< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Раздел 10. Механизмы государственного управления антропогенной нагрузкой в сфере коммунальных услуг

Одним из факторов ухудшения состояния здоровья локальных территориальных обществ являются многочисленные недостатки организации коммунального хозяйства Украины. По методологии Международного энергетического агентства, по эталонам которой определяется среднее энергопотребление соответствующей отрасли в Европейском Союзе, показатель энергоэффективности для экономики Украины в 2010 году составил 43 % от уровня ЕС. Повышение энергоэффективности до европейского уровня позволит сократить конечное потребление топливно-энергетических ресурсов в сельском хозяйстве, промышленности, сфере услуг и жилищном секторе на 57 %, что пропорционально отразится на антропогенной нагрузке в регионах. Удельный вес крупнейших потребителей энергоресурсов — промышленности и жилого сектора в энергосбережении Украины составляет 58 % и 29 % соответственно. Потенциал энергосбережения всех отраслей экономики Украины оценивается в 37,9 % от текущего энергопотребления [89]. Это соответствует 11 млрд куб. м природного газа и эквивалентно 1,898 млн тонн углекислого газа. Сфера жилищно-коммунального хозяйства является второй после промышленности по уровню энергопотребления и соответственно содержит второй по уровню потенциал энергосбережения и снижения антропогенной загрузки.

В течение последнего десятилетия ситуация в сфере коммунальных услуг продолжает усложняться, отсутствуют положительные изменения в установлении рыночных принципов хозяйствования, развития конкуренции и привлечения частных инвестиций. Неэффективность реформирования привела к критическому состоянию основных фондов предприятий коммунального хозяйства. Несовершенная тарифная политика обусловила хроническую и постоянно растущую убыточность предприятий. Недостатки системы управления естественными монополиями и субъектами хозяйствования на смежных рынках привело к тому, что предприятия сферы коммунальных услуг не могут эффективно работать в рыночных условиях и предоставлять потребителям услуги надлежащего качества. Недостаток собственных и бюджетных финансовых ресурсов, отсутствие действенного механизма привлечения внебюджетных средств не способствуют решению задач технического переоснащения коммунальных предприятий и развития коммунальной инфраструктуры. Критическое, по сравнению с другими коммунальными услугами, состояние сферы централизованного водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения обусловлено убыточностью тарифов: 60-70 % от экономически обоснованного уровня, что делает указанную сферу не кредитоспособной и непривлекательной для отечественных и иностранных инвесторов. Государственный бюджет признал лишь часть долгов предприятий коммунальной теплоэнергетики в размере 4,5 млрд грн в 2012 году, что стало продолжением тенденции к перекладыванию несбалансированности экономики отрасли из местных бюджетов на национальный уровень компенсации. Дополнительным бременем становится ежегодный рост расходов государства на обеспечение социальной доступности коммунальных услуг для социально уязвимых слоев населения в виде льгот и субсидий, а также других косвенных трансфертов в области (компенсация убыточности газоснабжения для коммунальной теплоэнергетики) [90].

Модернизация системы социальной защиты в сфере коммунальных услуг как фактор регулирования антропогенной нагрузки

Программой экономических реформ на 2010-2014 годы "Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство" раздела "Реформа системы социальной поддержки" предусмотрено усиление адресности всех видов социальной помощи. Под профессиональным понятием адресности понимается концентрация финансовых ресурсов государства в мероприятиях социальной защиты на нуждающихся (уязвимых, малообеспеченных) слоях населения и определения размера социальной поддержки каждого домохозяйства в зависимости от уровня дохода. Программой было определено, что одной из проблем действующей системы социальной поддержки является механизм предоставления жилищных субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, который построен на завышенных нормативах потребления этих услуг, что приводит к неэффективному использованию средств бюджета. Причина заключается в отсутствии в мероприятиях социальной защиты стимулов к эффективному использованию коммунальных ресурсов (услуг и товаров), и соответственно, уменьшению антропогенной нагрузки.

Для формирования экономически и экологически ответственного поведения получателей социальной поддержки предлагается разработать и внедрить систему экономически обоснованных и социально справедливых нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами с последующим применением их при определении размеров социальной поддержки. Определенный Программой 2010 год, как срок внедрения социальных нормативов, ни был соблюден по причине низкой институциональной способности соответствующих органов власти, но стратегическая значимость этого мероприятия в политике энергосбережения и модернизации социальной политики привело к возвращению к нему в 2013 году. По инициативе Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг (далее — Нацкомуслуг), в Национальный план действий на 2013 год по выполнению вышеуказанной Программы был включен пункт 156.1, обязывающий ряд исполнительных органов власти и государственных коллегиальных органов утвердить государственные социальные нормативы пользования жилищно-коммунальными услугами в ноябре 2013. Инициатива Нацкомуслуг обусловлена тем, что законодательством еще в 2010 году запрещено предоставлять коммунальные услуги ниже экономически обоснованного уровня.

Экономическая целесообразность приведения тарифов к обоснованному уровню вступает в противоречие с платежеспособностью домохозяйств. Всемирный банк провел определенные расчеты, подтверждающие угрозу экономической (социальной) недоступности централизованного отопления. "Энергетическая бедность", то есть превышение 10% расходов семей на отопление относительно совокупных доходов, ждет 20% домохозяйств (сейчас -7,5%) при условии одномоментного приведения тарифов к экономически обоснованному уровню. К 2022 году — 70% граждан могут быть в состоянии энергетической бедности [91, с.58]. Перед государством стоит вопрос необходимости разработки и внедрения социально-ориентированной модели тарифной политики.

Концепция социального восприятия тарифной реформы в сфере теплоснабжения и газоснабжения для отопления определять комплекс социально-экономических мер, в первую очередь — внедрение адресной социальной помощи на компенсацию повышения тарифов на отопление. Возникает объективная потребность совершенствования существующих механизмов социальной защиты в направлении максимальной компенсации дополнительных затрат на отопление бедных домохозяйств, а для других, по европейской практике, уровень компенсации будет зависеть от доходов семьи. Социально ответственная политика государства целесообразна при одном условии — формирование экономически ответственного потребителя коммунальных услуг. Долгосрочная компенсация стоимости отопления создает иллюзию дешевых энергоресурсов, и как следствие имеет отрицательное влияние на экологию. По мнению экспертов Всемирного банка главным фактором обеспечения баланса интересов между государством, предприятиями сферы коммунальных услуг и населением является внедрение ресурсосберегающих мероприятий, что позволит снизить потребление услуг и энергии домохозяйств на 50-60%, и соответственно создать условия устойчивого развития сферы коммунальных услуг с минимальным воздействием на окружающую природную среду, особенно ее топливно-энергетической составляющей.

Согласно действующему законодательству, устанавливающего требования к государственным социальным стандартам и социальным гарантиям во всех сферах жизнедеятельности, сфера коммунальных услуг характеризуется рядом норм и нормативов [92], в частности следующие:- предельная норма оплаты услуг по содержанию жилья, жилищно-коммунальных услуг в зависимости от получаемого дохода;

  • - социальная норма жилья и нормативы пользования жилищно-коммунальными услугами, на оплату которых государство предоставляет льготы и устанавливает субсидии малообеспеченным гражданам;
  • - показатели качества предоставления жилищно-коммунальных услуг. Главная задача механизма жилищных субсидий заключается в обеспечении стабильности расходов малоимущих украинских семей независимо от роста стоимости жилищно-коммунальных услуг. Право на получение жилищных субсидий в Украине имеют домохозяйства, расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг которых превышают 10% (для семей, состоящих из нетрудоспособных лиц) или 15% (для семей, в составе которых есть трудоспособные лица) совокупного семейного дохода в расчете на месяц. В декабре 2012 года: кроме 3 млн. семей, получающих жилищные субсидии, в Украине 6,5 миллиона граждан или около 5 млн. семей пользуются льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг. Учитывая, что совокупно субсидианты и льготники составляют треть всех домохозяйств Украины (см. рис. 125).

По оценкам Всемирного банка система льгот и субсидий для населения имеет очень низкий уровень адресности. Можно выделить следующие основные факторы влияния на снижение адресности предоставления социальной защиты в сфере коммунальных услуг: первый фактор — наличие богатых слоев населения среди получателей льгот и субсидий, второй — растущие объемы потребления коммунальных ресурсов и энергоносителей домохозяйствами, не относящихся к малообеспеченным.

Доля домохозяйств, получающих субсидии и льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2012 году.

Рисунок 125 — Доля домохозяйств, получающих субсидии и льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2012 году.

Основательность утверждения о наличии небедных среди получателей субсидий (далее — субсидианты) и категорий граждан, имеющих льготы по оплате за жилищно-коммунальных услуг (далее — льготники) свидетельствует факт, что среди домохозяйств, по доходам относящихся к седьмому децилю по группам доходов среди населения, субсидиантов в 2,6 раз больше, чем субсидиантов, относящихся к беднейшим слоям населения (первый дециль).

Опыт социальной поддержки населения на оплату жилищно-коммунальных услуг стран Центрально-Восточной Европы свидетельствует об обязательности соответствия домохозяйства критерию бедности, в результате чего, обычно потребители с доходами выше пятого — шестого дециля лишены любых видов социальной защиты со стороны государства или местных бюджетов.

Второй фактор тесно взаимосвязан с первым — именно достаточный уровень доходов домохозяйств с седьмого по десятый дециль привел к излишней доступности коммунальных услуг и соответственно тенденции увеличения объемов потребления этих услуг. Анализ расходов домохозяйств в третьем квартале 2012 года подтверждает вышеупомянутую тенденцию: по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года более уязвимые слои населения (1-3 квинтили — 60% домохозяйств) фактически не изменили абсолютных расходов на жилищно-коммунальные услуги, а более состоятельные (4 и 5 квинтили — 40% домохозяйств) — увеличили расходы на 17,5%. При фактической неизменности тарифов и цен в сфере коммунальных услуг — указанная динамика характеризует именно изменение объемов пользования услугами.

В частности по этой причине, в течение 2006-2012 годов субвенции государственного бюджета на предоставление льгот и жилищно-коммунальных субсидий населению возросли в 3,3 раза (см. табл.52).

Таблица 52Расходы государственного бюджета на меры социальной защиты населения Украины по оплате жилищно-коммунальных услуг, млрд грн в год

Показатели

Годы

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Субвенция на предоставление льгот и жилищно-коммунальных субсидий населению, млрд грн/год

2,215

3,961

3,616

4,437

5,131

6,068

7,388

Коллегия Счетной палаты по результатам аудита эффективности использования субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление льгот и субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг сделала вывод, что действующая система государственной поддержки не является ориентированной на защиту социально уязвимых слоев населения. Вместо этого она создает предпосылки для расточительного использования энергоресурсов и неэффективного расходования средств субвенции. Кроме того, эта система порождает социальное неравенство по размерам поддержки и содержит сложный механизм управления средствами субвенции [93].

Социальную несправедливость порождает предусмотрено законодательством предоставление льгот как отдельным льготникам, так и членам их семей без ограничения предоставления льгот по нормам потребления услуг и без учета уровня доходов граждан. Ведь льготник, который потребляет больше услуг (имеет большую семью, большую площадь квартиры или дома, приборы и оборудование для обеспечения комфорта: кондиционеры, бассейны, джакузи, камины, сауны), дотируется государством в большем размере. Следствием недостатков действующих механизмов начисления льгот и субсидий является следующее распределение средств государственного бюджета на указанные виды социальной защиты: 40% более состоятельных домохозяйств (четвертая — пятая квинтильные группы) получают в 2 раза больше государственных средств на социальную защиту чем 40% самых бедных домохозяйств (первая — вторая квинтильные группы) (см. рис. 126).

Распределение субвенций государственного бюджета на льго¬ты и субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг по квинтильным группам (0=20%) по доходам домохозяйств в 2011 году [94].

Рисунок 126 — Распределение субвенций государственного бюджета на льготы и субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг по квинтильным группам (0=20%) по доходам домохозяйств в 2011 году [94].

К неэффективному использованию средств субвенции приводят завышенные нормы пользования в первую очередь такими коммунальными услугами: газоснабжение для индивидуального отопления, централизованное отопление, централизованное снабжение холодной водой, централизованное снабжение горячей водой. Более 18 лет они не пересматривались, несмотря на применение новых энергосберегающих технологий и материалов. Потребность в обновлении норм потребления по некоторым услугам обусловлено, в частности, отсутствием научного обоснования их внедрения в течение 1993-1996 годов. Так, расчеты (или методика расчетов) по нормативам пользования услугой по газоснабжению, которые внедрялись Постановлением Правительства в 1993 году, авторами не было найдено. Допускается, что научного или технико-экономического обоснования норм не осуществлялось и решение об увеличении норм потребления населением природного газа от 20% до 61% является проявлением волюнтаризма в государственном управлении, целью которого было увеличение прибыли компании НАК "Нафтогаз Украины" (см. табл. 53) [95].

