< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Фінансово-управлінські технології формування бюджету у зарубіжних країнах

Бюджетуванням являє собою фінансово-управлінську технологію сучасного бюджетного менеджменту, яка прагне найбільш ефективного витрачання обмежених бюджетних коштів в умовах вибору альтернатив фінансування. Нова технологія бюджетного менеджменту виходить з концепції нового державного менеджменту та позначається поняттям "бюджетування, орієнтоване на результат".

У світовій науці не існує єдиного підходу до визначення сутності бюджетування, орієнтованого на результат. Аналіз наукових уявлень про це поняття дозволяє виділити два основні підходи до його трактування: широкий і вузький. Згідно з першим, бюджетування, орієнтоване на результат, є системою організації бюджетного процесу й державного (муніципального) управління, при якій планування витрат здійснюється у безпосередньому зв'язку з результатами, що досягаються. Відповідно до другого підходу бюджетування, орієнтоване на результат, визначається як система бюджетного планування, в якій в тому або іншому вигляді існує прив'язка структури та обсягів бюджетного фінансування до результатів діяльності органів державної влади.

Бюджетування, орієнтоване на результат (англ. – performance budgeting, results-oriented budgeting) як частина глобальної концепції управління за результатами в державному секторі має 60-річну історію. Появу терміну бюджетування, орієнтоване на результат, прийнято пов'язувати із створенням в 1947 р. Першої Комісії Гувера в США. Запропонований Комісією формат представлення федерального бюджету (що дістав назву "performance budget") переносив акцент з витрат державних ресурсів на виконання державних функцій, здійснення діяльності та досягнення результатів. "Performance budget" повинен був відбивати не стільки структуру витрат в розрізі видів витрат (оплата праці, закупівля товарів, оренда приміщень і т. д.), скільки очікуваний результат від здійснення програм або виконання конкретних державних функцій.

Не існує єдиної моделі бюджетування, орієнтованого на результат, а низка різних моделей. Усі вони прив'язують фінансування до результатів, але по-різному. Деякі системи бюджетування, орієнтованого на результат, наприклад, програмно-цільове бюджетування та бюджетування з нульовою базою, можуть використовуватися по усьому державному сектору. З іншого боку, деякі системи призначені для використання тільки за певними категоріями витрат або видах організацій (наприклад, система фінансування за формулою, що застосовується для шкіл).

Найпростішим видом бюджетування, орієнтованого на результат, є бюджетування, у межах якого при підготовці загальноурядового бюджету систематично використовується інформація про результати діяльності. Загальний інструмент, який використовується з цією метою, відомий як програмно-цільове бюджетування, у межах якого бюджетні витрати класифікуються за завданнями (кінцевими продуктами й підсумковими результатами), а не просто за економічними поняттями (таким як заробітна плата, витратні матеріали й витрати на зв'язок) та організаційними поняттями (наприклад, за міністерствами й департаментами міністерств). Основним завданням програмно-цільового бюджетування є ретельна пріоретизація витрат. При цьому за рахунок привертання підвищеної уваги під час підготовки бюджету до показників діяльності бюджетного міністерства, цей вид бюджетування, орієнтований на результат, також посилює міра тиску на міністерства з метою підвищення результативності та ефективності їх роботи.

Бюджетування з нульовою базою в цілому є одним з різновидів бюджетування, орієнтованого на результат. У його первинному виді, завданням цього виду бюджетування був постійний всеосяжний перегляд і пріоритезація усіх витрат. Для цього з метою підготовки бюджету усі програми мали бути розкладені на "пакети рішень" (також відомі як "приріст послуг"), які давали б можливість вибору за кожною програмою в певних ключових точках у бік скорочення фінансування на необхідну величину, або, навпаки, у бік збільшення. В ідеалі, ці пакети рішень повинні були включати усі основні варіанти дій і точки відліку, навіть 100% скорочення фінансування за тією або іншою програмою (звідси і "нульова база"). Цим пакетам рішень на підставі показників діяльності привласнюється рейтинг пріоритетності, та цей рейтинг згодом використовується для того, щоб наявні обсяги доходів спрямовувалися на фінансування тих пакетів рішень, яким присвоєний найбільший пріоритет у плані пріоритезації витрат.

