Міжбюджетні трансферти та їх види

У міжбюджетних відносинах важливу роль відіграють міжбюджетні трансферти.

Трансферти — це узагальнюючій термін, яким у зарубіжних країнах називають фінансові ресурси, що передаються з бюджету центрального уряду до бюджетів місцевого самоврядування, а також із бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного рівня до бюджетів адміністративних одиниць нижчого адміністративного рівня, а також у зворотному напрямку.

Трансферти в зарубіжній практиці трактуються як "передавальні платежі", "односторонні перекази", характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей. Широке за своєю сутністю поняття "трансфертні платежі" у бюджетній сфері трансформуються і конкретизуються поняттями "субсидії", "дотації", "субвенції". У кожній країні є своя специфіка надання субсидій, проте всі їх різноманітні види можна об'єднати у дві основні групи:

• 1) безумовні (або загальні);
• 2) умовні (або спеціальні) субсидії.

За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домінуюча частина доходів місцевих бюджетів (на Мальті - 98 % доходів муніципальних бюджетів, у Румунії -79, у Латвії - 68, у Словенії - 67, у Великобританії - 77, у Нідерландах - 60 %).

Поняття офіційних (міжбюджетних, бюджетних) трансфертів в українську практику було вперше запроваджено у 1996 році разом із введенням нової бюджетної класифікації, згідно з якою їх поділяли на дві групи залежно від цільового спрямування коштів: поточні і капітальні.

Характерною особливістю сучасного вітчизняного трактування бюджетних трансфертів є те, що до них належать не лише кошти, які одержують місцеві бюджети з державного бюджету, а й перерахування коштів, що перераховують у зворотному напрямі - від місцевих бюджетів до державного бюджету.

Бюджетний кодекс України змінив концептуальні підходи до класифікації трансфертів. Насамперед, відбулося уточнення термінології: замість "офіційні трансферти" нині використовують термін "міжбюджетні трансферти".

Міжбюджетні трансферти — кошти, які безоплатно і безповоротно передають з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти згідно з Бюджетним кодексом поділяються на чотири види, які представлені на рис. 5.3.

Рис. 5.3. Види міжбюджетних трансфертів

Трансферти місцевим бюджетам, що можуть передбачатися у Державному бюджеті, включають:

• 1) дотацію вирівнювання бюджету АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського АРК та обласного1 значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти;
• 2) додаткову дотацію на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;
• 3) субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;
• 4) додаткову дотацію на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;
• 4-1) субвенцію на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;
• 5) субвенцію на виконання інвестиційних програм (проектів);
• 6) інші додаткові дотації та інші субвенції.

Верховна Рада АРК та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

• 1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;
• 2) субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;
• 3) субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;
• 4) субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;
• 5) додаткові дотації та інші субвенції.

Першим видом міжбюджетних трансфертів, що використовуються на даний момент в Україні та відіграють значну роль у наповненні місцевих бюджетів, є дотація вирівнювання, що застосовується в Україні з метою вирівнювання дохідної спроможності бюджету.

Дотація вирівнювання - міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує. Основна особливість дотації полягає в тому, що вона має безповоротний характер, не потребує цільового використання й надається для покриття чи запобігання виникнення бюджетного дефіциту за умов неможливості скорочення захищених статей видатків. Отже, дотації вирівнювання можуть використовуватися місцевими органами влади на свій розсуд у межах наданих їм повноважень, з підтриманням рівноваги між поточними та капітальними витратами.

Дотації вирівнювання надходять з державного бюджету, з бюджетів Києва і Севастополя, міст республіканського та обласного значення з цільовим спрямуванням: бюджетам АРК, обласним, районним, міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення; бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань.

Обсяг дотації визначається шляхом зіставлення видатків відповідних місцевих бюджетів, визначених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів і доходів (кошика доходів), які згідно з бюджетним кодексом надходять до місцевих бюджетів. Розрахунок прогнозного кошика доходів здійснюється з використанням індексу відносної податкоспроможності, тобто коефіцієнта, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці порівняно з середнім показником по країні в розрахунку на одного мешканця.

Другим видом міжбюджетних трансфертів є субвенції. Основна відмінність субвенцій від дотацій полягає в їх цільовому характері перерозподілу ресурсів. Відповідно до Бюджетного кодексу України субвенції—це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органам, який прийняв рішення про падання субвенції. Незважаючи на досить загальне визначення субвенції, воно сповна характеризує сферу дії даного інструмента.

Субвенції можуть надаватися як державним так і місцевими бюджетами. Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам надаються на: У здійснення державних програм соціального захисту. Протягом останніх років з державного бюджету місцевим бюджетам надавалися і надаються субвенції на:

виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам;

будівництво і придбання житла;

компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

виплату житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення сміття;

надання пільг і житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу;

на утримання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, у дитячих будинках сімейного типу та інші;

• - на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг;
• - комунальної власності у населених пунктах;
• - на виконання інвестиційних програм (проектів). Надання таких субвенцій ґрунтується на певних принципах, основними із яких є:

принцип об'єктивності та відкритості — отримувач субвенції визначається за прозорими процедурами;

• - принцип єдності - розподіл коштів має забезпечити реалізацію системи національних цінностей і завдань інноваційного розвитку та сприяти зменшенню відмінностей в рівні життя населення різних регіонів країни;
• - принцип збалансованого розвитку - надання державної підтримки територіям з урахуванням їх потенціалу;
• - принцип цільового використання коштів—субвенція використовується виключно на мету, визначену її надавачем, з урахуванням прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з державного бюджету місцевим бюджетам з урахуванням таких основних засад:

• 1) економічної ефективності досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на виконання інвестиційних програм (проектів):
• 2) направленості субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності (насамперед на завершення будівництва та реконструкцію об'єктів із ступенем будівельної готовності понад 70 %);
• 3) фінансової забезпеченості інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні або місцеві гарантії та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;
• 4) рівня забезпеченості об'єктами виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури, що підвищує інвестиційну привабливість території;
• 5) участі бюджету—отримувача субвенції:
  • а) для бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення - не менше як 1% надходжень бюджету розвитку;
• 6) для бюджету АРК, обласних і районних бюджетів, бюджетів міста Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення — не менш як 3% надходжень бюджету розвитку;
• в) для бюджету міста Києва - не менше як 5% надходжень бюджету розвитку;
• б) обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об'єктів комунальної власності.

Розподіл субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з урахуванням завдань і заходів державної стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегій розвитку на підставі формалізованих параметрів, що базуються на фактичних і прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території, основними із яких є:

показники обсягу промислового виробництва;

показники обсягу валової продукції сільського господарства;

показники обсягу інвестицій в основний капітал;

рівень щільності населення;

рівень безробіття населення;

доходи населення у розрахунку на одну особу;

середньомісячна заробітна плата працівників.

Субвенції з місцевих бюджетів надаються на:

• 1) утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування для компенсації відповідних видатків. Умови утримання таких об'єктів і надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем;
• 2) виконання інвестиційних програм (проектів) з місцевих бюджетів — надаються на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем.

Отже, субвенції є цільовими трансфертами, і місцеві органи влади можуть використовувати їх тільки для фінансування певних видів або категорій витрат. При цьому орган влади, який надає субвенції, не тільки передбачає їх цільове призначення, а й щороку встановлює суму з урахуванням своїх можливостей і критеріїв, які дають йому можливість визначати розміри субвенцій.

Третій вид трансфертів — це кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. До прийняття Бюджетного кодексу України даний інструмент міжбюджетних відносин функціонував під назвою "Внески до Державного бюджету України" з метою збалансування доходів і видатків усіх бюджетів, не стимулював органи місцевого самоврядування до пошуків альтернативних джерел, а виключно збільшував дохід від уже існуючих джерел.

Для забезпечення прозорості міжбюджетних розрахунків з 2001 року застосовується формульний розрахунок обсягів міжбюджетних трансфертів, "ручне" регулювання суми трансфертних платежів забороняється і передбачається проведення міжбюджетних розрахунків на основі формул.

У випадках, коли прогнозні показники доходів бюджету (АРК), обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва і Севастополя, республіканського АРК і міст обласного значення) бюджетів перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету (обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів), для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягає передачі до державного бюджету України.

Четвертий вид трансфертів - додаткові дотації— це кошти, що надаються з державного бюджету місцевому:

• 1) на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів — розподіляється між бюджетом АРК, обласним бюджетом, бюджетами міст республіканського АРК і обласного значення та бюджетами районів відповідно у таких пропорціях: не більш як 25 % - для бюджету АРК та обласного;
• - не менш як 75 % - для бюджетів міст республіканського АРК і обласного значення та бюджетів районів.

Рада АРК, обласні державні адміністрації здійснюють розподіл додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів з урахуванням особливостей депресивних і гірських територій і тих, що мають низький показник чисельності населення і розгалужену мережу бюджетних установ;

2) па компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою. Держава надає податкові пільги, які зменшують доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, в результаті для компенсації відповідних втрат доходів держава надає додаткові дотацій

Верховна рада АРК та місцеві ради можуть також передбачати, крім субвенцій, і додаткові дотації.

Необхідно зазначити, що різні види трансфертів мають різне значення для розвитку та реалізації міжбюджетних відносин у країні. Так, найбільша їх частка припадає саме на дотації вирівнювання, обсяги яких щороку зростають. При цьому збільшення дотацій вирівнювання в останні роки відбувалося у більшості областей України. Така висока частка дотацій вирівнювання у більшості місцевих бюджетів свідчить про то, що останніми роками в Україні проблема формування місцевих бюджетів розв'язувалася переважно за допомогою вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів. Зазначимо, що зміна системи міжбюджетних відносин після набрання чинності Бюджетним кодексом призвела до високого ступеню вирівнювання витрат місцевих бюджетів. Однак така залежність від трансфертів з державного бюджету обумовлює сповільнення процесів економічного розвитку регіонів. В таблиці 5.1. представлено склад дотаційних бюджетів.

Таблиця 5.1. Склад дотаційних бюджетів

Як бачимо, кількість дотаційних бюджетів на рівні бюджетів районів і бюджетів областей становить майже 100 % (тільки один районний та один обласний бюджети не є дотаційними). Відповідно і загальна сума дотацій вирівнювання з державного бюджету розподіляється в основному між бюджетами районів (66,3 %) і бюджетами областей (19,4 %). Дещо краща ситуація з бюджетами інших міст, з яких недотаційними є майже 20 %, на них припадає 10,2% загальної суми дотацій вирівнювання. Найменш фінансово залежні при формуванні власної фінансової бази бюджети обласних центрів: 14 із 24 бюджетів потребують дотацій, частка яких у загальній сумі дотації вирівнювання з державного бюджету становить 2 %.

Отже, можна зробити висновок, що в разі збереження нинішнього порядку формування доходів місцевих бюджетів буде неможливо здійснити реальне реформування міжбюджетних відносин і надалі підриватиметься фінансова автономія місцевих бюджетів і залежність від центральної влади.

З 1999 року в Україні міжбюджетні трансферти передбачені бюджетам практично всіх адміністративно-територіальних одиниць. Головною метою бюджетних трансфертів є надання фінансової допомоги і збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал, а отже, є фінансово "бідніші".

Розширення кількості дотаційних територій і включення до їх складу всіх адміністративно-територіальних одиниць перетворює бюджетні трансферти із засобу надання фінансової допомоги у важіль для здійснення перерозподільчих процесів. Збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів обов'язково призводить до поступового зменшення ефективності використання одержаних коштів, зниження зацікавленості в пошуку альтернативних джерел доходів.