ОСНОВНІ ТЕОРІЇ УПРАВЛІННЯ СУСПІЛЬСТВОМ

2.1. Сутність теорії адміністративно-державного управління.
2.2. Сучасні концепції державного управління та публічного адміністрування. Сутність концепцій "менеджеризм і неоме- неджеризм".
2.3. Сучасна система державно – адміністративного управління.

Рекомендована література: [4, 5, 6].

Ключові поняття: етапи розвитку адміністративно-державного управління, бюрократична модель, менеджеризм, неоменеджеризм, “політичні мережі”, рецептивне адміністрування, комунікативний менеджмент, соціальний менеджмент.

Сутність теорії адміністративно-державного управління

Теорія адміністративно-державного управління є однією з найбільш важливих і перспективних напрямків сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише наприкінці XIX століття стала виділятися як самостійна галузь наукових досліджень.

У розвинених країнах Заходу і в Росії в цей період відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті управління. У всіх ланках управлінських структур вводиться зверху донизу систематизований розподіл праці. При цьому, в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всієї армії чиновників – голові держави, що знаходиться нагорі "піраміди влади".

Централізована перебудова державної служби, з одного боку, викликала збільшення чисельності чиновництва, з іншого – зміну його якісного складу. Зокрема, постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів (секретарів, діловодів тощо), які повинні були обслуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Поступово на зміну ієрархії чинів, заснованих переважно на різного роду привілеях, вводилася ієрархія чинів, залежно від особистої вислуги і знань людини, його професійної кваліфікації. Введення постійного грошового жалування для всіх категорій чиновників посилювало їх залежність від державної влади.

У 1883 р. в СІЛА був прийнятий закон Пендлтона, що отримав назву "Закон про цивільну службу". Прийняття цього документу поклало початок законодавчому оформленню сучасного інституту цивільної служби. Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в СІЛА до теперішнього часу.

У 1887 р. професор Вудро Вільсон – майбутній президент СІЛА – поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління у своїй роботі "Вивчення адміністрування". Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. Таким чином, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне проведення в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів – "обранців нації". В. Вільсон розробив модель "адміністративної ефективності", запропонувавши використовування в адміністративно-державному управлінні методів організації управління в бізнесі.

Першим вченим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер. Його класичне дослідження "Господарство і суспільство" (1921) дає відправну точку для сучасного вивчення адміністративно- державного управління. М. Вебер виділив ряд принципів бюрократичної моделі:

– адміністративні установи організовані ієрархічно; – кожна установа має свою власну область компетенції; – цивільні службовці призначаються на основі професійної кваліфікації;
– цивільні службовці отримують заробітну плату відповідно до рангу;
– для цивільного службовця ця робота представляє професію або, принаймні, основне заняття;
– службовець не володіє установою, в якому працює; – службовець підкоряється дисципліні і знаходиться під контролем;
– зміщення з посади грунтується на рішенні вищих інстанцій.

М. Вебер, кажучи про різницю між чиновниками та політиками, вважав, що чиновник не повинен робити саме те, що завжди повинен робити політик – боротися. Бо прийняття рішень, боротьба і пристрасть – стихія політика. Якщо вищестояща установа наполягає на виконанні наказу, що уявляється чиновнику помилковим, справа честі чиновника виконати наказ сумлінно і точно.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф.Гуднау справили значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих вчених часто називають "поколінням попередників". У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основоположні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління:

1. Для того щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а, отже, вивчати з наукових позицій;
2. Апарат адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери політики.

З появою робіт цих авторів можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напрямку. Хронологічні рамки даного етапу можна визначити з 1880-х – по 1920-і pp..

Другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950 pp.. Особливо великі успіхи в ці роки зробили американці, що пояснюється низкою причин. На відміну від європейських країн, в США вищі навчальні заклади вже в той період користувалися більшою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів. Вони мали можливість експериментувати, широко вводити нові курси, одним з яких став курс теорії адміністративно-державного управління. Існував і інший сприятливий чинник, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно-державного управління саме в США. Американці вже в ті роки вважали, що наука адміністративно-державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і повинні бути зближені . І оскільки викладання цих дисциплін мало широку аудиторію, то з'явилося і велике число професорів, підручників, дослідницьких робіт. Існував і ще один чинник того ж плану. Американці завжди робили акцент на практичну значимість досліджень адміністративно-державного управління, їх наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обгрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових робіт.

У 1920-1950-ті pp. найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були "класична школа" і "школа людських відносин". Яскравими представниками "класиків" є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т.Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління. При цьому майже всі "класики" виходили з ідеї, що слідування цим принципам приведе до успіху державного адміністрування в різних країнах.

Розроблені класичною школою принципи управління зачіпають два основних аспекти. Один з них – обгрунтування раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, другий стосується побудови структури організації. Найбільш важливі постулати класичної теорії можна поділити в такий спосіб: наука замість традиційних навичок, гармонія замість протиріч, співпраця замість індивідуальної роботи, максимальна продуктивність на кожному робочому місці.

У рамках класичної школи система адміністративно-державного управління постає як регламентована зверху донизу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Слід підкреслити, що така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона до цих пір знаходить своє застосування на різних рівнях управління. Однак у тих випадках, коли на ефективність управління робить вирішальний вплив людський фактор, використання цього підходу явно недостатньо.

Ще одним впливовим підходом у теорії адміністративно-державного управління була "школа людських відносин". Вона виникла в 1930-і pp., коли психологія перебувала ще в зародковому стані. Рух за людські відносини багато в чому з'явився у відповідь на нездатність класичної школи усвідомити людський фактор як основний елемент ефективності організації. І оскільки воно виникло як реакція на недоліки класичного підходу, школа людських відносин іноді називається неокласичною.

Найбільш відомими вченими цього напряму були М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних факторів, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося домогтися підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації.

Подальші дослідження показали, однак, що хороші відносини між службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності праці адміністративних організацій і що мотивація, яка орієнтує співробітників на досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж просто задоволеність роботою. Очевидно, що методи, що розроблені школою людських відносин, ефективні лише в досить вузькій сфері державного адміністрування – управлінні персоналом, коли важливим є особистий і конкретний вплив на співробітників для своєчасного прийняття рішень і успішної реалізації намічених планів. Однак, в області оперативного і стратегічного адміністративно-державного управління роль цих методів несуттєва.

Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 1950-і pp. і продовжується до цих пір. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінкове, системне і ситуаційне.

Розвиток таких наук, як соціологія і психологія, і вдосконалення методів дослідження після другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому місці здебільшого науковим. Серед найбільш великих фігур у 1950-1960-ті pp. слід назвати Г. Саймона, Д. Смітцберга, В. Томпсона, Д. Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування – поведінковий або біхевіористичний. Оригінальність їх робіт полягає в тому, що автори прагнули представити досягнення сучасної соціальної психології та соціології і пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп.

У рамках поведінкового підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації, характеру влади й авторитету в адміністративно-державному управлінні. Особливо популярним поведінковий підхід був у 1960-і pp.. Як і більш ранні школи цей підхід відстоював "єдиний найкращий шлях" вирішення управлінських проблем. Його головний постулат полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, так і системи адміністративно-державного управління в цілому.

З початку 1960-х pp. у державному адмініструванні швидко почав набирати популярність системний підхід, чому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративно-державного управління багато в чому полегшило для керівників завдання побачити всю організацію в єдності її частин, які нерозривно пов'язані із зовнішнім світом. Цей підхід також допоміг інтегрувати ідеї більш ранніх шкіл, що в різний час домінували в теорії адміністративно-державного управління.

Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством в цілому. Такий підхід означає, що стратегія державного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування і планування, оскільки суспільство постійно розвивається і змінюється.

Визначення змін та їх вплив на ефективність адміністративних структур є основним досягненням ситуаційного підходу, що став логічним продовженням теорії систем. Він виник на початку 1970-х pp., і вніс важливий внесок у розвиток державного адміністрування, використовуючи можливості прямого застосування науки до конкретних ситуацій і умов.

Найбільш відомими теоріями, розробленими в руслі ситуаційного підходу є концепція "м'якого мислення" і "організаційна кібернетика".

Центральною ідеєю ситуаційного підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, які сильно впливають на дану адміністративну організацію в даний конкретний час. Оскільки в центрі уваги постійно виявляється нова ситуація, в рамках цього підходу особливого значення набуває "ситуаційне мислення". Використовуючи цей підхід, керівники можуть краще зрозуміти, які прийоми будуть більшою мірою сприяти досягненню цілей організації в конкретній ситуації. Ситуаційний підхід є досить популярним напрямом у науці, але сьогодні важко повністю оцінити справжній вплив даної школи на теорію і практику адміністративно-державного управління. Тим не менше, вже зараз можна сказати, що його вплив є значним і, напевно, буде рости у майбутньому.