< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Бюджетний федералізм: світовий досвід теорії та практики

Федералізм являє собою спосіб державного управління, при якому органічно поєднуються інтереси усієї держави з інтересами окремих її частин, забезпечується єдність і цілісність країни при дотриманні самостійності територій у вирішенні питань, включених в їх компетенцію.

Бюджетний федералізм – це спосіб побудови бюджетних відносин між федеральною владою та владою національно-державних і адміністративно- територіальних підрозділів з приводу оптимального, науково обґрунтованого формування доходів бюджетів кожного рівня й фінансування видатків, здійснюваних з них.

Бюджетний федералізм як концепція міжбюджетних відносин характеризується такими засадничими принципами:

  • – поєднання інтересів різних рівнів влади на усіх рівнях бюджетної системи при розмежуванні доходів і видатків;
  • – рівноправ'я органів влади нижчестоячого територіального рівня в реалізації можливостей міжбюджетних відносин з вищестоящими органами влади, включаючи використання варіативної, передбаченої федеральним законодавством;
  • – розподіл податків на постійній та фіксованій основі між ланками бюджетної системи, що забезпечує при достатності податкового потенціалу на відповідних територіях мінімально необхідний рівень власних доходів територіальних бюджетів;
  • – вирівнювання за допомогою бюджетного регулювання до мінімально необхідного рівня душових бюджетних доходів території, що не мають достатнього податкового потенціалу;
  • – максимальна компенсація бюджетам зменшення доходів або збільшення видатків внаслідок рішень, що приймаються федеральними органами державної влади, а у відношенні до місцевих бюджетів – органами державної влади суб'єктів федерації;
  • – створення податкових умов для зростання економічного інтересу органів державної влади суб'єктів федерації та місцевого самоврядування до збільшення фінансової місцевої частки у бюджеті регіону або адміністративно- територіальної одиниці шляхом розширення бази оподаткування;
  • – взаємна відповідальність між ланками бюджетної системи за дотримання органами влади усіх рівнів зобов'язань за міжбюджетними відносинами;
  • – гласність і прозорість міжбюджетних відносин на усіх рівнях влади.

Основна мета бюджетного федералізму полягає в забезпеченні економічної ефективності, дотриманні територіальної справедливості та політичної стабільності. Реалізація цієї мети може бути забезпечена нормативно-законодавчим встановленням відповідних бюджетних, прав і обов'язків (з певною часткою умовності) трьох рівноправних сторін – федеральних, регіональних і місцевих органів влади на всіх стадіях бюджетного процесу, які покликані забезпечити достатню прозорість і справедливість перерозподілу бюджетних ресурсів. Концепція бюджетного федералізму за своєю суттю є проявом ідеї федералізму як територіальної демократії.

У світі налічується понад 20 країн з федеративним устроєм (Росія, США, Німеччина, Швейцарія, Канада, Індія, Пакистан, Нігерія, Бразилія, Австралія, Мексика, Ефіопія та ін.). На них припадає більше половини території земної кулі і приблизно третина населення Землі.

Федеративні держави вирішують проблеми розподілу податкових ресурсів та задоволення вимог суб'єктів федерації за допомогою різноманітних методів залежно від рівня децентралізації та моделі державного управління.

Можна виділити три системи бюджетного федералізму – централізовану, децентралізовану і кооперативну, порівняльна характеристика яких подана в табл. 9.2.

Таблиця 9.2

Порівняльна характеристика систем бюджетного федералізму

Система

Вертикальне вирівнювання

Горизонтальне вирівнювання

Регулюючі податки

1

Закріплені податки

Податкове

Трансфертне

Цільові трансферти

Нецільові трансферти

Централізована

Встановлені на довгостроковій основі

Перелік чітко визначений

За єдиними нормативами на довгостроковій основі

В рамках цільових федеральних

програм

Розраховуються за довгостроково визначеною формулою

Децентралізована

Відсутні

Перелік відкритий

За єдиними нормативами щорічно

В рамках цільових федеральних програм

Розраховуються за довгостроково визначеною формулою

Кооперативна

Встановлені конституційно

Встановлюється в процесі узгодження

За єдиними нормативами щорічно

Відсутні

Розраховуються за довгостроково визначеною формулою

Класичним прикладом централізованої системи бюджетного федералізму можна назвати Австралію, яка є федеративною державою, включає 6 штатів, 2 внутрішніх території (Територія федеральної столиці і Північна територія) і 7 зовнішніх (острів Норфолк, Кокосові острови, острів Різдва та ін.). Відмінність територій від штатів полягає в тому, що вони безпосередньо підкоряються федерації, тоді як штати мають адміністративну і бюджетну самостійність, яка гарантована ним Конституцією.

У Австралії існує трирівнева система управління, що має тільки два автономні рівні – рівень федерального Уряду і рівень Уряду штатів.

Муніципальний рівень функціонує відповідно до законодавства, яке приймається Парламентом відповідного штату.

Згідно з Конституцією Австралії виключно у веденні федерації знаходяться акцизи та податки з обороту товарів і послуг. Конституція надає федеральному Уряду ексклюзивне право встановлювати ставки мита та акцизів на товари. Список власних, а також місцевих податків штати визначають самостійно. Відповідно до рішення Верховного суду федеральний Уряд має ексклюзивне право встановлювати податки на виробництво і розподіл товарів.

Зміст австралійського федералізму полягає в розмежуванні владних повноважень між федеральним рівнем і рівнями штатів. Слід зазначити, що соціальний захист населення знаходиться виключно у веденні федерального Уряду.

Розподіл фінансової допомоги відбувається відповідно до формули, в котрій змінними використовуються такі показники, як чисельність населення кожного штату, чисельність населення усіх штатів, податкова база кожного штату та податкова база усіх штатів. Трансферти виплачуються щомісячно і можуть бути використані на будь-які цілі. Якщо бюджетні потреби якого- небудь штату змінюються порівняно з іншими, то спеціальна комісія з субсидій вирішує питання про те, чи слід надавати цьому штату додаткові кошти. Зазвичай така субсидія носить разовий характер і розрахована, як правило, на те, щоб одержуючий її штат зміг відновити свою фінансову рівновагу.

До недоліків централізованої моделі бюджетного федералізму можна віднести високі витрати на функціонування самої системи, суб'єктивізм в розподілі фінансової допомоги, зниження зацікавленості субфедеральних місцевих органів влади в підвищенні власних доходів і розвитку об'єктів оподаткування в підконтрольних територіях.

Децентралізована система бюджетного федералізму представлена передусім США. Сполучені Штати Америки є федеративною республікою, що складається з 50 штатів. Конституція Сполучених Штатів, прийнята в 1789 р., в найзагальніших рисах визначає повноваження федерального Уряду і повноваження штатів.

Для США характерний високий ступінь фіскальної автономії субнаціональних органів влади. Окрім податків на міжнародну торгівлю, які віднесені до компетенції федерального Уряду, та податків на власність, закріплених за Урядами штатів і місцевими органами влади, доступ до решти податкових баз є відкритим для усіх рівнів бюджетної системи. Уряди штатів мають право самостійно вводити, податки, встановлювати податкові бази і ставки, якщо це не суперечить Конституції. Основну частку податкових надходжень федерального Уряду складають податки на доходи фізичних (дві третини усіх податкових надходжень) і юридичних осіб.

У США відсутня практика прямого розподілу федеральних податкових надходжень між субфедеральними бюджетами. Особливістю міжбюджетних відносин є відсутність федеральної програми бюджетного вирівнювання, що включається в цільові програми (наприклад, шкільні програми). До 75% надходжень з федерального бюджету до бюджетів штатів або місцевих бюджетів – це цільові субсидії пріоритетного характеру.

Недоліками децентралізованої системи бюджетного федералізму є послаблення контролю за бюджетно-податковою діяльністю регіональних органів влади, байдуже відношення центральної влади до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутність відповідальності за їхніми боргами, неможливість проведення єдиної бюджетно-податкової та економічної політики в масштабі усієї країни.

Кооперативна система бюджетного федералізму характерна для Німеччини, яка є федеративною республікою, головними адміністративно- територіальними одиницями котрої є федерація, землі (суб'єкти федерації, їх 16), три міста із земельним статусом (Берлін, Бремен, Гамбург) та громади. Більшість завдань вирішуються федерацією і землями спільно. Федерація фінансує об'єкти, що мають загальнофедеральне значення, землі-забезпечують коштами об'єкти регіонального значення, громади фінансують всі місцеві соціально-побутові, освітні, культурні і т. п. заходи.

Федеральний Уряд має виняткове законодавче право введення та визначення бази оподаткування й ставок по митних зборах і податках з монополій. По усіх федеральних й загальних податках федеральний Уряд і землі приймають спільні рішення. Землі беруть участь в законодавчому процесі через федеральні збори, куди адміністрація суб'єкта федерації призначає представників, число яких пропорційне чисельності населення суб'єкта.

У країні передбачено чотири базові форми фінансового вирівнювання:

1) первинне вертикальне фінансове вирівнювання (розподіл податків між федерацією і землями); 2) первинне горизонтальне фінансове вирівнювання (розподіл податкових надходжень між землями); 3) вторинне горизонтальне фінансове вирівнювання (перерозподіл податкових надходжень між землями, саме цю частину прийнято називати "фінансовим вирівнюванням між землями"); 4) вторинне вертикальне фінансове вирівнювання (перерозподіл частини податкових надходжень, спочатку призначених федерації, на користь земель). Наявність даних форм вирівнювання забезпечує соціалізацію бюджетної політики.

Процедура розрахунку трансфертів у Німеччині така: визначається податковий потенціал кожної землі (сума податкових надходжень скорегована на щільність населення і рівень урбанізації); розраховується стандартний податковий потенціал, якій відповідає конкретній землі; якщо різниця між реальним показником і стандартним є від'ємною, земля отримує грант за рахунок тих земель, податковий потенціал яких вище за середній.

У кооперативній системі бюджетного федералізму вирівнювання територіальних диспропорцій здійснюється за рахунок розумного розподілу податків, що зменшує гостроту політичних проблем. Це вирівнювання за своєю природою переважно горизонтальне. При розрахунку сум, що перерозподіляються, використовуються тільки показники доходів. Це можливо завдяки не дуже істотним диспропорціям між землями у видатках на душу населення. Усе вирівнювання, здійснюване відповідно до формул, максимально об'єктивне. Фіксується не обсяг коштів, що перерозподіляються, а рівень податкових доходів, що досягається, на душу населення в порівнянні з середнім по федерації.

Теоретично розрізняють чотири моделі бюджетного федералізму виходячи зі взаємодії органів влади різних рівнів:

  • 1) модель кооперативного федералізму;
  • 2) модель ідеального федералізму (або дуалістичного федералізму);
  • 3) модель внутрішньодержавного федералізму (або з'єднуюча модель);
  • 4) модель міждержавного федералізму (або розділяюча модель).

Кооперативний федералізм має на меті співпрацю федерального центру

та суб'єктів у рамках федерального устрою. Співпраця між федерацією і суб'єктами, а також безпосередньо між суб'єктами – одна з ознак федеративної держави. Відмінною рисою кооперативного федералізму є виділення моменту взаємодії, співпраці федерального центру та влади регіонів, вивчення практики їх спільної і скоординованої участі в здійсненні великих соціально-економічних програм. Одним з негативних моментів кооперативного федералізму є непрозорість рішень, що приймаються центральними органами влади, сильне обмеження федерацією фінансової самостійності нижчестоячих рівнів.

Моделі ідеального (дуалістичного) федералізму насправді не існує. Дуалізм стосовно федералізму означає наявність двох незалежних і рівноправних рівнів влади. Особливість цієї моделі полягає в чіткому розподілі владних повноважень між двома незалежними та рівноправними рівнями влади – федерацією і її суб'єктами.

У цій ситуації необхідність в співпраці відпадає, оскільки кожен рівень влади несе відповідальність за видання і виконання певних законодавчих актів. Іншою особливістю моделі ідеального федералізму є розподіл фінансових повноважень між рівнями влади. Рівні влади мають власні джерела доходів, у т. ч. податкові, які покривають усі їх витрати. Жоден з суб'єктів не залежить від фінансової підтримки федерації або іншого суб'єкта.

Модель внутрішньодержавного федералізму, або з'єднуюча модель, характеризується розподілом компетенцій між рівнями влади за їх типом, а не за державними завданнями або політичними сферами. Таким чином, усе законодавство знаходиться у виключній компетенції центру, а виконання цих законів у виключній компетенції суб'єктів федерації.

Особливістю міждержавного федералізму або розділяючої моделі є розподіл повноважень між рівнями влади за державними завданнями та сферами політики, а не за типом компетенції. В цьому випадку кожен рівень влади має певну законодавчу та виконавчу компетенцію.

Наявність і комбінація елементів, властивих з'єднуючій та розділяючій моделям федералізму, формують структуру кожної конкретної федеральної системи й враховуються при обговоренні реформ.

Жодна модель бюджетного федералізму не залишається незмінною упродовж тривалого періоду часу – баланс влади поперемінно зміщується то у бік центру, то у бік суб'єктів федерації. Федералізм є динамічною системою, що пристосовується до мінливих суспільно-політичних умов.

Використання цих типів моделей бюджетного федералізму характерно для багатьох країн, але особливо яскраво цей процес проявився в Німеччині, яка у своєму розвитку апробовувала усі ці моделі. Отже, німецький федералізм несе в собі риси різних теоретичних моделей, кожна з яких домінувала на певному історичному етапі.

Будь-яка модель бюджетного федералізму ґрунтується на трьох головних складових, які є умовами її ефективного функціонування:

  • – чітке розмежування повноважень між усіма рівнями влади за витратами;
  • – наділення відповідних рівнів влади достатніми для реалізації цих

повноважень фіскальними ресурсами;

– згладжування вертикальних і горизонтальних дисбалансів за допомогою системи бюджетних трансфертів з метою забезпечення на усій території держави певного стандарту якості життя.

Існують різні точки зору на типологію моделей бюджетного федералізму. Одні з відомих дослідників цього питання – Г. Хьюз і С. Сміт. їм належить чотирьохланкова класифікація країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). На підставі схожості методів регулювання відносин між бюджетами різних рівнів, специфічних особливостей фіскального федералізму, ролі центру та регіонів учені виділили чотири групи держав (табл. 9.3).

Таблиця 9.3

Групи держав за регулюванням відносин між рівнями бюджетної системи

Критерій

Держава

1. Надання відносно великої самостійності на тлі широких повноважень у сфері податків регіональній і місцевій владі

Австралія, Канада, США, Великобританія, Японія

2. Велика роль регіональної і місцевої влади у фінансуванні видатків на соціальні потреби

Данія, Норвегія, Фінляндія, Швеція

3. Відносна самостійність в єдності з ефективною співпрацею між бюджетами різних рівнів

Австрія, Німеччина, Швейцарія

4. Значна залежність регіонів від центру

Бельгія, Греція, Іспанія, Італія, Нідерланди, Португалія, Франція

Адміністративно-територіальний устрій держави припускає підлеглість одних органів влади іншим у різній мірі їх самостійності стосовно бюджетно- фінансової сфери. При цьому форма державного та адміністративного устрою країни визначає побудову бюджетної системи. Значний вплив на вибір моделі бюджетного федералізму здійснюють декларовані федеральним центром завдання соціально-економічної політики.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >