Особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

Ст. 45 ЦПК передбачає участь у процесі осіб із особливим статусом, які мають право звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів, і брати участь у цих справах. Насамперед це стосується Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, прокурора та інших осіб, перерахованих у ч. 1 ст. 45 ЦПК.

Таким чином, ці особи можуть здійснювати захист не тільки власних інтересів, а й інтересів певного невизначеного кола осіб. При цьому участь у цивільному процесі державних органів та органів місцевого самоврядування пов'язано з їх компетенцією в реалізації повноважень, пов'язаних з певною сферою управління. Головною метою інституту захисту прав інших осіб у цивільному процесі є надання допомоги та сприяння у судовому захисті особам, які самостійно неспроможні це зробити через стан здоров'я, непрацездатність, похилий вік. Безумовно, що суспільство та держава заінтересовані в тому, щоб надавати допомогу особам немічним і непрацездатним. Цього вимагають не лише моральні засади суспільства, а й Конституція, яка гарантує захист прав і свобод людини. Тому існування права на участь у процесі таких осіб є виправданим і доречним у соціальній державі.

Вказані у коментованій статті особи можуть самостійно, за своєю ініціативою звернутись до суду із заявою в інтересах невизначеного кола осіб або бути залучені до участі у процесі судом (ч. 3 ст. 45). У випадках, встановлених законом, або коли суд визнає це за потрібне, участь органів державної влади або місцевого самоврядування є обов'язковою для надання висновків. Наприклад, вирішуючи питання, з ким проживатиме дитина (з батьком чи матір'ю, якщо вони живуть окремо), суд може залучити орган опіки та піклування для надання висновку.

Відповідно до вимог ч. 3 коментованої статті суд має з'ясувати потребу залучення до участі у справі органу державної влади чи місцевого самоврядування для надання висновків на виконання своїх повноважень. Участь зазначених органів у цивільному процесі для надання висновків є обов'язковою у випадках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за потрібне. Зокрема, участь представників органів опіки та піклування є обов'язковою під час розгляду справ: про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи чи визнання фізичної особи недієздатною (ст. 240 ЦПК); про надання неповнолітній особі повної цивільної дієздатності (ст. 244 ЦПК); про усиновлення дитини (ч. 1 ст. 254 ЦПК) тощо.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини має право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, зокрема на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим (ст. 9 Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини").

Уповноважений Верховної Ради з прав людини може також звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках і порядку, встановлених законом (ст. 10 Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини").

Таким чином, положення Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини" одержали логічне завершення у коментованій статті. Водночас статус Уповноваженого Верховної Ради з прав людини вимагає ширших повноважень. Доцільно б надати, як це передбачено щодо прокурора, щоб Уповноважений та його представники могли вступати у справу і здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу. Особливість участі цього органу полягає в тому, що Уповноважений Верховної Ради з прав людини один на всю Україну, тому він діє через представників, повноваження яких визначаються у затвердженому Уповноваженим Верховної Ради з прав людині положенні. Тому хоч у коментованій статті вказано тільки про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, слід мати на увазі, що він діє в судах, як правило, через своїх представників.

Особливим статусом наділений прокурор, який виступає як спеціальний орган^[1] держави у цивільних відносинах, здійснюючи представництво інтересів громадянина або держави в суді. Таке представництво прокурор може здійснювати на будь-якій стадії процесу.

Згідно зі ст. 121 Конституції України, ч. 2 коментованої статті та ст. 35, 36-1, 56 Закону "Про прокуратуру", прокурором, який може шляхом пред'явлення позову в суді першої інстанції або на будь-якій стадії цивільного процесу здійснювати представництво громадян у випадках, передбачених законом, і представництво держави, підстави якого обґрунтовує сам, є: Генеральний прокурор України та його заступники, підпорядковані прокурори та їхні заступники, старші помічники та помічники прокурора, начальники управлінь і відділів, їхні заступники, старші прокурори та прокурори управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції.

Повноваження такого прокурора на участь у судовому засіданні, коли він діє на виконання конституційної функції представництва, підтверджуються службовим посвідченням.

У справах, в яких прокурор не виконує функції представництва, а прокуратура виступає як сторона в цивільному процесі, повноваження їх представника, крім керівника прокуратури, мають підтверджуватися документами, визначеними ст. 42 ЦПК.

Прокуратура втратила наглядові функції у цивільному процесі, оскільки вважається, що інакший підхід суперечить принципу поділу влади і місцю судової системи у правовій системі України. По суті прокурор уже не може звернутися з позовом до суду в інтересах комерційних об'єднань. Разом з тим заслуговує на увагу право прокурора звертатись до суду на захист прав державних і комунальних підприємств, майно яких перебуває, відповідно, у державній та комунальній власності. За певних умов такі ситуації можуть виникнути у цивільному процесі. Вступаючи у справу на стороні такого державного об'єднання, прокурор має обґрунтувати, в чому тут полягає державний інтерес.

На засіданні Асоціації процесуалістів України висловлювалась думка про потребу детальніше виписати статус прокурора як представника громадянина або держави у цивільному процесі. Представники прокуратури відстоювали погляд про особливий статус прокурора у цивільному процесі. Така точка зору тяжіє до позиції ЦПК РФ, де чітко відмежовано участь прокурора у процесі від участі інших державних органів і громадян, які захищають права та інтереси інших осіб.

У Росії, як і в Україні, свого часу (одна з найпоширеніших думок) прокурора називали "процесуальним позивачем"^[2]. Для зручності такий термін заслуговує на увагу, і не лише щодо прокурора, а й щодо інших осіб, зазначених у коментованій статті.

Слід мати на увазі, що ця стаття має бланкетний характер, бо визначає, що звернення до суду в інтересах інших осіб можливе лише за наявності спеціальної вказівки про це у законі.

Якщо прокурор подає позов в інтересах держави, то слід ураховувати п. 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99, де зазначено, що у разі відкриття провадження у справі за позовною заявою прокурора, поданою в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави, зазначений орган набуває статусу відповідача. Під органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, розуміють орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

"У випадках неправильного визначення прокурором позивача суд на підставі п. 3 ч. 3 ст. 121 ЦПК повертає позовну заяву прокурору. Якщо суд помилково відкрив провадження за позовом прокурора, в якій неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави, такий позов підлягає залишенню без розгляду відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 207 ЦПК"^[3].

Відповідно до Закону "Про третейські суди" участь прокурора в третейському суді не передбачено (ст. 34). "Якщо є підстави для пред'явлення прокурором позову на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, прокурор має право пред'явити такий позов до суду загальної юрисдикції, який зобов'язаний такий позов прийняти до розгляду і вирішити по суті". Прокурор може заявити позов в інтересах дитини, втім у такій заяві має бути зазначено підстави неможливості звернення до суду в інтересах дитини самих батьків чи опікуна. Якщо таких підстав не зазначено, суд вправі відповідно до ст. 121 ЦПК залишити позовну заяву без руху для усунення її недоліків. Як бачимо, на практиці існує тенденція до звуження участі прокурора в інтересах фізичних осіб, хоча коментована стаття і передбачає таку можливість, як і ч. 2 ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру". Виходячи із завдань держави, передбачених у ст. 3 Конституції, де утвердження прав і свобод людини є головним обов'язком держави, напрям діяльності прокуратури у випадках, передбачених ч. 2 коментованої статті, було б доцільним відкоригувати у напрямі розширення функцій прокурора для захисту громадян.

Викликає сумнів право прокурора вступити в уже відкритий судом процес. Відповідно до ст. 45 ЦПК прокурор може звертатись до суду із заявою про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Загальні підстави участі прокурора в суді розкрито в ч. 2 ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру". Так, підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан захистити порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Очевидно, що це не стосується такого позивача, фізичний і матеріальний стан якого дозволяє йому самому захищати свої інтереси.

Судді Верховного Суду України М. І. Балюк і Д. Д. Луспеник вважають, що вступати в уже розпочатий іншими особами процес для надання висновку прокурор, за нормами нового ЦПК, не може.Це правильно. Новим ЦПК не передбачено можливість прокурора давати висновок у справі. Він тільки може здійснювати представництво інтересів громадянина, який самостійно не може себе захищати. Відповідно до ч. 7 ст. 119 прокурор, подаючи позов, у заяві має зазначити підстави такого звернення.

Вступаючи в уже відкриту іншими особами справу, прокурор втручається в диспозитивні права особи, які передбачають її право на вільне розпорядження своїми правами та процесуальними засобами їх реалізації.

Оскільки прокурор не дає висновків і бере участь у справі тільки у формі представництва певної особи, то він зобов'язаний вказати на ті підстави, які дають йому на це право (похилий вік, важка хвороба чи інша обставина, яка робить позивача неспроможним самостійно захищати свої інтереси). Сам факт самостійного звернення позивача до суду, участь у справі найнятого ним адвоката засвідчує, що позивач не потребує представництва з боку прокурора в уже відкритій судом справі.

Захист інтересів дитини є правом (ст. 39 ЦПК) і обов'язком його батьків (ст. 15, 16 СК), які мають право на звернення до суду на її захист (ст. 154 СК), а у разі невиконання цих обов'язків настає відповідальність (ст. 155 СК). Таким чином, у заяві прокурора на представництво інтересів дитини має бути зазначено підстави неможливості звернення до суду в інтересах дитини самих батьків. За відсутності передбачених ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру" підстав для вступу прокурора у процес (тяжка хвороба, похилий вік тощо) дії прокурора є незаконними. Даючи оцінку таким діям, на мою думку, суди мають відмовляти за цих обставин у допуску прокурора до участі у процесі.

Відповідно до вимог ч. 3 ст. 45 ЦПК суд має з'ясувати потребу у залученні до участі у справі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь зазначених органів у цивільному процесі для подання висновків є обов'язковою у випадках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за потрібне. Зокрема, участь представників органів опіки та піклування є обов'язковою під час розгляду справ: про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи чи визнання фізичної особи недієздатною (ст. 240 ЦПК); про надання неповнолітній особі повної цивільної дієздатності (ст. 244 ЦПК); про усиновлення дитини (ч. 1 ст. 254 ЦПК) тощо. Закон надає право органам державної влади звертатись до суду, зокрема, у таких випадках:

• 1) про стягнення коштів і відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушень законодавства про надра (ч. 3 ст. 64 Кодексу України "Про надра");
• 2) позовні заяви щодо захисту прав споживачів (п. 10 ч. 1 ст. 26 Закону "Про захист прав споживачів");
• 3) про визнання правочинів недійсними і стягнення в дохід держави коштів, а також стягнення заборгованості перед бюджетом і державними цільовими фондами податковою інспекцією (п. 11 ч. 1 ст. 10 Закону "Про державну податкову службу України");
• 4) справи про усиновлення іноземними громадянами, де участь уповноваженого органу виконавчої влади є обов'язковою, тощо.

Структурні підрозділи з питань захисту прав споживачів, створені органами місцевого самоврядування, можуть звертатися за захистом прав споживачів.

Органи опіки і піклування можуть звертатися з вимогами про визнання шлюбу недійсним (в інтересах дитини), позбавлення батьківських прав, скасування усиновлення тощо.

Ст. 46 ЦПК називає суб'єктів звернення до суду в інтересах інших осіб, перерахованих у ст. 45, "органами та іншими особами" та визначає, що вони мають права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду.

Звичайно, суд, вирішуючи справу, відкриту в інтересах іншої особи, може задовольнити позов тільки тоді, коли саме ця особа є належним позивачем, тобто саме їй належать ті права, які, на думку "процесуального позивача", порушено.

Позовна заява має відповідати вимогам ст. 119,120 ЦПК України. Якщо заява подається особою, яка діє на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в заяві має бути зазначено підстави такого звернення (див. коментар до ст. 119 ЦПК). В. І. Тертишніков зазначає, що "прокурор має право пред'являти позови, якщо: а) заінтересована не може або їй украй важко захистити свої права (заяви в інтересах неповнолітніх, недієздатних, старих, важкохворих громадян); б) якщо заінтересована особа не вживає заходів для захисту свого права, але інтереси інших громадян, державні, суспільні інтереси вимагають такого захисту (регресні позови в інтересах підприємства); в) якщо позов має сприятливу перспективу".

Така позиція потребує певної корекції. По-перше, висновок про те, чи має позов сприятливу перспективу, надто суб'єктивне поняття з багатьма невідомими. Якщо у справі є обґрунтована правова позиція, тобто достатньо доказів для її підтвердження або є можливості одержати такі докази, то цього досить для вирішення питання про звернення в суд. Тим паче що, наприклад, прокурору іноді легше здобути докази, ніж адвокату. На вимогу прокурора зазвичай відгукуються з більшим бажанням, ніж на запит адвоката.

Виникають сумніви, чи може прокурор звернутися до суду у випадках, якщо заінтересована особа не вживає заходів для захисту свого права, але інтереси інших громадян, державні, суспільні інтереси вимагають такого захисту. Те саме стосується й інших учасників. Для цього потрібна пряма вказівка закону, і водночас слід ураховувати принцип диспозитивності у цивільному процесі. Коментована стаття містить правило, за яким у випадку, коли особа має цивільну процесуальну дієздатність і не підтримує заяву, суд має залишити заяву без розгляду.

Органи й інші особи беруть участь у процесі або з власної ініціативи, або з ініціативи суду за наявності про це вказівки у законі.

Ч. 2 коментованої статті містить важливе правило, за яким відмова органів та інших осіб, які, відповідно до ст. 45 Кодексу, звернулися до суду, не позбавляє особу, в інтересах яких подано заяву, права вимагати від суду розгляду справи та вирішення вимоги у первісному обсязі.

Ч. 4 коментованої статті встановлює правило, що прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення Верховним Судом України, заяви про перегляд рішення у зв'язку з нововиявленими обставинами має право ознайомитися з матеріалами справи в суді. Таке саме право мало б бути і в Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, тим паче що в Законі "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини" право знайомитися з матеріалами в суді передбачено.

Логіка Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини" вимагала, щоб Уповноваженому та його представникам було надано (як і прокурору) право вступити в судовий процес у будь-якій стадії. На жаль, цього не сталося.

Ч. 5 коментованої статті передбачає, що органи, які беруть участь у справі для подання висновку, мають процесуальні права і обов'язки, встановлені ст. 27 цього Кодексу, а також мають право висловити свою думку щодо вирішення справи по суті. Незрозуміло, чому законодавець не надав права для подання висновку Уповноваженому Верховної Ради з прав людини, що було би доцільно.

На практиці виникає питання: на підставі якого документа зазначені у ст. 45 ЦПК особи вступають у процес? Якщо прокурор вступає у процес в інтересах інших осіб, то він діє відповідно до свого становища посадової особи органів прокуратури. У цьому випадку суд має пересвідчитись у повноваженнях прокурора, оглянувши його службове посвідчення. Якщо прокурор представляє органи прокуратури як відповідач або позивач, то в цьому випадку, на думку спеціалістів Академії прокуратури, слід надати довіреність, підписану Генеральним прокурором України.

Так, у справі Т. та інших для представництва прокуратури у США і виявлення майна, щодо якого міг би бути заявлений цивільний позов в інтересах держави Україна, довіреність для представництва Генеральної прокуратури видавалась за підписом Генерального прокурора України.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини діє на підставі посвідчення і Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини", а його представники - на підставі уповноваження (довіреності), виданих Уповноваженим Верховної Ради з прав людини та відповідного Положення, затвердженого Уповноваженим Верховної Ради з прав людини.

Що стосується інших осіб, то представники органів державної влади або органів місцевого самоврядування діють на підставі належно посвідченої довіреності або документа, що посвідчує службове становище і повноваження керівника.

Дещо складнішим виглядає питання з фізичними та юридичними особами, які можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, та з'ясування, чим вони відрізняються від законних представників. Між тим для деяких таких звернень підставою є ст. 36 Конституції України. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Конституції громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення та захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Відповідно до ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян", зареєстровані об'єднання громадян користуються правом виступати учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові та немайнові права, представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних і громадських органах.

І хоча прямої вказівки щодо суду в цьому випадку немає, але суд є державним органом, а отже, такі об'єднання можуть звертатися до суду за захистом прав своїх учасників. Правовою підставою для таких звернень є ст. 36 Конституції, Закон "Про об'єднання громадян" і статут такого об'єднання, в якому вказано цілі та завдання об'єднання, для захисту яких створювалось таке утворення. Отже, у статуті має бути зазначено ті завдання й цілі, щодо захисту яких подається позов у суд. Проблема участі у справі таких юридичних осіб тісно пов'язана з недостатньо розробленою в теорії проблемою позовів на захист публічних інтересів і групових позовів (позови на захист невизначеного кола осіб). У разі пред'явленні позову на користь членів об'єднання потрібно представляти документ про повноваження такої особи або довіреність від об'єднання, а також відповідний статут об'єднання, і перевіряти, чи особа, яку представляють, є членом об'єднання. Суддя перевіряє, чи передбачено у статуті право на захист вимог, які вказано у позовній заяві, та наявність обґрунтування щодо права на звернення до суду на користь членів об'єднання (так зване громадське представництво).

• [1] Автор усвідомлює, що частина науковців вважають некоректним називати прокурора органом держави. Дійсно, держава здійснює свої функції через органи (судові органи, правоохоронні органи, органи прокуратури тощо). Вважаю, що в конкретних цивільних правовідносинах прокурор діє як орган держави, здійснюючи представництво громадянина або держави (ст. 121 Конституції України).
• [2] Див., напр.: Шакарян М. С. Субъекты советского гражданского процессуального права. - М., 1970. — С. 295; Гражданский процесс / Под ред. В. Яркова. - М., 2004. - С. 92.
• [3] Балюк М. I., Луспеник Д. Д. Практика застосування Цивільного процесуального кодексу України. Цивільний процес у питаннях і відповідях. - X.: Харків юридичний, 2008. - С. 133.