Требования к научной обоснованности расчетов норм газоснабжения появились только в 2000 году только для начисления льгот и субсидий [92], но до сих пор не выполнены. Более жесткие требования к нормативам питьевого водоснабжения, которые рассчитываются профильными научно-исследовательскими учреждениями по заказу органов местного самоуправления. Анализ установленных нормативов по областным центрам вызывает некоторые сомнения в их обоснованности: от 5,6 до 12 куб. м. на человека в месяц.

Объяснение разницы удельного водопотребления жителями разных областных центров более чем в 2 раза находится в плоскости проблем предприятий по централизованному водоснабжению и водоотведению: это один из искривленных механизмов сбалансирования экономики монополистов, когда отсутствие экономически обоснованного тарифа частично компенсируется населением, которое потребляет услугу без счетчиков воды по завышенным нормативам. Таким образом, даже там где сформирована нормативно-правовая основу для научной обоснованности нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами, результаты расчетов являются заложниками политических решений местной власти или мерами по уменьшению убыточности субъектов хозяйствования в сфере коммунальных услуг.

Таблица 53Нормы потребления населением услуг по газоснабжению [95]

Нормы потребления населением услуг по газоснабжению

Авторы совместно с экспертами проекта "Развитие городского теплоснабжения" Агентства США по международному развитию (далее — AMP США) и специалистами Нацкомуслуг участвовали в определении оптимальных методологических подходов к расчету социальной нормы жилой площади и социальных нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами. Выбор оптимального массива данных для оценки объемов потребления услуг является определяющим фактором для экономической и социальной обоснованности норм и нормативов, поэтому рассматривались 3 варианта:

  • 1. Ведомственные данные от субъектов хозяйствования, предоставляющих соответствующие услуги.
  • 2. Статистические данные по результатам обследования условий жизни домохозяйств Украины.
  • 3. Данные органы социальной защиты населения по субсидиантам.

Первый вариант является слишком сложным: субъекты хозяйствования являются лицензиатами различных органов местного самоуправления и государственных коллегиальных органов, предусматривает введение отдельной формы отчетности для обобщения данных от всех регуляторов сферы коммунальных услуг. Второй вариант удобен с точки зрения ежеквартальной доступности результатов обследования домохозяйств Украины, но имеет значительные недостатки: во-первых форма опроса семей учитывает объемы потребления жилищно-коммунальных услуг только в денежном эквиваленте без измерения в натуральных показателях, во-вторых — выборка обследования составляет 10 тысяч домохозяйств из 17 миллионов проживающих в Украине семей, что существенно увеличивает погрешность расчета нормативов для льготников и субсидиантов. База данных органов социальной защиты по субсидиантам наиболее соответствует поставленным задачам для оценки объемов социальных нормативов:

  • - объемы потребления субсидиантами услуг отражают спрос именно со стороны малообеспеченных и малоимущих слоев населения: 78% субсидиантов имеют доход ниже 1,5 прожиточных минимума в месяц;
  • - программа начисления субсидий позволяет отделить потребителей, которые платят за услугу в соответствии с показателями приборов учета, то есть расчет базируется исключительно на объемах фактического потребления, а не завышенных необоснованных нормах потребления;
  • - база данных позволяет дифференцировать домохозяйства по демографическим признакам (выделить единоличные домохозяйства нетрудоспособного возраста) и спецификой использования услуги (например: электроснабжение на бытовые нужды или на отопление).

Экспертами проекта AMP США сделан анализ объема потребления за 12 месяцев: с октября 2011 по сентябрь 2012 по данным 58 тысяч домохозяйств, получающих субсидии. За базовый социальный норматив услуги принимался показатель, характеризующий среднее показателей потребления услуг указанными домохозяйствами. Предложенные социальные нормативы базировались на средних показателях, но имеют корректирующие составляющие, учитывающие элементы социальной справедливости, экономической целесообразности, бюджетной способности и внедряют механизмы стимулирования домохозяйств к ресурсосбережению.

Усиление адресности социальной защиты малообеспеченных пенсионеров-одиночек обеспечено путём увеличения нормативов пользования услугой по электроснабжению (на 10-30%). Одновременно, государство через новые нормативы начинать заставлять экономить субсидиантов и льготников на централизованном отоплении, централизованном снабжении холодной и горячей водой, где предлагаются к внедрению социальные нормативы, которые составляют соответственно 92,5% и 33-71% от действующих норм.

Формирование экономически ответственного потребителя коммунальных услуг, получающего социальную защиту, предполагается путем внедрения прежде всего социальных нормативов пользования услугой по газоснабжению на отопление (18-60% от действующих норм), газоснабжению для газовой плиты (61% от действующих норм) и для газового водонагревателя (76% от действующих норм). Большой диапазон нормативов газа на отопление (от 2,0 до 6,6 куб.м/кв.м/месяц) обусловлен существенными инновациями в виде двух корректирующих коэффициентов, учитывающих тип дома (квартира в многоквартирном доме или одноквартирный дом) и климатические условия. Указанный подход усиливает справедливость в отношении семей, проживающих суровой климатической зоне и частных домах, и стимулирует экономить природный газ домохозяйства теплых регионов, внедривших индивидуальное отопление в квартирах многоквартирных домов, удельное теплопотребление которых должен быть в 5 раз меньше действующих норм газоснабжения (см. рис. 127).

Одним из основных принципиальных подходов в методологии оценки социальных нормативов является то, что государство должно стимулировать домохозяйства к экономии, если это технически возможно и мероприятия по ресурсосбережению экономически доступны для малообеспеченных слоев населения. Поэтому введение социальных нормативов услуг по электроснабжению и газоснабжению имеют временные этапы внедрения. Экономия на потреблении природного газа возможна только при наличии приборов учета газа, требование о финансировании и установка которых закреплена действующим законодательством за предприятиями по газоснабжению.

Удельные затраты на отопление жилья в европейских странах и действующие нормы, фактические показатели и социальные нормативы поль¬зования газоснабжением на отопление в Украине (построено по данным обсле¬дования условий жизни домохозяйств в 2011 году).

Рисунок 127 — Удельные затраты на отопление жилья в европейских странах и действующие нормы, фактические показатели и социальные нормативы пользования газоснабжением на отопление в Украине (построено по данным обследования условий жизни домохозяйств в 2011 году).

Предлагается социальные нормативы внедрять согласно срокам окончательного обустройства населения счетчиками газа: при наличии газового водонагревателя — с 2016 года, при наличии газовой плиты — с 2018 года. Внедрение новых нормативов пользования электроэнергию позволяет сначала увеличить объем потребления услуги с 2014 года, что соответствует средним показателям потребления домохозяйствами, а с 2018 года — заставляет уменьшить потребление на 20%. Способность населения к экономии электроэнергии подтверждается опытом европейских стран, которые заставили домохозяйства перейти на энергосберегающие лампы. Страны, где 70% населения используют в быту энергосберегающие лампы, доля расходов на освещение относительно общих расходов на электроэнергию сократилась до 9-16%. Удельный вес освещения в затратах на электроэнергию домохозяйств Украины в среднем составляет 25%. Внедрение энергосберегающих ламп, которые потребляют до 5 раз менее энергии по сравнению с лампами накаливания, позволит домохозяйствам сократить общие расходы домохозяйства на услуги по электроснабжению на 20%.

Социальные нормативы по электроснабжению также имеют социальную ориентированность на домохозяйства, потерявшие возможность получения услуги по централизованному горячему водоснабжению и не имеющие централизованного газоснабжения: им увеличено ежемесячную норму потребления электроэнергии, чем государство фактически признает использование электробойлеров в быту, где нет удобных условий подогрева воды для санитарно-гигиенических нужд.

Согласно действующему законодательству право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляется в соответствии с 22 законами Украины, порядок предоставления и размеры нормативов для расчетов субсидий — 3 постановлениями Правительства. Проблема завышенных норм пользования льготными категориями граждан жилищно-коммунальными услугами не решается исключительно постановлением Правительства, которая внедрит социальные нормы и нормативы по следующим причинам:

  • - часть законов гарантируют льготы без ограничения объемов потребления жилищно-коммунальных услуг;
  • - некоторые законодательные акты непосредственно указывают числовые показатели норм и нормативов не ссылаясь на нормативы, установленные Кабинетом Министров Украины, что делает невозможным их отмены на уровне акта Правительства [95].

Для введения социальных норм и нормативов, на которые должны предоставляться государственные социальные гарантии, должна быть осуществлена унификация видов жилищно-коммунальных услуг во всех законодательных актах, устанавливающих предоставление льгот по их оплате. Кроме того, определение условий предоставления и нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами необходимо изъять из законодательных актов, устанавливающих предоставление льгот по их оплате.

Принятие Постановления Кабинета Министров Украины об установлении социальных нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами является наиболее оптимальным вариантом, который лишен политических рисков по сравнению с изменениями в 22 законах и позволяет влиять на 100% субсидиантов и 68% льготников, что совокупно составляет 24% домохозяйств Украины. По оценкам Минсоцполитики в ценах и объемах социальных расходов государственного бюджета 2012 года введение в действие социальных норм и нормативов в сфере коммунальных услуг позволит экономить ежегодно 1,9 млрд грн. Предыдущие экспертные прогнозы по уменьшению потребления населением коммунальных услуг следующие: сокращение объемов потребления природного газа — 15%, холодной и горячей воды — 9% [95].

В целях совершенствования программы жилищных субсидий предложено ряд изменений в порядок и условия предоставления жилищных субсидий. Реализация отдельных рекомендаций повлияет на количество получателей субсидий. Так, установление верхнего предела дохода, дающего право на субсидию на уровне двух прожиточных минимумов на одного человека приведет к потере права на получение субсидий для наиболее состоятельных домохозяйств. Установление размера обязательного платежа на уровне 10% совокупного дохода для домохозяйств будет осуществляться не по категориальному принципу, а лишь для домохозяйств, совокупный доход которых не превышает одного прожиточного минимума на одного человека.

В большинстве стран Центральной и Восточной Европы в той или иной форме оказывается помощь малообеспеченным домохозяйствам на оплату жилищно-коммунальных услуг (Венгрия, Польша), или услуг отопления (Румыния, Болгария, Македония). В рамках помощи возмещаются также расходы на аренду жилья (Польша, Венгрия) и выплаты по кредиту за жилье (Венгрия). Помощь предоставляется на отопительный сезон (5-6 месяцев), или на год, если расчеты за услуги отопления осуществляются круглогодично (Македония).

Как правило во всех странах домохозяйства должны платить установленную долю платежа, а в Македонии — ежемесячные счета за услуги, независимо от возмещения. Размер обязательного платежа (доля совокупного дохода) зависит от правительственной политики (бюджет программы жилищных субсидий) и набора услуг, на которые предоставляется помощь. Указанная доля равна 30% в Чешской Республике, 20% в Венгрии, 10% -20% в Польше. В большинстве случаев эта доля дифференцируется (например, в Чешской Республике — по регионам (в Праге она является самой), в Польше — по размеру домохозяйства (чем больше домохозяйство, тем меньше доля). Болгария — единственная страна, где такая доля не устанавливается вообще: помощь на отопление устанавливается в одинаковом для всех размере.

Приведенные примеры в странах ЕС по условиям социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг имеют одну общую черту: адресность государственной поддержки, то есть концентрация финансовых ресурсов на малообеспеченных слоях населения обеспечивается путем внедрения предельного уровня дохода, превышение которого лишает домохозяйство права на субсидию (помощь). Указанный подход, принцип доходного ценза, получил развитие во внедренной программе помощи на отопление в Румынии в 2010-2011 годах.

Интерес к внедрению новой модели социальной помощи населению во время тарифной реформы в сфере теплоснабжения обусловлен схожими проблемами в финансовой, топливно-энергетической, жилищно-коммунальной сферах между Румынией и Украиной. Одним из обязательств Румынии перед Европейским Союзом была отмена субсидий из центрального бюджета для производителей коммунальных услуг по централизованному теплоснабжению. Поддержка необоснованно заниженных тарифов на теплоснабжение для населения в течение последних 15 лет привела к негативным социально-экономическим последствиям в 2010 году: ежегодные субсидии для производителей централизованного теплоснабжения составляли 0,3% ВВП страны (0,57 млрд. дол. США); адресные субсидии для домохозяйств — 0,1% ВВП страны (0,19 млрд. дол. США), которые были ориентированы на относительно узкую группу домохозяйств со средними и высокими доходами; заниженные тарифы на отопление привели к слабой поддержки государственной политики по ресурсосбережению.

Совокупные дотации государства были регрессивными: 82% расходов бюджета приходилось на 40% более состоятельной части населения, то есть бедные из первого-третьего квинтиля (60% домохозяйств) получали лишь 18% государственной поддержки. Повышение тарифов на централизованное теплоснабжение на 86% позволяло отказаться от государственных субвенций из центрального и местных бюджетов, но удельные расходы домохозяйств на отопление в среднем росли до 15-20%.

Модернизированная румынская система социальной поддержки по оплате отопления предусматривает внедрение дифференциации размера субсидии в зависимости от среднедушевого дохода домохозяйства. Таким образом доходный ценз используется дважды: первый раз — это лишение права на любую поддержку на оплату счетов по отоплению при достаточных доходах в семье, второй — определение размера поддержки согласно нуждаемости (табл. 54).

Таблица 54Распределение размера помощи на отопление с учётом уровня дохода домохозяйств в Румынии, 2010-2011 годы [96]

Квинтиль (20- процентная группа домохозяйств по среднедушевому доходу)

Среднедушевой доход домохозяйства (новые румынские леи/чел./месяц)

Источник теплоснабжения

Централизованное теплоснабжение

Газ

Уголь или дрова

Процент компенсации счёта на отопление, %

Разовая субсидия, новые румынские леи/домохозяйство /месяц

Первый квинтиль (самый бедный)

до 155

90 %

262

54

155,1-210

80%

162

48

Второй квинтиль

210,1-260

70%

137

44

260,1-310

60%

112

39

310,1-355

50%

87

34

355,1-425

40%

62

30

425,1-480

30%

44

26

Третий квинтиль

480,1-540

20%

31

20

540,1-615

10%

19

13

более 615

0%

0

0

Оказание помощи 60% малоимущего населения с одновременной отменой государственных субвенций на покрытие убыточности тарифов для предприятий сферы теплоснабжения оправдало социально-экономические ожидания:

  • - за помощью обратилось всего 14% домохозяйств: треть возможных получателей субсидии на отопление из семей среднего дохода не выразили желание по причине малого размера субсидии, другая треть бенефициаров — по причине превышения расходов на прохождение процесса оформления по сравнению с выгодой;
  • - государство сократило в три раза расходы на поддержку сферы теплоснабжения.

Всемирный банк признает очень похожую ситуацию с искривлением государственной финансовой и социальной политики относительно развития сферы теплоснабжения в Украине. Часть домохозяйств Украины, потребляющего тепловую энергию централизованно четыре раза дотируется из государственного бюджета (см. табл. 55).

Таблица 55Расходы государственного бюджета в 2012 году, направляемые на смягчение последствий неэффективной государственной политики в сфере коммунальных услуг [96]

п/п

Вид государственных субвенций и дотаций

Объем расходов государственного бюджета, млрд грн

Процент от ВВП Украины на 2012

год, %

1

Компенсация НАК "Нафтогаз Украины" разницы между ценами закупки импортируемого природного газа и его реализации субъектам хозяйствования на производство тепловой энергии для населения

8,5

0,57

2

Субвенция на погашение задолженности, возникшей из-за разницы между действующими и экономически обоснованными тарифами на тепловую энергию, централизованное водоснабжение и водоотведение

15,9

1,06

3

Субвенция на предоставление льгот населению по оплате жилищно-коммунальных услуг

5,2

0,35

4

Субвенция на предоставление субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг

2,2

0,14

Всего

31,8

2,12

Вышеприведённый анализ государственных расходов на обеспечение социальной доступности услуг по теплоснабжению (централизованному отоплению) свидетельствует, что в 2012 году Украина потратила 31,8 млрд. грн или 2,12% от номинального валового внутреннего продукта, что более 5 раз, по отношению к ВВП, превышает соответствующие государственные субвенции Румынии.

Всемирный банк предложил Правительству Украины собственную модель реформы сферы теплоснабжения и топливно-энергетического комплекса страны, в частности основываясь на положительных результатах румынских реформ в системе социальной защиты. Авторы совместно со специалистами Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг (далее — Нацкомуслуг) вносили предложения в указанной модели, где впервые предусматривается в течение 2013-2017 годов обоснованный с финансовой, экономической и социальной точек зрения, комплекс взаимосвязанных мероприятий для обеспечения сбалансированного развития сферы теплоснабжения и индивидуального отопления, в частности:

  • - повышение тарифов в сфере теплоснабжения до экономически обоснованного уровня (на 40%), как залог начала модернизации отрасли через инвестиционную составляющую тарифов;
  • - приведение цен на природный газ для предприятий-производителей тепловой энергии к цене импортируемого газа (повышение в течение 5 лет в 2,7 раза);
  • - уравнивание цены на природный газ для населения и субъектов хозяйствования в сфере теплоснабжения для формирования равных экономических условий производства тепловой энергии централизованно и индивидуально (повышение средневзвешенной на 46%);
  • - введение новой программы социальной поддержки для бедных слоев населения на оплату отопления;
  • - инвестирование в меры энергосбережения для сокращения потребления тепла домохозяйствами на 50% [96].

Отдельного внимания заслуживает принципиальные подходы Всемирного банка в социальной защите населения во время радикальных изменений в расходах домохозяйств на отопление. Одним из сценариев предлагается отменить действующую систему льгот и субсидий заменив ее на адресную программу социальной помощи на оплату отопления (централизованного и природного газа) с компенсацией части счета за отопление при такой дифференциации:

  • - 80% от счета — для 20% беднейшего населения (первого квинтиля);
  • - 50% — для следующих 20% по распределению доходов (второго квинтиля);
  • - 20% — для следующих 10% населения (пятого дециля);
  • - 0% — для домохозяйств, находящихся в верхней половине по распределению доходов (шестой — десятый дециль) [96].

Эксперты данной международной финансовой институции прогнозируют увеличение государственных расходов на первых этапах внедрения новой модели, но в конце тарифной реформы действующая система льгот и субсидий потребует больших субвенций по сравнению с предложенной моделью (см. рис. 128)

Динамика расходов государственного бюджета на социальную защиту населения по оплате отопления при приведении тарифов на теплоснабже¬ние и цен на природный газ до экономически обоснованного уровня, млрд грн

Рисунок 128 — Динамика расходов государственного бюджета на социальную защиту населения по оплате отопления при приведении тарифов на теплоснабжение и цен на природный газ до экономически обоснованного уровня, млрд грн [94]

Кроме прозрачности и видимой простоты механизма компенсации, дополнительными аргументами в пользу модели Всемирного банка является высокая адресность социальных расходов: в течение пяти лет тарифной реформы бедные 20% населения будут получать половину объема социальной помощи на отопление. Действующая система льгот и субсидий в конце ценовых преобразований в сфере теплоснабжения и газоснабжения сохранит несовершенство ее социальной модели: 32% государственных субвенций получают 40% наиболее богатого населения и лишь пятая часть объемов государственной поддержки приходиться на 20% самых бедных домохозяйств.

Согласно Программе экономических реформ на 2010-2014 годы "Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство" реформа системы льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, приобретению твердого, жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа, льгот по оплате услуг связи должно осуществляться в такой последовательности:

  • 1. Внедрение единых нормативов потребления услуг на предоставляемые льготы.
  • 2. Внедрение адресного принципа предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, приобретение твердого, жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа, услуг связи, в зависимости от совокупного дохода семьи льготника на одного человека (за исключением льгот лицам, имеющим особые заслуги перед Родиной).
  • 3. Интеграция льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, приобретению твердого, жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа в программу жилищных субсидий.

Модель адресной социальной помощи Всемирного банка противоречит концептуальным основам действующей национальной программы реформ в таких направлениях:

  • - международные эксперты не предусматривают предварительного внедрения единых социальных норм и нормативов пользования жилищно-коммунальными услугами;
  • - предлагается полная отмена действующих механизмов предоставления льгот и субсидий с заменой на новую модель компенсации платежей.

Возникают определенные социальные риски и угрозы, предпосылки экономического несовершенства предложенной модели, в частности:

  • - компенсация счетов за централизованное отопление и газоснабжение будет происходить по завышенным объемам потребления по причине устарелости действующих нормативов пользования, в 5 раз превышать обоснованную социальную потребность в тепловой энергии и газе;
  • - отмена системы льгот и субсидий, которая рассчитана на компенсацию расходов на 7 видов жилищно-коммунальных услуг, а также приобретение угля и сжиженного газа не полностью компенсируется социальной помощи на отопление, которая учитывает только 2 услуги (централизованное отопление и газоснабжение);
  • - компенсация для бедных до 80% расходов на отопление будет создавать иллюзию удешевления услуг, и как следствие, лишать стимулов к экономному потреблению домохозяйствами топливно-энергетических ресурсов и нивелировать экономическую целесообразность внедрения энергосберегающих мероприятий;
  • - отнесение половины населения к числу богатых потребителей, лишенных какой-либо компенсации, приведет к падению платежной дисциплины среди домохозяйств, которые по доходу относятся к шестому-восьмому децилям.

Авторы совместно со специалистами Нацкомуслуг участвовали в разработке другой концепции социального восприятия тарифной реформы в сфере теплоснабжения и газоснабжения. Социальная составляющая указанной концепции основывается на опыте Румынии и Сербии по дифференцированной компенсации расходов на отопление в зависимости от среднедушевых доходов домохозяйств. Отличие от модели Всемирного банка заключается в двух аспектах: во-первых предлагается компенсация не полного счета, а только части счета, возникшей вследствие повышения тарифов на тепловую энергию, во-вторых — предлагается более социально справедливое распределение компенсаций: полную компенсацию увеличенной части счета имеет часть населения, которая по статистическим данным находится за чертой бедности, а пятый квинтиль — полностью лишен возможности дополнительной государственной помощи (см. рис. 129).

Распределение домохозяйств-потребителей услуг по централи¬зованному отоплению по размеру компенсации увеличенной части счёта, %

Рисунок 129 — Распределение домохозяйств-потребителей услуг по централизованному отоплению по размеру компенсации увеличенной части счёта, %

Данная концепция (далее — концепция Нацкомуслуг) имеет более мягкий социальный подход, потому что не лишает права на социальную поддержку половины домохозяйств, но предоставляет им компенсацию, который по опыту механизма субсидий, создает низкую вероятность обращения за компенсацией. Другим преимуществом является стимулирование потребителей к сбережению коммунальных ресурсов, формированию экономически ответственного получателя социальной помощи от государства.

Модель Всемирного банка и концепция Нацкомуслуг имеют общий существенный недостаток — институциональная несостоятельность органов исполнительной власти к оперативному внедрению любой новой модели социальной защиты. Отсутствие надлежащего кадрового обеспечения, современных программных продуктов, нормативно-правовой основы и значительное ментальное сопротивление институтов государственной социальной политики является комплексной проблемой модернизации концептуальных подходов для внедрения более гибких и социально — справедливых механизмов защиты населения в ходе реформы в сфере коммунальных услуг.

Учитывая, что основной задачей совершенствования механизмов социальной поддержки является обеспечение социальной доступности жилищно-коммунальных услуг, как залога успешного воплощения этапов модернизации отрасли, все социальные новации с высоким риском их внедрения должны быть доработаны для повышения вероятности их восприятия Министерством социальной политики Украины. Авторы предлагают рассмотреть варианты совершенствования действующих механизмов льгот и субсидий с учетом опыта ведущих европейских стран.

Среди проблем системы льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг в Украине можно отметить следующие:

  • • предоставление льгот по категориальному принципу без учета уровня доходов и нуждаемости граждан;
  • • отсутствие норм потребления для отдельных категорий льготников, или необоснованных размеров таких норм;
  • • сложность контроля объема предоставляемых льгот;
  • • несоответствие государственных обязательств по предоставлению льгот и финансовых ресурсов на их обеспечение,
  • • введение новых категорий льготников, часто без надлежащего финансирования из бюджета;
  • • значительное количество льгот, которые предоставляются по профессиональному признаку, что порождает социальное неравенство и возможность злоупотреблений.

Реформа системы льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг должна осуществляться путем реализации трех последовательных этапов:

  • 1) унификация условий предоставления льгот для всех категорий льготников, введение единых нормативов предоставления льгот;
  • 2) переход на предоставление льгот с учетом доходов и степени нуждаемости граждан;
  • 3) интеграция льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, на приобретение твердого и жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа в жилые субсидии.

Экспертами Проекта "Реформа городского теплоснабжения" Агентства США по международному развитию реализацию второго этапа реформирования системы льгот предложено осуществлять по двум моделям доходного ценза:

  • - ограничение права на льготы при среднемесячных доходах домохозяйства в расчете на одного человека, не превышающих 1,5 прожиточных минимума;
  • - ограничение права на льготы при среднемесячных доходах домохозяйства в расчете на одного человека, не превышающих 2,0 прожиточных минимума.

По факту домохозяйства, в составе которых есть льготники равномерно распределены между всеми децильними группами, их доля составляет в среднем 27% от общего количества домохозяйств. Однако распределение стоимости полученных льгот по децильным группам имеет другой характер. Стоимость льгот, полученных домохозяйствами в первых трёх (бедных) децильных группах составляет 20,4% от общей стоимости льгот, а стоимость льгот, полученных домохозяйствами трех последних (богатых) децильных группах составляет 38,5% от общей стоимости льгот.

В первой модели доходного ценза (ограничение 1,5 прожиточного минимума) 48,8% домохозяйств потеряют право на льготы. Льготы потеряют больше половины льготников с 5 по 10 децилей, а именно: от 80% до 93% льготников с 8-10 децилей и 53% — 59% льготников с 6-7 децилей. И только от 9% до 16% льготников из первых трех децилей потеряют льготы. 40,3% от общей стоимости льгот получат домохозяйства из первых трех децилей и 8,6% — домохозяйства из трех последних децилей.

При второй модели доходного ценза (ограничение 2,0 прожиточного минимума) 21,3% домохозяйств потеряют право на льготы. Только от 1,5% до 2,7% льготников из первых трех децилей потеряют льготы. Ограничение главным образом касаться самых богатых льготников: 54,9% льготников с 9 дециля и 80,9% льготников с 10 дециля потеряют льготы. 27,6% от общей стоимости льгот получат домохозяйства из первых трех децилей и 20,3% — домохозяйства из трех последних децилей. Ограничение права на льготы приведет к уменьшению стоимости программы при первой модели на 55,3% (ограничение 1,5 прожиточными минимумами), при второй (ограничение двумя прожиточными минимумами) — на 27,9% [97].

Наиболее приемлема вторая модель — ограничение уровня доходов двумя прожиточными минимумами для всех льготников. В этой модели лишь наиболее состоятельные домохозяйства потеряют право на льготы, состоится существенное перераспределение предоставленных льгот в пользу бедных домохозяйств. Таким образом, для достижения целей Программы экономических реформ, повышения уровня охвата социальной поддержкой малоимущих слоев населения, обеспечение адресного характера предоставления социальной поддержки наиболее приемлемым является такая модель:

  • • предоставление льгот с учетом доходов и степени нуждаемости для всех категорий льготников;
  • • ограничение права на льготы при среднемесячных доходах домохозяйства в расчете на одного человека, не превышающих 2,0 прожиточных минимума.

Усиление социальной защиты пенсионеров-одиночек возможно через установление верхнего предела дохода, дающего право на льготы для семьи льготника из 1 человека — 2,5 прожиточных минимума, для семьи льготника из двух и более человек — 2,0 прожиточных минимума. По этой модели 21,3% домохозяйств потеряют право на льготы. Ограничение права на льготы приведет к уменьшению стоимости программы на 27,9%. Ограничение главным образом каснётся самых богатых льготников: право на льготы потеряют от 1,5% до 2,7% льготников из первых трех децилей, 54,9% льготников с 9 дециля и 80,9% льготников с 10 дециля. Существенно возрастет адресность предоставления льгот: 40,3% от общей стоимости льгот получат домохозяйства из первых трех децилей и лишь 8,6% от общей стоимости льгот — домохозяйства из трех последних децилей [97].

Интеграции льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, приобретение твердого, жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа в жилые субсидии возможна, как завершающий шаг внедрения механизма адресности при предоставлении льгот и введения предоставления льгот и субсидий исходя из социальных нормативов потребления коммунальных услуг. Интеграция льгот в жилищные субсидии может осуществляться в несколько последовательных этапов:

  • 1) внедрение права на выбор льготника субсидии вместо льгот;
  • 2) предоставление льгот наличными на основе денежного эквивалента стоимости социального набора льготных услуг;
  • 3) замена льгот на жилищные субсидии.

Первый этап предусматривает возможность существования льгот и субсидий одновременно, но с устранением их дублирования. Это означает, что для малообеспеченных граждан станет выгодным отказаться от льгот и получать жилищные субсидии. Введение социальных нормативов создаст дополнительные стимулы для малообеспеченных граждан для выбора субсидий, более выгодной формы социальной поддержки.

К основным проблемам программы жилищных субсидий большинство исследователей относят недостаточный уровень адресности предоставления жилищных субсидий, сложность администрирования программы жилищных субсидий и низкий охват субсидией домохозяйств при отсутствии доступа к услугам. Социологический опрос Государственной службы статистики Украины (далее - Госстат) в 2012 году свидетельствует, что среди населения остается достаточно высокий уровень осведомленности в механизме субсидий, доверия к такому виду социальной защиты и потребности в нем [96].

Немалое количество потенциальных получателей субсидий не обращаются за назначением субсидий из-за сложности процедуры сбора необходимых документов. Результат социологического опроса, проведенный Госстатом на заказ Минсоцполитики свидетельствуют, что сложность процедуры и незначительная сумма субсидии являются основными психологическими препятствиями обращения домохозяйств по государственной поддержкой [96]. Программа жилищных субсидий является одной из самых сложных среди всех программ социальной защиты по механизмам назначения помощи. Для домохозяйства при назначении субсидии устанавливается размер обязательной доли платы за услуги, а сам размер субсидии ежемесячно пересчитывается в зависимости от объемов фактического потребления услуг. Предприятия — поставщики жилищно-коммунальных услуг вынуждены содержать специальные службы для учета и расчетов предоставленных субсиди, обмена данными с органами социальной защиты населения.

По мнению экспертов, усовершенствование механизма субсидий возможно через мягкое вмешательство в существующую систему путем изменений двух актов Правительства, позволит достичь определенной адресности, прозрачности и упрощения процедуры администрирования и фактически оставить действующее программное обеспечение. По мнению авторов требуется более радикальное реформирование программы жилищных субсидий, которое должно включать 3 этапа :

  • 1) введение социальных нормативов при определении объема потребления услуг, на которые предоставляются субсидии ;
  • 2) введение субсидирования наличными деньгами ( монетизация помощи);
  • 3) внедрение в формуле расчета размера субсидии "коэффициента коммунальной бедности".

Внедрение социальных нормативов помимо стимулирования домохозяйств к энергосбережению, делает излишним внедрения доходного ценза на право получения субсидии. Дело в том, что уменьшение в 1,55 раз размеров социальных нормативов пользования жилищно — коммунальными услугами по сравнению с действующими нормами, делают физически невозможным превышения соответствующих расходов состоятельных домохозяйств 10- процентного порога обязательной оплаты за услуги.

Одновременное внедрение первого этапа со вторым решает большинство проблем процедуры субсидий: избавляет от необходимости в ежемесячных перерасчетах, сбора данных от предприятий, предоставляющих услуги, решений комиссий. Переход на наличную выплату субсидий домохозяйствам является оптимальной моделью социальной защиты: затраты человеческих ресурсов органов социальной защиты сокращаются на 30-40%, а процесс ожидания домохозяйством решения о назначении субсидий уменьшается с 20 до 1 дня.

В Украине есть опыт разработки соответствующих механизмов и документов: в 2004 году в г. Броварах и Броварском районе Киевской области, Смилянском районе Черкасской области был проведен эксперимент по предоставлению населению субсидий в денежной форме. В 2009 году Минсоцполитики было подготовлен пакет документов для проведения очередного эксперимента по предоставлению субсидий наличными деньгами, но внедрение его было отложено [96].

Третий этап является разработкой авторов, которая должна решить вопрос критериев установления размера предельной уплаты домохозяйства за жилищно-коммунальные услуги, за пределами которого домохозяйство может претендовать на социальную поддержку.

По итогам 9 месяцев 2012 года, в потребительской корзине среднего жителя Украины продукты занимают 52,1%, услуги — 16,1% (в т.ч. жилищно-коммунальные услуги — 8,1%), непродовольственные товары — 20,8% [96]. Рациональный потребительский бюджет отражает потребление товаров и услуг, обеспеченность предметами культурно — бытового и хозяйственного назначения в соответствии с научно-обоснованными нормами и нормативами удовлетворения рациональных потребностей человека. В рациональной потребительской корзине продукты питания должны составлять 30%, услуги — 23%, непродовольственные товары — 47 % от совокупных расходов.

Любые изменения в структуре потребительской корзины граждан Украины, например, повышение стоимости услуг через введение дополнительных ограничений в программе жилищных субсидий существенно повлияют на структуру расходов малообеспеченных домохозяйств, прежде всего за счет основной статьи расходов, а именно расходов на продукты питания. При установлении ограничений доходов необходимо учитывать как особенности современного состояния потребительской корзины населения Украины, так и потенциальный рост стоимости услуг и их доли в структуре расходов домохозяйств. Недостаточный уровень адресности предоставления жилищных субсидий определяется также и отсутствием ограничений уровнем доходов при определении права на субсидию, что позволяет получать субсидии в том числе довольно состоятельным домохозяйствам. Авторы не разделяют взгляды международных институтов по усилению адресности программы субсидий исключительно путем установления доходного ценза. Всемирный банк, другие международные организации рекомендуют установить верхний предел дохода, который дает право на назначение жилищной субсидии в 2 прожиточных минимума, что лишает права на субсидию при действующих ценах и тарифах примерно 6% субсидиантив [96]. Но указанный сценарий не приводит к перераспределению государственной помощи в пользу бедных, то есть не отражает полноты принципа адресности — концентрации финансовых ресурсов государства на малоимущих. Авторы предлагают ввести более гибкий механизм, по которому размер субсидии будет коррелироваться с уровнем бедности, то есть предельная норма оплаты услуг будет уменьшаться пропорционально доходу домохозяйства.

Порядок расчета наличных средств (монетизированных) субсидий с использованием "коэффициента коммунальной бедности", что отражает недополучение физиологически необходимого объема жилищно-коммунальных услуг, должен выглядеть следующим образом (формула 120) :

ГНО

С = Нормативны: расходы на ЖКП- СДДх ( 0 ) х К (120)

где С — размер наличной (монетизированной) субсидии с учетом степени нуждаемости домохозяйства, грн;

ГНО — граничная норма оплаты = 15 % для всех домохозяйств;

К — коэффициент, учитывающий потребность домохозяйства в снижении предельной нормы оплаты за жилищно — коммунальные услуги исходя из глубины бедности домохозяйства;

где СДДД — среднедушевой доход на одного члена домохозяйства, грн; ПМ — прожиточный минимум, грн.

Указанный подход расчета монетизированной субсидии призван усилить социальную поддержку малообеспеченных семей из-за снижения обязательной доли уплаты домохозяйства за жилищно — коммунальные услуги. Уровень снижения пропорционален уровню несоответствия среднедушевого дохода семьи двум прожиточным минимумам на члена семьи. Предложенная формула позволяет внедрить "мягкий доходный ценз", что устраняет сразу несколько существенных недостатков системы субсидий:

  • - отсутствие механизма лишения права на назначение субсидии для более состоятельных домохозяйств;
  • - социально несправедливый категориальный принцип установления предельной нормы оплаты услуг, по которому нетрудоспособные имеют пониженный уровень обязанности уплаты (10% от доходов), семьи с детьми и инвалидами при среднедушевого дохода менее прожиточного минимума (10%), а все остальные, независимо от материального достатка — 15 %.

Усовершенствованный механизм расчета размера субсидии не ухудшит материального положения большинства субсидиантив, которые имеют среднедушевой доход 1,5 прожиточньгх минимумов, существенно сократит помощь для семей с доходом свыше 2 прожиточных минимумов на члена семьи и значительно увеличит размер государственной поддержки малообеспеченных семей с доходом менее одного базового соціального стандарта. Сравнение адресности социальных расходов при совершенствовании принципов расчетов субсидий свидетельствует о достижении поставленных целей: более нуждающиеся домохозяйства уменьшили бремя жилищно-коммунальных услуг на 1649%, а для более состоятельных семей фактически не возникло дополнительных расходов, так как среднестатистическая оплата указанных услуг для семей с доходами 9-10 дециля не превышает 10 % от совокупных расходов. В результате анализа факторов, влияющих на эффективность программы жилищных субсидий можно сделать вывод о необходимости проведения мероприятий по существенному повышению адресности и упрощения администрирования программы жилищных субсидий. Наличие преимуществ для семей, состоящих из нетрудоспособных граждан, оказывает негативное влияние на уровень адресности программы субсидий, так же, как и отсутствие ограничений по доходам при определении права на субсидию .

Предложенные меры по совершенствованию программы жилищных субсидий позволят повысить ее адресность, расширить и углубить социальную базу, сориентировать на оказание помощи наиболее нуждающимся домохозяйствам и ограничения помощи обеспеченным домохозяйствам, упростить механизмы предоставления жилищных субсидий, обеспечить эффективное использование средств государственного бюджета. Введение социальных норм и предоставления населению жилищных субсидий в денежной форме может стать важным шагом на пути реформирования системы льгот, замены их на адресную денежную помощь населению, создаст предпосылки для интеграции программы субсидий в адресную помощь малообеспеченным семьям.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >