< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Бюджетно-податкові зміни у контексті імплементації Угоди про асоціацію з ЄС

Угода про асоціацію з ЄС визначає ряд вимог щодо змін в бюджетному та податковому законодавстві України. У першу чергу йдеться про поглиблення співпраці в управлінні державними фінансами, яка полягає у змінах щодо середньострокового бюджетного планування/ прогнозування, удосконалення програмно-цільового підходу у бюджетному процесі та ефективності виконання бюджетних програм, системи внутрішнього фінансового контролю та зовнішнього аудиту, попередження шахрайства та корупції в бюджетній сфері.

Податкові зміни полягають у поглибленні співпраці з метою подальшого покращення економічних відносин, торгівлі, інвестицій та добросовісної конкуренції. Україні доведеться імплементувати Директиви ЄС, які стосуються ПДВ, акцизного оподаткування алкогольних, тютюнових виробів та енергопродуктів.

Середньострокове бюджетне планування/ прогнозування в контексті імплементації УА

Державні фінанси відіграють важливу роль при формуванні стратегії економічного та соціального розвитку держави. У контексті євроінтеграційних процесів необхідним є розробка ефективної системи управління державними фінансами з урахування європейського досвіду і з максимальним виконанням вимог Європейського Союзу. Одним з ключових напрямів є вдосконалення середньострокового бюджетного планування/прогнозування.

В Україні вже тривалий час здійснюються заходи з вдосконалення законодавчого забезпечення бюджетного прогнозування, зокрема основною нормативно-правовою базою бюджетного планування/прогнозування в Україні є Бюджетний кодекс України № 2456^1 від 08.07.2010 р., Розпорядження КМУ "Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами" № 774-р від 1.08.2013 р., Розпорядження КМУ "Про схвалення Стратегії модернізації системи управління державними фінансами" № 888-р від 17.10.2007 р.; Розпорядження КМУ "Про схвалення Концепції розвитку системи управління державними фінансами" № 633-р від 03.09.2012 р.; Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" № 1602-ІІІ від 23.03.2000 р.

Ст. 21 Бюджетного кодексу України визначає процес середньострокового бюджетного прогнозування/планування як складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Прогноз Державного бюджету подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України у місячний строк з дня опублікування закону про Державний бюджет України. Аналогічно прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Основною проблемою такого бюджетного прогнозування є те, що його формування відбувається "згори-вниз", а не "знизу-вверх", тобто органи місцевого самоврядування здійснюють середньострокове бюджетне прогнозування, виходячи з доведених до них показників головних розпорядників. Часто складається ситуація, коли при розподілі коштів навіть не враховують сформовані органами місцевого самоврядування галузеві нормативи, а фінансування проводиться по залишковому принципу. Тому на фоні нереалістичного прогнозування Державного бюджету менш реалістичним є прогнозування місцевих бюджетів.

Першим стратегічним документом щодо наближення середньострокового бюджетного прогнозування/планування (далі - СБПП) і системи державного управління в цілому до європейських вимог було прийняття Концепції розвитку системи управління державними фінансами, в якій зазначалося важливість його проведення за допомогою "удосконалення системи стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів у результаті сприяння прийняттю закону України “Про державне стратегічне планування; розроблення законопроекту про внесення змін до законів України “Про Кабінет Міністрів України та “Про центральні органи виконавчої Влади (щодо затвердження Кабінетом Міністрів України в межах граничних сум середньострокового прогнозу бюджету планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди); затвердження планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди, розроблених в межах прогнозних показників, визначених у прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди тощо".

На основі вищезгаданої Концепції була розроблена Стратегія розвитку системи управління державними фінансами, яка була прийнята у 2013 році. Відповідно до даної Стратегії основними заходами запровадження системи СБПП є:

  • 1. проведення інформаційної та роз'яснювальної роботи з метою формування єдиного ментального простору та переосмислення головними розпорядниками коштів державного бюджету своєї ролі в процесі переходу до середньострокового бюджетного планування;
  • 2. удосконалення середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображення конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період;
  • 3. проведення моніторингу прогнозів державного бюджету, виявлення та аналіз відхилень прогнозних показників від фактичних та факторів, що їх спричинили;
  • 4. удосконалення методики розрахунку видатків та надання кредитів з державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди за результатами оцінки діючої системи середньострокового бюджетного прогнозування.

Дані заходи будуть здійснюватися Мінфіном та головними розпорядниками бюджетних коштів за рахунок видатків Державного бюджету та міжнародної технічної допомоги протягом 2013-2017 рр.

Як зазначається в Стратегії, вперше в Україні розроблено з урахуванням нових законодавчих підходів прогноз Державного бюджету України на 2013-й і 2014 роки, який схвалено постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 5.04.2012 р. Наявні прогнозні дані та дані про виконання Державного бюджету за 2013 рік дають змогу провести аналіз ефективності складання такого прогнозу.

Аналіз прогнозу

та фактичного виконання дохідної частини

прогноз

факт

абсолютне

відхилення

відносне

відхилення

Загальний обсяг доходів

384,7

339,2

-45,50

11,82

Податкові надходження

331,5

262,78

-68,72

20,73

з них:

податок на доходи фізичних осіб

8,8

7,56

-1,24

14,09

податок на прибуток підприємств

60

54,32

-5,68

9,46

податок на додану вартість

175

128,3

-46,70

26,68

акцизний податок

44,1

35,3

-8,80

19,95

Неподаткові надходження

51,4

72,85

21,45

41,73

Інші доходи (без трансфертів)

1,8

3,6

1,80

100

Державного бюджету України за 2013 рік

Аналізуючи прогнозні показники та фактичне виконання дохідної частини Державного бюджету, варто зазначити, що відносне відхилення загального обсягу доходів складає 12%, обсягу податкових надходжень - 20%, акцизного податку - аж 19,95%, що свідчить про значні розбіжності між прогнозованими та фактичними значеннями. Такі великі похибки є неприпустимими під час прогнозування дохідної частини Державного бюджету, тому методологія СБПП повинна бути вдосконалена відповідно до світового досвіду.

Аналіз прогнозу

та фактичного виконання видаткової частини

прогноз

факт

Абсолютне відхилення

відносне

відхилення

Загальний обсяг видатків та надання кредитів

406,6

403,5

-3,1

0,76

Загальнодержавні функції

22,5

18,4

-4,1

18,22

у тому числі резервний фонд

1,5

1,5

0

0,00

Оборона

19,1

14,8

-4,3

22,51

Громадський порядок, безпека та судова влада

39,2

39,7

0,5

1,28

Економічна діяльність

51,2

41,3

-9,9

19,34

Охорона навколишнього природного середовища

4,3

4,59

0,29

6,74

Житлово-комунальне господарство

0,9

0,097

-0,803

89,22

Охорона здоров'я

13,7

12,87

-0,83

6,06

Духовний та фізичний розвиток

5,8

5,1

-0,7

12,07

Освіта

33,1

30,9

-2,2

6,65

Соціальний захист та соціальне забезпечення у тому числі

71,5

88,5

17

23,78

Пенсійний фонд України

58

83,2

25,2

43,45

Міжбюджетні трансферти

108,4

115,8

7,4

6,83

Обслуговування боргу

33,5

31,7

-1,8

5,37

Державного бюджету України за 2013 рік

Абсолютне та відносне відхилення прогнозу від фактичного виконання державного бюджету підтверджує нереалістичний середньостроковий прогноз. Зокрема, відносне відхилення значення видатків на загальнодержавні функції складає 18,22%, оборону - 22,51%, соціальний захист та соціальне забезпечення - 23,78% тощо.

В економічно розвинених країнах органи влади на основі ретельного наукового аналізу представляють громадськості та інвесторам ті перспективи розвитку системи державних фінансів, які чекають країну найближчими роками. Проте, в Україні, на жаль, прогнози такого характеру жодним чином не пов'язані з СБПП. Іншими проблемами СБПП є:

  • 1. відсутність прозорості бюджетного процесу;
  • 2. низький рівень виконавчої дисципліни та низька якість нормативно-правової бази;
  • 3. недосконалі механізми розрахунку дохідної бази бюджетів всіх рівнів;
  • 4. неадекватні інструменти планування видатків;
  • 5. залежність СБПП від політичних процесів;
  • 6. відсутність ефективного досвіду СБПП.

Основні положення УА щодо середньострокового бюджетного прогнозування/планування

Ст. 347 УА визначено, що "сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи, зокрема щодо розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування", тобто співпраця щодо покращення системи СБПП полягає, в першу чергу, у вивченні практики прогнозування країнами ЄС з метою формування найбільш реалістичних прогнозів.

Дані заходи є позитивними, оскільки допоможуть підвищити прозорість бюджетного процесу, ефективність здійснення бюджетного прогнозування та модернізувати систему управління державними фінансами.

Досвід середньострокового прогнозування/планування у ЄС

Основною причиною розробки системи СБПП всередині ЄС було розуміння того, що бюджетний процес далеко виходить за рамки складання та виконання бюджету протягом одного року. СБПП у кра- їнах-членах Європейського Союзу здійснюється відповідно до Пакту стабільності та зростання країн-членів Євросоюзу. Щороку бюджети країн складаються у відповідності до бюджетного середньострокового прогнозу. Середньострокові бюджетні прогнози повинні містити інформацію щодо прогнозу бюджету, прогнозу основних економічних показників, опис і оцінку політичних заходів, спрямованих на досягнення запропонованих цілей, як зміни в основних економічних показниках вплинуть на стан бюджету та боргу, середньострокові цілі грошово-кредитної політики та їх зв'язок зі стабільністю курсу валют. Дана інформація повинна охоплювати попередній та поточний рік і принаймні на три роки вперед. Тому середньостроковим бюджетним прогнозом вважається лише та частина плану, що охоплює наступні за поточним три роки. Рада розглядає на початку кожного року і виражає свою думку про прогноз кожної держави-члена, на основі оцінок Економічного і Фінансового комітету (ББС).

Існують основні вимоги до СБПП.

  • 1. Охоплення - середньострокове бюджетне прогнозування повинно охоплювати весь державний сектор, а також соціальне страхування на період три або навіть чотири роки. Воно повинно бути передбаченим і для підгалузей, особливо в країнах з високим рівнем децентралізації.
  • 2. Прогнозування видатків - ефективне СБПП можливе за умови встановлення лімітів на видатки.
  • 3. Прогнозування доходів - прогноз доходів повинен здійснюватися з урахуванням прогнозу видатків і з врахуванням прогнозу макроекономічних показників.
  • 4. Пояснення відхилень - особлива увага повинна приділятися аналізу причин виникнення відхилень, а також виробленню механізму їхнього коригування. Вся ця інформація повинна бути включена до документації по СБПП.
  • 5. Прогнозування макроекономічних показників - при прогнозуванні макроекономічних показників потрібно складати декілька альтернативних сценаріїв.
  • 6. Законодавче забезпечення СБПП - при затвердженні бюджету на поточний рік важливим є зміцнення ролі національного парламенту - середньостроковий прогноз повинен бути презентований, обговорений і затверджений парламентом перед бюджетом на поточний рік.
  • 7. Механізм моніторингу та коригування - необхідно здійснювати постійний моніторинг поточної економічної ситуації, і у разі виникнення відхилення повинен бути розроблений механізм коригування таких відхилень.

Значні кроки здійснені у напрямку підвищення ефективності СБПП, зокрема, розроблений індекс середньострокового бюджетного прогнозування. Даний показник включає 5 основних критеріїв:

  • 1. наявність СБПП всередині країни - чи СБПП охоплює весь державний сектор, чи значну його частину;
  • 2. співвідношення прогнозних показників і показників, які затверджуються бюджетом на поточний рік - сталі показники;

Індекс ефективності середньострокового бюджетного прогнозування країн-членів ЄС у 2013 році Джерело: сайт ЄК

Країна

Статус сере строкового бюджетного прогнозу

(СБПП)

Критерій 1

Критерій 2

Критерій 3

Критерій 4

Критерій 5

Середнє значення

Австрія

Зміни СБПП у 2013

2

1

1

2

2

1,60

Бельгія

Реформа СБПП у 2013

2

1

1

2

1

1,40

Болгарія

Без змін

2

1

0

1

1

1,00

Кіпр

Зміни СБПП у 2013

2

1

0

1

1

1,00

Чеська Республіка

Без змін

1

2

2

0

2

1,40

Німеччина

Без змін

2

1

1

2

2

1,60

Данія

Без змін

2

2

1

2

2

1,80

Естонія

Без змін

2

1

1

2

1

1,40

Греція

Без змін

2

2

1

2

2

1,80

Іспанія

Реформа СБПП у 2013

2

2

2

2

2

2,00

Фінляндія

Без змін

1

2

1

2

1

1,40

Франція

Без змін

2

2

2

2

2

2,00

Хорватія

Без змін

2

1

0

2

0

1,00

Угорщина

Реформа СБПП у 2013

2

2

1

0

1

1,20

Ірландія

Реформа СБПП у 2013

2

1

1

1

1

1,20

Італія

Без змін

2

2

1

2

1

1,60

Литва

Реформа СБПП у 2013

2

1

1

2

1

1,40

Латвія

Реформа СБПП у 2013

2

2

2

2

1

1,80

Мальта

Реформа СБПП у 2013

2

1

1

2

2

1,60

Нідерланди

Без змін

2

2

2

2

1

1,80

Польща

Реформа СБПП у 2013

2

1

0

1

1

1,00

Португалія

Реформа СБПП у 2013

2

2

2

1

1

1,60

Румунія

Без змін

2

1

2

1

2

1,60

Швеція

Без змін

2

2

1

1

1

1,40

Словенія

Без змін

2

2

1

2

1

1,60

Словаччина

Без змін

2

2

1

1

1

1,40

Великобританія

Без змін

2

2

2

0

2

1,60

ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/framework/index_en.htm

можливий варіант коригування при складанні бюджету на поточний рік; взагалі не пов'язані з бюджетом на поточний рік;

  • 3. участь національних парламентів у підготовці СБПП - затверджується рішенням національного парламенту, презентується без голосування;
  • 4. існування механізмів координації між державними органами всіх рівнів у розрізі СБПП - відбувається системна координація між органами державної влади; координація відбувається тільки на рівні певних галузей; координація взагалі не відбувається;
  • 5. моніторинг показників СБПП.

Таблиця відображає індекс ефективності середньострокового бюджетного прогнозування на основі визначених критеріїв. В залежності від відповідності критерію надавалися бали - "0", "1", "2". Найкращий стан спостерігається у Данії, Іспанії, Франції, саме ці країни отримали максимальну кількість балів. Наглядним прикладом постійного вдосконалення системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування у ЄС є проведення реформ у 2012-2013 рр. в ряді країн.

Заходи вдосконалення середньострокового бюджетного прогнозування/планування в контексті імплементації УА

Україна хоч і взяла курс на СБПП, проте його ефективність і відповідність вимогам ЄС залишає бажати кращого.

Основні положення УА щодо СБПП передбачають обмін досвідом та практикою, тому вивчення практики ЄС є пріоритетом. На підставі здійсненого аналізу СБПП ЄС для України необхідними є наступні заходи:

  • 1. СБПП повинно мати більшу вагу в бюджетному процесі, зокрема необхідним є вдосконалення законодавчого визначення взаємозв'язку середньострокового бюджетного прогнозування/планування з формуванням показників бюджету на поточний рік. В Україні затвердження середньострокового бюджетного прогнозу здійснюється Постановою КМУ з огляду на європейський досвід, необхідні законодавчі зміни до Бюджетного кодексу України, які передбачатимуть затвердження бюджетного прогнозу законодавчим актом ВРУ Зростання ролі СБПП призведе до того, що він матиме не рекомендаційний характер, а реально впливатиме на бюджетний процес.
  • 2. Вдосконалення механізму моніторингу та коригування відхилень. В Україні СБПП часто залежить не тільки від економічної ситуації, а й від політичної, що збільшує ризики. Крім того, законодавчо не визначено ані механізму моніторингу, ані механізму коригування середньострокових бюджетних прогнозів, що є необхідним при зміні економічної ситуації. Використовуючи європейський досвід та аналізуючи ефективність СБПП, зокрема на 2013 рік, вирішення цієї проблеми полягає у розробці органами, відповідальними за бюджетне прогнозування, необхідної нормативної бази для моніторингу та коригування відхилень. При цьому механізм коригування повинен здійснюватися з прив'язкою до попередніх прогнозів. У даному контексті не слід забувати також про визначення основних причин відхилень планових показників від фактичних. Ефективним також буде впровадження індексу ефективності середньострокового бюджетного прогнозування, як у ЄС. Наявність такого інструментарію допоможе ефективно реагувати на ризики, що будуть мати вплив на бюджет.
  • 3. Підвищення ролі СБПП на місцевому рівні. Це питання набуває особливої актуальності при бюджетній децентралізації. В Україні має місце ситуація, за якої бюджет складається без врахування реальних потреб регіонів, складання бюджетних запитів органів місцевого самоврядування має суто формальний характер, а всі рішення приймаються на рівні головних розпорядників бюджетних коштів. Просте доведення середньострокових бюджетних прогнозних показників до місцевих органів не має нічого спільного з СБПП, тому в контексті бюджетної децентралізації необхідною є розробка ефективного механізму взаємодії органів, відповідальних за СБПП в центральних органах виконавчої влади та на місцевому рівні. Як наслідок, вітчизняна система СБПП буде відповідати одній з основних вимог ЄС - охоплення та активна участь усіх ланок державної влади в середньостроковому бюджетному прогнозуванні.
  • 4. Підвищення ефективності складання прогнозів макроекономічних показників, доходів та видатків бюджету. Україна знаходиться на початку шляху до ефективного СБПП, проте проблеми точності прогнозів спостерігаються у країнах-членах ЄС і сьогодні. Найбільшу вагу при його складанні для ЄС має прогнозування державних видатків та боргу. Україна може використати досвід ЄС, зокрема щодо встановлення лімітів на видатки та формування альтернативних сценаріїв макроекономічних прогнозів. Це підвищить ефективність бюджетного прогнозування, проте іншою проблемою залишається відповідальність органів державної влади за реалістичність прогнозів, вирішення якої можливе тільки за допомогою законодавчого забезпечення механізму відповідальності за складання середньострокового бюджетного прогнозу.

У контексті реалізації існуючої Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, яка була прийнята у 2013 році, здійснення вищезазначених заходів можливе, проте для формування ефективної системи СБПП з врахуванням досвіду ЄС необхідним є ряд законодавчих змін, у тому числі до Бюджетного кодексу України. Ці зміни повинні бути проведені, оскільки більшість державних стратегій, зокрема ті, які стосуються соціально-економічного розвитку, не можуть бути ефективними без середньострокового прогнозування основного фінансового плану держави.

Наслідки

  • 1. Зважаючи на досвід ЄС, Україна отримає тільки позитив від впровадження європейських стандартів СБПП. Зміни, що мають бути впровадженні, матимуть такі наслідки:
  • 2. Проведення виваженої політики прогнозування доходів та видатків бюджету;
  • 3. Реалістичність прийняття бюджетних рішень - законодавче посилення взаємозалежності формування бюджету на поточний рік і середньострокового бюджетного прогнозу допоможе уникати політичного впливу на прийняття бюджетних рішень;
  • 4. Покращення співпраці між органами, відповідальними за складання бюджету та бюджетного прогнозу центрального та місцевого рівня влади;
  • 5. Уникнення популістських рішень щодо збільшення соціальних витрат у передвиборчі періоди;
  • 6. Підвищення ефективності державних програм з огляду на можливість планування ресурсів, а не щорічна залежність від поточного бюджету. Бюджетні кошти будуть більш ефективно і виважено розподілятися;
  • 7. СБПП буде першою сходиною на шляху до довгострокового прогнозування, що дасть змогу формувати довгострокові державні стратегії основних напрямів державної політики.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >