуємо сформулювати загальні закономірності виникнення поліції й підстави її існування:

  • 1) неможливість для правлячих класів будь-якого суспільства підтримувати відповідний порядок та свою владу над іншою частиною населення. На ранньому етапі розвитку суспільства це робила армія, але вона, як стало зрозумілим, має інші функції й, крім того, не завжди готова виконувати поліцейські функції;
  • 2) поліцейська діяльність - особливий вид державної діяльності, поліцейський повинен утримуватися й забезпечуватися державою, а не окремими класами;
  • 3) поліція повинна мати право застосовувати репресивні заходи для наведення порядку, тобто обмежувати права та свободи громадян з метою захисту законності;
  • 4) поліція має захищати все суспільство, а не лише правителів, тому що суспільство таким чином буде підтримувати правителів і правлячий клас, якщо ж воно не буде захищене, то рано чи пізно правляча еліта буде скинута;
  • 5) поліція стосується всіх видів діяльності громадян, усіх сфер життя людини, адже її головне завдання оберігати спокій та порядок, але її втручання в справи громадян має бути обмежене законами.

У Західній Європі у XIX - на початку XX ст. почали формуватися два підходи до поліцейської діяльності, які обумовлювалися розповсюдженням демократичних ідей у суспільстві й національно-історичною специфікою розвитку країн.

Саме в цей час сформулювалися дві концепції поліцейської діяльності: британська (заснована на загальному праві) та континентально-європейська (основою якої слугувало кодифіковане європейське право). В їх основі лежало різне тлумачення обсягу повноважень поліції.

У Великобританії обов'язки поліції обмежувалися:

  • - підтриманням порядку (тобто наглядом за станом життя й діяльності громадян та припиненням правопорушень);
  • - розкриттям злочинів (розшуком та затриманням злочинців, передачею їх до суду);
  • - регулюванням дорожнього руху в містах.

Вважалося, що ці обов'язки взаємопов'язані й утворюють єдину поліцейську функцію громадської безпеки.

У континентальних країнах (Франції, Австрії, Італії, Іспанії, Німеччині тощо) завдання поліції формувалися значно об'ємніше. Сюди входили:

  • - питання загальної превенції, тобто запобігання правопорушенням (громадяни сподівалися, що поліція забезпечує їхню безпеку й не втручається в їхню діяльність);
  • - розкриття злочинів та правопорушень;
  • - підтримання порядку в різних сферах діяльності людини (наприклад, створені й до сьогодні функціонують у деяких країнах ветеринарні, пожежні, рибальські, будівельні та інші види поліції).

Для Великобританії характерним було те, що загальне керівництво й контроль за діяльністю поліції здійснювали місцеві органи влади, тим більше, що на початку створення поліції кожен громадянин, який повинен був працювати констеблем один рік, підпорядковувався лише місцевій владі.

Лондон мав королівську поліцію, начальник якої призначався королем, а його діяльність визначалася і керувалася міністром внутрішніх справ. При цьому Лондонський муніципалітет не мав права втручатися в діяльність лондонської поліції. Така система пояснювалася тим, що Лондон був не тільки місцем перебування монарха, парламенту й уряду, але водночас і суспільно-політичним центром імперії.

У 1835 р. Британський парламент прийняв Статут "Про муніципальні корпорації", відповідно до якого рада кожного міста повинна була створювати на основі виборів спостережний комітет, якому надавалися права видавати інструкції для членів поліції та визначати їх обов'язки. У 1856 р. прийнято Статут "Про регіональну поліцію", у якому було визначено, що на місцях створюються інспекторати МВС, які контролюють роботу місцевих поліцейських формувань. Якщо ними визнавалося, що поліцейські підрозділи функціонують задовільно, то відповідній раді графства щорічно виплачувалася із загального бюджету половина всіх коштів, необхідних для утримання та діяльності поліції. Згадані вище нормативні документи заклали основу управління діяльністю поліції Великобританії, яка існує з певними змінами й досі.

До речі, традиційно британська поліція майже до середини минулого століття не була озброєна, адже самі громадяни вважали себе поліцейськими й тому нападів на поліцію майже не було.

У Франції, як уже зазначалося, поліція в кінці XVIII ст. створювалася як централізована організація. Вона складалася з державної та муніципальної.

Державна поліція обслуговувала регіони загалом і великі міста, муніципальна працювала в містах разом з державною поліцією, причому керівництво всіма системами охорони правопорядку, які були дислоковані в провінціях, здійснювалося спеціальними урядовими чиновниками - префектами та комісарами.

У провінції, у сільській місцевості й невеликих містечках поліцейські функції виконувалися жандармерією, досить цікавою організаційною структурою, яку було створено ще в Середньовіччі. Дуже велику увагу приділяв розвитку жандармерії Наполеон. Він вважав, що жандармерія допоможе йому в питаннях управління державою та забезпечення правопорядку. Жандармерія була озброєна за артилерійським зразком, мала статус структурного підрозділу збройних сил і діяла під загальним керівництвом імператора.

У своїй повсякденній діяльності жандарми підпорядковувалися трьом міністрам: у питаннях охорони громадського порядку - міністрові внутрішніх справ, у питаннях розкриття та розслідування злочинів і правопорушень - міністрові юстиції, стосовно проходження служби, дисципліни та матеріального забезпечення - військовому міністрові.

У Німеччині не було єдиної національної системи поліції. Кожне королівство, герцогство або вільне місто вирішувало питання організації й управління поліцією самостійно. Типовим було тільки те, що поліцейськими формуваннями керували уряди та лише в деяких регіонах вони перебували в підпорядкуванні муніципальної влади.

У Пруссії, Баварії, Саксонії поліція великих міст була підпорядкована королівському МВС, у Берліні вона працювала під загальним керівництвом прусського міністра внутрішніх справ, а безпосередні керівники призначалися королем.

У 1845 р. у Німеччині, як і у Франції, була створена жандармерія. Німецький корпус жандармів підпорядковано МВС, а спорядження, матеріальне забезпечення та озброєння забезпечувало військове відомство. Жандармські підрозділи Німеччини також активно використовувалися для вирішення політичних цілей.

У цілому процес еволюції поліцейських організацій у Західній Європі в XIX та на початку XX ст. проходив в умовах боротьби централістських і децентралістських тенденцій у сфері державного управління на фоні поширення ліберальних поглядів на роль поліції в забезпеченні правопорядку.

Різні варіанти цієї еволюції, як і думки щодо завдань уряду у сфері охорони правопорядку, були обумовлені національними особливостями окремих країн. Характерним прикладом є відмінності державотворення у Великобританії та континентальних західноєвропейських державах.

Британська модель склалася як результат довготривалого безперервного розвитку найдавніших форм громадського самоврядування, а уявлення про керівництво поліцією брало початок у середньовічних інститутах закритих соціальних груп.

Континентальна західноєвропейська модель утворилася під впливом Великої французької революції 1789 р., у якій керівники й теоретики абсолютизували роль центрального державного управління. Головна відповідальність за стан правопорядку та діяльність правоохоронного механізму покладалася на національні, а не регіональні управлінські структури.

У країнах Центральної й Східної Європи до початку XX ст. склалися в основному централізовані моделі управління поліцією. В Австро-Угорщині, Болгари, Румунії та Сербії керівництво поліцейськими силами здійснювалося МВС й урядовими представниками на місцях.

Поліцейська система США виникла під впливом демократичних ідей "Декларації незалежності" 1776 р. та принципів Конституції 1787 р. Водночас вона зберегла й деякі поліцейські формування, які були пов'язані з англосаксонськими інститутами. У США історично склалися три рівні влади: федеральний, штатів та місцевий. При цьому влада штатів і місцеві органи з самого початку користувалися великою самостійністю та мали великі права. Відповідно до цієї системи органів державної влади були створені також поліцейські формування.

З початку створення поліція США характеризувалася досить широкою децентралізацією. Федеральна поліція теоретично загалом не мала права втручатися в компетенцію місцевих поліцейських органів, але якщо таке втручання відбувалося, то воно було досить обмежене. Згідно з повноваженнями, наданими штатам, їхні поліцейські формування діяли автономно одне від одного й також від поліції федерації. Відповідно до такого розподілу кожна поліцейська організація функціонувала на конкретній території.

Головною причиною того, що поліція США розвивалась як децентралізована структура, деякі дослідники називають бажанням уникнути загрози деспотії, якій притаманна централізація управління поліцейським апаратом.

Стверджується, що засновники США намагалися не допустити перетворення поліції на репресивну силу й не закріпили за державою повноваження щодо нагляду за громадським порядком. Ці обов'язки були покладені на самих мешканців міст та штатів молодої держави.

За визначенням американських дослідників у той час системи поліціювання в США не існувало.

Окремі поліцейські призначалися мерами міст, інші обиралися. В одних випадках поліція утримувалася за рахунок міського бюджету, в інших - поліцейські працювали за контрактом або на добровільній основі. В одному й тому самому поліцейському департаменті співробітники мали різну форму або не носили її зовсім.

Початком реформ поліції можна вважати другу чверть XIX ст., коли в Бостоні та Філадельфії були створені перші поліцейські патрулі.

Вперше поліція в наближеному до англійської моделі вигляді з'явилась у Нью-Йорку в 1844 р., коли законодавчий орган міста прийняв рішення про створення превентивної поліції. Місто було поділене на незалежні райони поліцейського патрулювання, кожен з яких мав свою стратегію й тактику.

Застосування загальних правил в організації правоохоронної діяльності виявилося неможливим. Мер міста приймав на службу поліцейських з числа тих, кого рекомендував начальник поліції; кандидатури обговорювалися на засіданні міської ради. Потрібно було також мати дозвіл митної служби.

Водночас поліцейські не мали форменого одягу, а носили лише бляху або емблему. Уперше офіційно носіння восьмикутної зірки закріплено в 1845 р. в Нью-Йорку. Потім превентивну поліцію було створено в Новому Орлеані, Бостоні, Чикаго та інших містах.

Формування структури нової поліції вимагало розв'язання кадрових проблем. Особливо важливим було те, що в період з 1845 по 1860 р. вирішувались такі питання, як носіння форменого одягу, озброєння працівників поліції тощо. Багато громадян наполягали на тому, щоб поліцейські носили уніформу, яка б виділяла їх серед інших, але самі американські поліцейські мали зовсім іншу думку щодо цього: уніформа привносила елемент підпорядкування, що суперечив демократичним принципам. Нью-Йоркська поліція навіть найняла адвоката, який доводив у суді протизаконність носіння поліцейськими єдиної форми одягу. Адміністрація Нью-Йорка знайшла спосіб, як вирішити цю суперечку: під час прийняття на службу до правоохоронних органів з кожним кандидатом укладався контракт на чотири роки, однією з обов'язкових умов якого було носіння форменого одягу під час несення служби. Значні проблеми з носінням форменого одягу виникли у Філадельфії, де вона була введена лише в 1860 р.

Куди складнішою виявилася проблема озброєння поліції. Багато дослідників та практичних керівників поліції вказували на те, що зброя була відсутня в засновників поліціювання - британців. Крім того, висловлювалися побоювання, що озброєна поліція може становити загрозу для суспільства.

Але американська традиція носіння зброї була давньою. Крім того, вона мала риси обов'язковості для всіх громадян. Зброя була частиною американської культури. Національні, релігійні й інші конфлікти в Америці не припинялися та у всіх конфліктах використовувалася зброя. Тому після того, як багато поліцейських під час виконання службових обов'язків загинули, зброя стала обов'язковим атрибутом.

Щодо застосування сили, то, знову ж таки, англійська поліція була стриманою під час затримання громадян. У США застосування сили стало звичайним явищем, тому що насамперед громадяни, які затримувалися, намагалися фізично протистояти поліцейським. Відтак поліцейські застосовували силу проти всіх громадян.

Таким чином, до кінця XIX ст. у більшості країн Західної Європи та Америки створено поліцейські організації. їхні завдання та функції, методи роботи й оснащення були різними, але визначилися дві головні характерні риси їхньої організації:

  • - британська модель - децентралізована поліція, яка утворюється на місцях самостійно громадянами та їм підзвітна;
  • - континентальна модель, яка є централізованою й, крім звичайних, поліцейських функцій, має завдання зміцнювати державний устрій.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >