Державне регулювання розвитку туризму в Україні

Поняття та зміст державного регулювання туристичної діяльності

Державне регулювання туристичної діяльності — це сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на діяльність господарюючих суб'єктів та ринкову кон'юнктуру з метою забезпечення нормальних умов функціонування ринкового механізму, реалізації державних соціально-економічних пріоритетів та вироблення єдиної концепції розвитку туризму в країні [111, с. 401].

Державне регулювання туристичної діяльності є одним з механізмів реалізації державної політики в галузі туризму, яка включає в себе комплекс організаційних, соціально-економічних, політико-правових та інших методів, що використовуються парламентами, урядами, державними і громадськими організаціями та установами з метою створення умов для розвитку туристичної галузі в країні.

С.А. Наумова вважає, що форми та методи державного регулювання туристичної діяльності можна умовно поділити на три групи: регулювання туристичного попиту, регулювання туристичної пропозиції та заходи регулювання загального характеру [35, с. 116].

У першому випадку основним об'єктом впливу є туристи, у другому - продавці туристичних послуг, у третьому випадку - держава впливає на загальні умови розвитку туристичної галузі.

До методів державного регулювання туристичного попиту належать:

• 1) державний маркетинг та просування туристичного іміджу країни;
• 2) державний вплив на ціноутворення;
• 3) ліцензування, стандартизація та сертифікація;
• 4) збільшення доходів громадян;
• 5) обмеження або полегшення доступу до туристичних об'єктів;
• 6) регулювання тривалості робочого дня та відпусток;
• 7) розвиток та підтримка соціального туризму [35, с. 117].
• 1. Державний маркетинг. Мета державного маркетингу - стимулювання туристичного попиту, створення привабливого туристичного іміджу країни або об'єктів внутрішнього туризму: туристичних центрів, санаторно-курортних зон, природно-заповідних територій тощо. Державний маркетинг має сприяти просуванню національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному ринку.

Для просування туристичного іміджу держави використовуються такі методи: зустрічі фахівців з відомими політичними діячами або журналістами, виступи на телебаченні та радіо, безкоштовне розповсюдження інформаційних матеріалів, книг, брошур і дисків, участь національних туристичних адміністрацій у виставках-ярмарках. Усі ці методи можуть використовуватися туристичними або торговими представництвами країни за кордоном. Покращенню туристичного іміджу держави також сприяють міжнародні двосторонні та багатосторонні угоди про співробітництво між міністерствами або відомствами, що відповідають за розвиток туризму.

Витрати на проведення заходів із просування туристичного іміджу держави можуть становити більше половини бюджету національних туристичних адміністрацій. Значна частина цих коштів йде на фінансування діяльності з реклами та зв'язків із громадськістю. Нині перше місце у світі за річним бюджетом для проведення заходів із просування туристичного іміджу держави за кордоном займає Іспанія.

• 2. Державний вплив на ціноутворення. До способів державного регулювання цін на туристичну продукцію належать:
  • - контроль ціноутворення на підприємствах соціальної інфраструктури, готельних і транспортних підприємствах, зокрема, використання різних знижок та пільг для стимулювання туристичної діяльності у низький сезон;
  • - уведення або скасування податків з продажу туристичних послуг і товарів туристичного призначення;
  • - безпосередній вплив на рівень цін на підприємствах, що належать державі або нею контролюються;
  • - відкриття пунктів з продажу туристичних товарів у митних зонах. Контролюючи ціни, держава може збільшити (зменшити) попит на

окремі види туристичних послуг, захистити інтереси подорожуючих осіб, позбавити їх зайвих витрат.

• 3. Ліцензування, стандартизація, сертифікація. У тих випадках, коли неможливо вплинути на ціни, держава може здійснити непрямий ціновий контроль за допомогою ліцензування та встановлення градації якості послуг. Туроператори завжди зацікавлені у підвищенні цін на послуги та подекуди їх збільшують навіть у тих випадках, коли кількість запропонованих послуг перебільшує попит. За таких обставин, наприклад, державна сертифікація туристичних послуг дозволяє зменшити ціни, призвівши їх у відповідність із установленою градацією якості послуг.
• 4. Збільшення доходів громадян. Держава має великі можливості впливу на ступінь оплати праці, стан пенсійного забезпечення, рівень соціальних виплат тощо. Підвищення матеріального забезпечення громадян, надання робітникам та службовцям різноманітних соціальних гарантій та пільг за рахунок підприємств або профспілок завжди сприяє збільшенню попиту на туристичні послуги.
• 5. Обмеження або полегшення доступу до туристичних об'єктів. Обмеження доступу може бути пов'язане з економічними, екологічними або соціальними проблемами, пов'язаними з розвитком туризму.

Обмеження або полегшення доступу забезпечується зміною правил в'їзду, виїзду та перебування на території країни. Один із поширених способів обмеження доступу - це зменшення кількості віз, що видаються дипломатичними представництвами країни за кордоном. Полегшення доступу забезпечується зменшенням кількості паспортних та візових формальностей під час в'їзду в країну. Так, у європейському туризмі можливості закордонних подорожей значно розширені через уведення Шенгенської візи.

У внутрішньому туризмі держава здатна обмежити в'їзд туристів на територію, де розташовуються визначні туристичні пам'ятки, шляхом скорочення будівництва навколо них об'єктів транспортної інфраструктури, готелів, ресторанів, культурно-розважальних закладів тощо.

• 6. Регулювання тривалості робочого дня та відпусток. Статистичні показники переконливо свідчать, що зміна шестиденного робочого тижня на п'ятиденний, а також збільшення тривалості відпусток та вільного часу працівників суттєво впливає на збільшення туристичного попиту. Багато людей зараз можуть, наприклад, поділити свою відпустку на декілька частин або подорожувати у вихідні дні.
• 7. Розвиток та підтримка соціального туризму. Головна особливість соціального туризму - його турбота про малозабезпечених людей з урахуванням їх віку, здоров'я, соціального стану. Сфера соціального туризму охоплює різні категорії громадян: учнів, студентів, пенсіонерів, інвалідів, ветеранів війни та праці. Соціальний туризм виявляє себе у наданні безкоштовних або пільгових путівок в будинки відпочинку, санаторії, літні табори, турбази, а також встановленні спеціальних транспортних тарифів, податкових і митних пільг тощо.

До методів державного регулювання туристичної пропозиції належать:

• 1) дослідження, планування та регулювання туристичної діяльності;
• 2) контроль над використанням землі;
• 3) оподатковування туристичних підприємств;
• 4) митне регулювання;
• 5) створення сприятливих умов для інвестицій в туризм [35, с. 119].
• 1. Дослідження, планування та регулювання туристичної діяльності. Дослідження туристичної діяльності забезпечується органами державної статистики, зокрема, через моніторинг змін показників кількості туристів та державними замовленнями на відповідні дослідження.

Державне планування туристичної діяльності обумовлюється вибором різних цілей розвитку туризму (максимізація надходжень іноземної валюти, залучення платоспроможних клієнтів, збільшення зайнятості населення, економічна підтримка слабких регіонів), оцінкою туристичних ресурсів, обробкою інформації про туристичну діяльність.

• 2. Контроль над використанням землі. Мета державного контролю над використанням землі - захист довкілля та запобігання спекуляцій землею. Держава встановлює вимоги до земельних ділянок, що надаються для створення об'єктів інфраструктури туризму, регулює масштаби будівництва, забезпечує архітектурний нагляд, стимулює будівництво нових туристичних комплексів шляхом продажу земельних ділянок за низькими цінами або через її оренду на тривалий термін.
• 3. Оподатковування туристичних підприємств. Держава визначає податкові режими для різних груп підприємств сфери туризму: пільговий, звичайний або жорсткий. Наприклад, підвищені податкові ставки доцільно використовувати для оподаткування діяльності казино або нічних клубів (держава може забирати до половини їх прибутку). Податкові знижки застосовуються для підприємств, що обслуговують туристів у низький та середній сезони. Деяким туристичним організаціям можуть також надаватися пільгові тарифи на комунальні послуги.
• 4. Митне регулювання. Зниження або підвищення мита - один із способів впливу на обсяг пропозиції туристичних послуг. Наприклад, зменшення митних платежів на імпорт готельного або ресторанного обладнання знижує вартість будівництва туристичних комплексів, а зменшення мита на імпорт пасажирського водного транспорту, літаків та автобусів знижує вартість транспортних послуг у туризмі.
• 5. Створення сприятливих умов для інвестицій у туризм. Оскільки інвестиції в туризм пов'язані з величезним ризиком, від держави потрібні чималі зусилля для залучення фінансових коштів у розвиток туристичної галузі порівняно з іншими секторами економіки (рис. 4.1). Великий ризик пов'язаний з високою чутливістю туристичної галузі до економічних, політичних, соціальних та кліматичних змін у країні.

До основних видів державних інвестицій у туризм належать:

• - гранти на розвиток окремих видів туризму;
• - пільгові позики урядових структур;
• - продаж, оренда землі за ціною, яка значно нижче ринкової;
• - пільговий податковий режим для інвесторів;
• - субсидії та дотації на розвиток транспорту та комунікацій [35, с. 121]. Система державного регулювання в галузі туризму базується на дотриманні певних принципів:
• - створення конкурентоспроможного на міжнародному ринку національного туристичного продукту, здатного максимально задовольнити туристичні потреби населення країни, забезпечення на цій основі комплексного розвитку регіонів;
• - ефективне і раціональне використання природних ресурсів та об'єктів культурної спадщини з одночасним їх збереженням і відновленням, профілактика та мінімізація негативного впливу туристичної діяльності на довкілля;
• - підвищення ефективності інформаційної та комунікаційної інфраструктури, створення позитивного образу України як туристичної держави, активізація просування національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному ринку туристичних послуг;
• - удосконалення структури управління, реалізація державної туристичної політики шляхом координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та суб'єктів підприємництва;
• - розвиток конкурентоспроможного транспортного обслуговування туристичної галузі;
• - вдосконалення державної статистики з питань туризму з урахуванням міжнародних стандартів та досвіду інших країн;
• - удосконалення системи підготовки кадрів для сфери туризму, розроблення та впровадження сучасних освітніх технологій;
• - становлення і розвиток інноваційної діяльності та наукове забезпечення туризму [111, с. 402].

Рис. 4.1. Переваги іноземного інвестування для країни, що приймає туристів

Державне регулювання туристичної діяльності здійснюється у трьох основних напрямах: законодавчому, адміністративному та економічному, кожний з яких передбачає виконання ряду завдань органами державної влади (табл. 4.1).

Таблиця 4.1. Основні напрями державного регулювання туристичної діяльності

Відповідно до ст. 6 Закону України "Про туризм", основними цілями державного регулювання в галузі туризму є:

• - забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення та зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних та інших потреб;
• - безпека туризму, захист прав і законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав і законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;
• - збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини та довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові територій;
• - створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності [68].

До цілей державного регулювання туристичної діяльності, зазначених у Законі України "Про туризм", можна додати ще такі положення:

• - встановлення правил здійснення різних видів підприємницької та іншої господарської діяльності у сфері туризму;
• - розробка технічного регулювання у сфері туризму, визначення порядку та правил здійснення контролю над суб'єктами туристичної діяльності;
• - захист прав та інтересів туристів, виробників туристичних послуг, забезпечення безпеки туристів, а також збереження їх майна;
• - впровадження прогресивних методів регулювання туристичної діяльності, зокрема індикативного планування, стандартизації та сертифікації туристичних послуг;
• - забезпечення діяльності громадських організацій та їх залучення до регулювання відносин у сфері туризму, особливо на місцевому рівні;
• - установлення правил в'їзду в державу, виїзду з держави та перебування громадян на її території з урахуванням інтересів розвитку туризму;
• - створення сприятливих умов для інвестицій у туризм, насамперед, для вітчизняних підприємців;
• - податкове та митне регулювання туристичної діяльності, встановлення преференцій для туристів;
• - гармонізація валютних, фіскальних, міграційних, митних, санітарно-епідеміологічних формальностей з метою сприяння свободі подорожей;
• - формування нових методів та практична реалізація уніфікованих методів державної статистики у сфері туризму;
• - сприяння участі туристів, виробників туристичних послуг, їх об'єднань у національних та міжнародних туристичних проектах [111, с. 403].

Механізм державного регулювання в галузі туризму необхідно розглядати як сукупність організаційних, економічних, правових та інших методів, за допомогою яких виконуються взаємопов'язані функції для забезпечення сталого розвитку туризму. Розглядаючи такі методи, можна провести їх класифікацію за сферами застосування:

• 1. У правовій сфері: вдосконалення нормативно-правової бази, розвиток методології ліцензування, стандартизації, сертифікації у сфері туризму.
• 2. В економічній сфері: податкове регулювання, бюджетне фінансування програм розвитку туризму, створення сприятливих умов для залучення інвестицій у туризм.
• 3. У соціальній сфері: вирішення проблем соціального туризму, сприяння працевлаштуванню сільських жителів у структурах галузі.
• 4. У науково-освітній сфері: розвиток наукових досліджень туристичної діяльності, створення інформаційно-аналітичної бази туризму, забезпечення підготовки професійних кадрів для сфери туризму.
• 5. У сфері організації туризму: формування позитивного іміджу країни на міжнародному туристичному ринку, сприяння в просуванні туристичного продукту на внутрішній та світовий ринки, створення умов для ефективного використання туристичної інфраструктури [111, с. 403].

З підвищенням значення туризму в економіці країни збільшується участь держави в регулюванні туристичної діяльності. В Україні ця система здійснюється в рамках організаційної структури, що включає три рівні: вищий, середній та початковий.

На вищому рівні - регулювання в галузі туризму здійснює Кабінет Міністрів України. До недавнього часу формування державної політики у сфері туризму та курортів у нашій державі забезпечувало Державне агентство України з туризму та курортів як структурний підрозділ Міністерства інфраструктури України. 10 вересня 2014 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою доручив ліквідувати цей орган, поклавши його функції на Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, а також Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

У вищому законодавчому органі держави - Верховній Раді України створений спеціальний Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму з правом законодавчої ініціативи.

Середній рівень представлений центральними органами виконавчої влади: галузевими міністерствами та відомствами (Міністерство культури України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство фінансів України, Державна прикордонна служба України, Державна міграційна служба України), а також місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Початковий рівень представлений різними підприємствами, установами та організаціями, що працюють в сфері туризму, а також їх об'єднаннями, союзами, асоціаціями, спілками тощо.