Як у межах програмно-цільового бюджетування, так і бюджетування з нульовою базою, зв'язок між результатами діяльності та фінансуванням досить опосередкований, а не автоматичний. Результати за підсумками програм (або пакетів рішень) ретельно аналізуються впродовж процесу підготовки бюджету, але при використанні цих систем погані результати не означають автоматичного скорочення фінансування, тоді як позитивні результати не означають автоматичного його збільшення.

Уряди тих країн, які вважаються лідерами за використанням принципів бюджетування, орієнтованого на результат, вдалися до впровадження такої моделі бюджетування в періоди фінансових криз. При цьому чим гостріше була криза державних фінансів, тим масштабнішою бюджетна реформа та радикальнішою стратегія реформування.

Залежно від типу державного устрою, форми правління, наявності парламентської більшості, що підтримує ідею бюджетної реформи, рівня децентралізації податково-бюджетних повноважень субнаціональних органів влади, в зарубіжних державах складалися різні стратегії бюджетних реформ, які можна умовно об'єднати в три групи:

  • 1. Форсована (радикальна) стратегія реформування передбачає найбільш швидке та повномасштабне здійснення бюджетної реформи, спрямованої на кардинальний- перегляд функцій і масштабів громадського сектора. Особливе становище в цьому випадку займають Нова Зеландія, Великобританія і Австралія – парламентські монархії, реформування бюджетного процесу в яких характеризувалося акцентом на приватизації державних функцій та запозиченні ринкових принципів і методів в державному управлінні.
  • 2. Стратегію активної трансформації вибрали держави, що здійснювали широкомасштабну бюджетну реформу з помітним відставанням за темпами її реалізації від форсованої. Лідерами цієї групи країн на початку 1990-х років стали США, Канада, Данія, Нідерланди й Ірландія. Основною метою реформи було підвищення ефективності функціонування адміністративної та бюджетної систем за допомогою корпоративних інструментів управління без радикального скорочення масштабів громадського сектора, який в цих країнах був традиційно незначним.
  • 3. Стратегія поступової трансформації передбачає покрокове реформування бюджетного процесу шляхом впровадження бюджетування за результатами, у тому числі за допомогою пілотних проектів в різних міністерствах і відомствах. Реформування бюджету спрямоване на підвищення ефективності бюджетної системи з метою підтримки масштабного громадського сектора. До цієї групи реформаторів відносяться Німеччина, Норвегія, Фінляндія, Швейцарія, Швеція, Франція, Японія.

Незалежно від стратегії бюджетних реформ на практиці, як правило, застосовуються дві моделі впровадження середньострокового бюджетування за результатами: "зверху донизу" і "знизу доверху" (табл. 9.4).

Таблиця 9.4

Переваги та ризики різних моделей впровадження середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат

Модель

Ризики

Переваги

"Зверху донизу"

Обмежена можливість досягнення результатів

Реформування відбувається за ініціативою згори

Централізоване нав'язування обмежень може призводити до їх саботажу

Наявність уніфікованого методологічного підходу до проведення реформи

Висока вартість збору великої кількості інформації

Наявність необхідної інформації для ухвалення рішень в центрі

Низький рівень підтримки з боку міністерств і відомств, поява для них негативних стимулів

Значні можливості для координації та моніторингу процесу реформ

"Знизу доверху"

Інерційність реформи у зв'язку 3 відсутністю ініціативи на нижчестоячих управлінських рівнях

Гнучкість та адаптивнісгь процесу реформування

Тривалість і трудомісткість підготовки реформи

Можливість планування реформи з урахуванням думки міністерств і відомств

Складність координації процесу реформування та можливість порушення послідовності етапів реформи

Залучення субнаціональних органів влади до розробки та проведення реформи

Недостатній обсяг інформації "в центрі"

Стимулювання самостійності міністерств і відомств в ході реформи

Модель "зверху донизу" характерна для держав з унітарним устроєм і високою мірою централізації влади (Нова Зеландія, Великобританія, Нідерланди і Франція), а також для країн з федеральним устроєм і високою мірою централізації владних повноважень на федеральному рівні, таких як Австралія і Канада.

Більшість економічно розвинених держав в останні десятиліття проводили комплексні бюджетні реформи. Причому період старту реформ, пов'язаних з впровадженням бюджетування, орієнтованого на результат, варіює від кінця 40-х pp. минулого століття (США) до початку століття нинішнього (Нідерланди). Окрім США в авангарді впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, знаходилися держави – члени Британської Співдружності націй: Великобританія, Австралія, Нова Зеландія, Канада. Хронологія введення елементів бюджетування, орієнтованого на результат, представлена в табл. 9.5.

Таблиця 9.5

Впровадження елементів бюджетування, орієнтованого на результат

Держава

Впровадження елементів бюджетування,

орієнтованого на результат

1949 р.

1970-ті pp.

1980-ті pp.

1990-ті pp.

2000-ні pp.

США

+

+

+

+

+

Великобританія

+

+

+

+

Китай

+

+

+

+

Австралія

+

+

+

Нова Зеландія

+

+

+

Канада

+

+

+

Чилі

+

+

+

Нідерланди

+

+

+

Гонконг

+

+

+

Франція

+

+

+.

Швеція

+

+

Таїланд

+

+

Бенін

+

+

Габон

+

+

Гвінея

+

Мозамбік

Намібія

+

+

Танзанія

+

Німеччина

+

+

Країни Балтії

Країни СНД

+

Особливість бюджетування, орієнтованого на результат, в США полягає в тому, що програмний бюджет не затверджується законом про бюджет. У щорічно ухвалених Конгресом 13 актах про асигнування затверджуються обсяги бюджетних зобов'язань, які відомства можуть брати на себе впродовж періоду, встановленого відповідним актом про асигнування.

Програмні витрати федерального бюджету США представлені в одному з бюджетних документів ("Аналітичні перспективи"), який включається в пакет бюджетних документів, що щорічно направляються Президентом США в Конгрес. Документ "Аналітичні перспективи" містить аналіз бюджету, бюджетних доходів і витрат, запозичень й управління боргом, а також таблиці з детальним розподілом витрат та бюджетних повноважень відомств (їх структурних підрозділів) за функціями, підфункціями і програмами, джерелами фінансування й категоріями витрат.

Програмний бюджет США планується на десятирічний період. Кожне агентство складає бюджет, орієнтований на результат, в якому стратегічні, довгострокові та короткострокові цілі пов'язані з очікуваними витратами на їх досягнення. Цілі побудовані в ієрархічному порядку від стратегічних до короткострокових. Закон про досягнення результатів від 1993 р. вимагає, щоб агентства щорічно представляли стратегічні плани, річні плани діяльності, щорічні звіти про виконання програм.

З 2004 р. Бюджетне управління при Президентові США проводить систематичні процедури оцінки реалізації програм за п'ятибальною шкалою: ефективна, помірно ефективна, адекватна, неефективна, неможливість оцінки результатів.

Програмний бюджет Великобританії застосовується у рамках відомчої класифікації, проте, на відміну від інших держав тут застосовується ширше тлумачення програмних витрат. Під програмними витратами розуміються витрати, що не включаються в поняття адміністративних витрат. У бюджеті програмами називаються статті витрат, що формуються у рамках бюджетів відомств, за якими здійснюється голосування в Парламенті з питання виділення асигнувань. Розподіл асигнувань здійснюється відповідно до цілей державної політики. Тому програмне бюджетування трактується як поняття, близьке за змістом до бюджетування, орієнтованого на результат.

Програмний бюджет формально не затверджується актами про асигнування, які містять розподіл асигнувань за відомчою класифікацією та цілями діяльності відомств. Бюджетні проектування у форматі програмного бюджету містяться в спеціальному документі. Програмне проектування, здійснюється у рамках трирічного планування.

У Великобританії застосовується найбільш прогресивна система показників результатів діяльності департаментів. Спочатку у кінці 90-х років XX ст. вона формувалася з цільових показників (приблизно 600), велика частина яких відносилася до процесу діяльності, а не до безпосередніх і кінцевих результатів. Нині в систему показників, котрі включаються в угоди про надання громадських послуг, що укладаються між галузевими департаментами та міністерством фінансів, на основі яких виконується програмний бюджет Великобританії, входить 134 показники, в основному, кінцевих результатів.

Прикладом держави з високою мірою агрегації бюджетних витрат як на організаційному рівні, так і на рівні функцій органів виконавчої влади є Австралія.

Під бюджетною програмою в Австралії розуміється діяльність, спрямована на надання конкретної послуги, трансферту або іншої вигоди одержувачеві, яким може бути фізична особа, підприємство або орган місцевого самоврядування, з метою досягнення очікуваного результату, встановленого у відповідному документі про результати.

Програмний бюджет застосовується в портфельній структурі, що є укрупненою відомчою структурою. Планування програмного бюджету здійснюється на середньостроковий період (4 роки). Акти, що щорічно приймаються, про асигнування (у звичайній практиці – 3 основних і 3 додаткові акти про асигнування) містять формат програмного бюджету. Голосування в

Парламенті проводиться за "портфелями", тобто по першому рівню з чотирьох, що виділяються в програмному бюджеті Австралії. Нині в портфельну структуру входять 17 секторів державного управління, очолюваних міністрами з портфелями.

У програмному бюджеті Австралії не застосовується економічна класифікація. Парламент не розглядає плановані відомствами витрати. У межах затверджених асигнувань відомство має можливість самостійно розпоряджатися наданими бюджетними коштами та наділене значними повноваженнями зі встановлення пріоритетів у витратах. Тому в міжнародній практиці Австралію розглядають як приклад держави, що застосовує програмний бюджет з метою поліпшення системи управління державними фінансами. Програмне бюджетування там націлене на досягнення кінцевих результатів, показники яких конкретизуються в щорічних звітах департаментів та інших органів влади, що входять у відповідний портфель.

Нова Зеландія значно випередила інші країни світу у використанні програмного бюджетування на основі застосування ринкових інструментів планування та виконання бюджету. Особливістю новозеландської системи є розподіл функцій міністра і функцій керівника державного відомства (департаменту). Міністри розглядаються як покупці державних послуг, постачальниками яких є керівники відомств. Як покупці міністри можуть придбавати послуги як у державних, так і приватних постачальників, а постачальники – конкурувати між собою за ціною та якістю пропонованих товарів і послуг.

У Новій Зеландії державні бюджети формуються та виконуються на основі методу нарахування з використанням стандартів комерційного обліку і звітності. У поєднанні із застосуванням програмних принципів це забезпечує якнайповніший облік витрат сектора державного управління.

Бюджетне планування здійснюється на черговий і три подальші роки, але затверджуються бюджетні асигнування Парламентом тільки на черговий рік. Проект закону про бюджет готується у формі основного та додаткових законів про асигнування. Разом з проектом закону про асигнування Уряд направляє до Парламенту великий пакет бюджетної документації, включаючи доповідь про бюджетну стратегію, уточнені економічні та бюджетні прогнози, документ "Оцінки асигнувань Уряду Нової Зеландії" (що містить детальну інформацію за видами асигнувань і програмам, за якими здійснюється голосування), трирічні плани міністерств і показники безпосередніх результатів. Інформація про витрати не включається у бюджетну документацію.

Планування бюджетних асигнувань здійснюється у рамках 68 функцій, за якими проходить голосування в Парламенті. Встановлено шість типів бюджетних асигнувань, у тому числі чотири, що забезпечують фінансування поточних витрат. Програми, що утворюють третій рівень програмного бюджету, групуються у рамках типів бюджетних асигнувань.

У тих країнах, де послідовно реалізуються принципи бюджетування за результатами, органи влади і громадськість відмічають позитивний ефект від введення результативного бюджетування, визначаючи їх як ефективні інструменти розподілу бюджетних ресурсів за видами послуг, які держава зобов'язується надати своїм громадянам.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >