< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення

Після ухвалення Бюджетного кодексу України держава отримала документ, в якому передбачено контроль за дотриманням бюджетного законодавства та правові норми відповідальності за бюджетні правопорушення, висвітлюється система бюджетного контролю, розподіляючи його за критерієм суб'єкта контрольних повноважень.

Повноваження окремих органів державної влади а контролю за дотриманням бюджетного законодавства визначаються у статті 17 Кодексу.

На кожному з етапів бюджетного процесу контроль за дотриманням бюджетного законодавства здійснює Верховна Рада України (стаття 109). У пункті 3 статті 109 наголошується на особливій ролі Парламенту в процесі виконання та розгляду звітності про виконання бюджету. Верховна Рада має право заслуховувати звіти про стан виконання Державного бюджету України, зокрема звіти розпорядників бюджетних коштів про використання бюджетних коштів. Крім того, вона має контролювати використання коштів резервного фонду Держбюджету.

Участь комітетів Верховної Ради в процесі контролю, залежно від їх компетенції, передбачена у зазначеній вище статті. У ній докладно описано повноваження в сфері бюджетного контролю профільного комітету - Комітету Верховної Ради з питань бюджету. Профільний комітет, згідно з Кодексом, зобов'язаний аналізувати та відстежувати відповідність поданого Кабінетом Міністрів законопроекту про державний бюджет на наступний рік основним напрямкам бюджетної політики, а також відповідність інших законопроектів бюджетному законодавству з урахуванням засад, викладених у статті 27. Експертні висновки з пропозиціями профільного комітету є важливим документом і під час розгляду парламентом законопроектів, які впливають на бюджет, звітів про виконання державного бюджету, і для прийняття рішень з цих питань.

Повноваження Міністерства фінансів також поширюються на всі стадії бюджетного процесу. Контрольні повноваження Міністерства фінансів стосуються і державного бюджету, і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України (стаття 111), Міністерство фінансів безпосередньо відповідає за підготовку та складання проекту державного бюджету, визначення міжбюджетних відносин і координує в процесі його виконання відповідно до засад і повноважень, визначених Бюджетним кодексом України.

Рахункова палата України як відповідальний за здійснення зовнішнього бюджетного контролю орган виконує покладені на неї функції впродовж усього бюджетного процесу (стаття 110). Зокрема, Рахункова палата відстежує ефективність використання коштів та управління коштами державного бюджету, утворення, обслуговування та погашення державного боргу, а також використання коштів у частині фінансування державних адміністрацій і повноважень, делегованих місцевим бюджетам. Усі ці завдання потребують відстеження та оцінки проекту державного бюджету на стадіях Його формування і забезпечення бюджетного процесу. Крім того, на Рахункову палату Кодексом покладено функцію нагляду за відповідністю використання коштів обсягові, затвердженому законом про державний бюджет.

Державне казначейство зобов'язане не тільки здійснювати бухгалтерський облік використання бюджетних коштів, а й забезпечувати контроль за відповідністю платежів узятим фінансовим зобов'язанням. Водночас Державне казначейство відповідає за встановлення правил бухгалтерського обліку та здійснює контроль за їх дотриманням (стаття 112).

Основним повноваженням Державної контрольно-ревізійної служби України, згідно зі статтею 113, є контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Як було сказано вище, у зазначеній статті наголошується на необхідності аналізу ефективності використання бюджетних ресурсів і відповідності видатків визначеним завданням та очікуваним результатам. Якщо внутрішній контроль за ефективністю вважають компетенцію розпорядників бюджетних коштів, то контрольно-ревізійна служба здійснює зовнішній контроль за формуванням і використанням бюджетних коштів на державному та місцевому рівнях.

Особливим предметом відстеження та здійснення контролю Державною контрольно-ревізійною службою, згідно зі статтею 113, є цільове використання та своєчасне повернення позик, наданих суб'єктам підприємницької діяльності під гарантії уряду України. Здійснення цієї контрольної функції, на відміну від основних завдань контрольно-ревізійної служби, потребує її участі не тільки на етапі виконання бюджету та звітування про результати, а й на етапі складання, розгляду та прийняття проектів бюджетів. Крім зазначених функцій, контрольно-ревізійна служба зобов'язана контролювати і порядок ведення бухгалтерського обліку та достовірність показників звітності про виконання бюджету.

Водночас у Бюджетному кодексі врегульовано контрольну діяльність органів місцевого самоврядування (статті 114,116) та встановлено контрольні повноваження місцевих і державних органів влади щодо інших рівнів влади. У статті 114 визначаються контрольні повноваження законодавчих органів влади. Визначено, що кожна рада здійснює контроль за виконанням рішення про бюджет відповідної ради. Крім того, ради можуть виконувати інші повноваження, передбачені Кодексом і законом про Державний бюджет України. Повноваження, викладені у статті 114, можна вважати сферою "горизонтального" контролю, оскільки кожна рада в цій сфері здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на рівні відповідної території.

У Бюджетному кодексі у статті 115 встановлено повноваження органів влади і у сфері "вертикального" бюджетного контролю. Цією статтею органи державної влади кожного рівня уповноважено контролювати показники затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ місцевих бюджетів нижчих рівнів, за відповідністю їхніх рішень бюджетному законодавству. Наприклад, такий контроль здійснює обласна державна адміністрація щодо районних і міських у містах обласного значення бюджетів. Районна державна адміністрація контролює дотримання бюджетного законодавства у бюджетних рішеннях на рівні бюджетів міст районного значення, сіл, селищ та їхніх об'єднань. Виконавчі органи міських рад здійснюють такий вид контролю стосовно бюджетів районів у місті або інших бюджетів, що входять до складу міста. В Автономній Республіці Крим контроль за відповідністю бюджетних рішень районних бюджетів і бюджетів міст республіканського значення бюджетному законодавству України здійснює Рада Міністрів АРК.

Водночас з визначенням контрольних повноважень окремих органів влади у Кодексі за виявлені бюджетні правопорушення відповідним учасником бюджетного процесу передбачено відповідальність за вчинені дії або бездіяльність (глава 18). Передусім встановлено основні поняття та дії, пов'язані з відповідальністю за порушення бюджетної дисципліни. Стаття 116 визначає бюджетне правопорушення як термін, називаючи ним недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. У статті 119 визначається таке важливе поняття, як нецільове використання бюджетних коштів, тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, визначеним законом про Державний бюджет України, чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису.

Відповідно до засад Бюджетного кодексу, особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності його керівника чи інших посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними дій. Посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть відповідальність, передбачену Кодексом (стаття 121), незалежно від накладення стягнення на розпорядника чи одержувача бюджетних коштів. Зокрема серед заходів, що вживаються уповноваженими органами у випадку бюджетного правопорушення, Бюджетний кодекс визначає:

  • - припинення бюджетних асигнувань (стаття 117);
  • - зупинення операцій з бюджетними коштами (стаття 120);
  • - накладання стягнень (стаття 124).

На виконання вимог Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України затвердило Порядок припинення бюджетних асигнувань (наказ від 15 травня 2002 року № 319). Порядок визначає дії Міністерства фінансів України, органів Державного казначейства України, органів Державної контрольно-ревізійної служби України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів, голів виконавчих органів міських у містах районного значення, селищних і сільських рад, головних розпорядників бюджетних коштів у випадку ухвалення рішення про припинення бюджетних асигнувань розпорядникам чи одержувачам бюджетних коштів відповідно до статті 117 Бюджетного кодексу України.

Припинення бюджетних асигнувань має на меті припинення на конкретно визначений час повноважень на взяття бюджетного зобов'язання із загального фонду бюджету в межах бюджетного періоду і може застосовуватися при:

  • - несвоєчасному і неповному поданні звітності про виконання бюджету;
  • - невиконанні вимог щодо бухгалтерського обліку, складанні звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотриманні порядку перерахування цих коштів;
  • - поданні недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;
  • - порушенні розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;
  • - нецільовому використанні бюджетних коштів.

Рішення про припинення бюджетних асигнувань ухвалює міністр фінансів України, міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської в місті районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

При виявленні бюджетного правопорушення та наявності підстав для припинення бюджетних асигнувань протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії разом з пропозиціями щодо припинення бюджетних асигнувань подається до Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, відповідного фінансового органу чи виконавчого органу міської у місті районного значення, селищної або сільської ради, залежно від рівня бюджету, щодо коштів якого допущено порушення.

Протокол про бюджетне правопорушення - це документ, який засвідчує факт недотримання учасниками бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Порядок складання і передачі протоколу про бюджетне правопорушення затверджено наказом Міністерства фінансів України від 26 лютого 2002 року № 129.

На виконання статті 120 Бюджетного кодексу України та Постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2002 року № 1627 "Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами" Державне казначейство України затвердило Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами. Цей Порядок визначає механізм застосування Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, органами Державної контрольно-ревізійної служби України, місцевими фінансовими органами, головами виконавчих органів міських у містах районного значення, селищних і сільських рад, головними розпорядниками бюджетних коштів процедури зупинення операцій з бюджетними коштами відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України щодо розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, яким доведено відповідні бюджетні асигнування, за вчинені ними бюджетні правопорушення.

Порядок поширюється на операції з бюджетними коштами розпорядників, одержувачів бюджетних коштів, у яких Міністерство фінансів України, Державне казначейство України (центральний апарат і його територіальні органи), органи Державної контрольно-ревізійної служби України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських у містах районного значення, селищних і сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів виявили бюджетні правопорушення, встановлені Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами, щодо недотримання порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.

У Бюджетному кодексі (стаття 122) встановлено відповідальність за порушення бюджетного планування органів місцевого самоврядування. У випадку виявлення відповідних порушень у частині державних делегованих повноважень голові виконавчого органу відповідного рівня надається право впродовж місяця з дня ухвалення рішення про бюджет припиняти дію цього рішення з одночасним зверненням до суду. Виконавчі органи місцевих рад, згідно з Кодексом, повинні надсилати рішення про відповідний бюджет або внесення до нього змін на наступний день після ухвалення такого рішення до виконавчих органів того рівня, які уповноважені контролювати відповідність цих рішень бюджетному законодавству України. Наприклад, така ситуація може виникнути між головою державної районної адміністрації та органами влади на рівні міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань.

Обов'язковою умовою створення ефективної системи контролю за дотриманням законодавства є норма, яка визначає засади процесу оскарження рішень про накладання стягнень за бюджетне правопорушення. Згідно з цією статтею, відповідне рішення може бути оскаржено в органі, який його виніс, або в суді впродовж 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. Оскарження рішення про накладання стягнень за бюджетне правопорушення не зупиняє виконання зазначеного рішення. У випадку визнання судом рішення незаконним особі, щодо якої воно було винесено, перераховують недоотримані бюджетні кошти, поновлю- , ються інші обмежені таким рішенням права (стаття 125).

Проблема контролю за бюджетними ресурсами і державними видатками залишається досить складною і потребує прискорення її вирішення. Результати контрольно-ревізійної роботи, яка в основному здійснюється у формі контролю за виконанням бюджету, дають підстави стверджувати про незадовільний стан організації попереднього та поточного контролю за бюджетними ресурсами і свідчать про необхідність створення цілісної системи фінансово-бюджетного контролю. Запровадження нових державних інститутів, зміна бюджетних технологій потребують розробки адекватної системи фінансово-бюджетного контролю, яка забезпечить цілісний контроль за управлінням державними ресурсами, скоординує діяльність усіх компетентних органів держави в процесі організації та здійснення державних видатків і забезпечення мобілізації бюджетних ресурсів.

Принципові положення організації контролю є основою для формування цілісної системи контролю за державними ресурсами під час підготовки системного законодавчого акта з питань організації та здійснення державного фінансово-бюджетного контролю в Україні.

Тому в прикінцевих положеннях Бюджетного кодексу передбачено необхідність "розробки та внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення" [7].

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >