< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Становлення системи місцевих фінансів. Система місцевих фінансів та їхня роль в економічній системі держави

Ідейно-теоретичні підвалини сучасного поняття "місцеві фінанси" сягають досить давніх часів. Виникнення специфічної сфери фінансових відносин – місцевих фінансів – пов'язано з розвитком інституту місцевого самоврядування, однією з початкових форм якого було магдебурзьке право, що виникло у XIII столітті в німецькому місті Магдебурзі. Магдебурзьке право мало універсальний характер, воно регламентувало самоуправління міст, діяльність міської влади, суду, питання земельної власності в межах міст, торгівлі, ремесел, оподаткування та ін. Упродовж XIV-XVI століть магдебурзьке право сприйняли інші німецькі міста, а також деякі міста Чехії, Угорщини, Польщі, Литви, Галичини та Білорусії. На території Русі найпершими магдебурзьке право у повному обсязі отримали міста Кам'янець- Подільський (1374), Луцьк (1432), Київ (1497). Проіснувало магдебурзьке право до XVIII-XIX століть, поступово втрачаючи своє значення.

У XVI столітті в Литовській державі, до складу якої певний час входила частина українських земель, був виданий кодекс громадянських законів під назвою "Статут Великого князівства Литовського", який витримав три редакції (1529, 1566 та 1588 pp.); після всіх змін зберіг характер збірника місцевих законів; уміщував норми, що регламентували державне, земельне, кримінальне, процесуальне та спадкове право. Але теоретичні витоки Литовського статуту слід шукати в першому кодексі законів давньоруського феодального права "Руська правда", складеній за часів правління Ярослава Мудрого (близько 978-1054 pp.).

Становлення місцевого самоврядування у XVIII-XIX століттях відбувалося разом із розвитком буржуазної держави, який проходив в умовах жорстокої боротьби абсолютизму з народною демократією. Централізована державна влада виявилася неспроможною ефективно виконувати всі свої завдання, особливо соціального спрямування. Частину з них доцільно було передати у компетенцію самостійної і незалежної місцевої влади, звичайно, в межах, визначених самою державою.

Поняття "самоврядування", "самоуправління" почали використовувати в Європі з другої половини XVIII століття саме щодо місцевого самоврядування. На той час інститут місцевого самоврядування сформувався у багатьох країнах і передбачав управління всіма господарськими та іншими справами будь-якої адміністративної одиниці не органами центральної влади, а самими жителями.

Коротко викладемо основні теорії, спрямовані на з'ясування природи місцевого самоврядування та його зв'язку з державною владою, що сформувалися протягом XVIII-XIX століть.

Децентралізаційна теорія, яка виникла напередодні Великої Французької революції 1789 року як реакція на наполеонівську адміністративну реформу, що встановила міцний централізований бюрократичний механізм влади. Головне положення теорії полягало в обґрунтуванні поділу адміністративних справ на такі, які є наслідком самоврядування, і на справи державні, делеговані общинам.

Теорія "природного права" становила сукупність принципів, правил, норм, цінностей, які зумовлені природою людини і тим самим незалежні від конкретних соціальних умов і держави. Зародилась у давні часи, розвивалася в античному світі, зокрема Греції. Найвищий розвиток теорії припадає на XVII-XVIII століття, її ідеї лягли в основу американської Декларації незалежності і французької Декларації прав людини і громадянина.

Теорія вольності громад обґрунтовувала таке: громада старша від держави, тобто історично виникла першою; громади не створені державою, а визнані нею; громада є інституцією, рівною державі; держава існує для громад, а не громади для держави.

Державницька теорія місцевого самоврядування обгрунтовувала положення, що частина державної влади підлягає децентралізації на рівень територіальних громад та органів, які вони самостійно обирають і створюють. Органи місцевого самоврядування – це органи державного управління, складові частини держави, що ніяких самостійних справ не можуть мати, але вони мають певну правову, організаційну та фінансову самостійність.

Громадська теорія місцевого самоврядування відстоювала самостійне право на існування місцевих самоврядних органів, які вирішують справи, що їм притаманні і невід'ємні. Це право трактувалось як наслідок із вихідного положення теорії про те, що громади не створені державою, а нею лише визнані і тому володіють колом справ, які їм належали до появи держави; такі справи держава не делегувала громадам, а їх визнала.

Теорія муніципального соціалізму спрямовувала увагу громадськості від глобальних проблем розвитку країн, а зосереджувала її на місцевому рівні, вважаючи, що саме там можна досягти соціального миру і гармонії шляхом поступових змін (націоналізації земель, розширення комунальної власності, соціалізації виробництва), тобто за допомогою "муніципального соціалізму".

З часу проголошення незалежної Української держави відбувається процес становлення системи місцевого самоврядування. 7 грудня 1990 року в Україні вперше серед республік колишнього СРСР ухвалено закон "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", покликаний створити правову основу для впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування.

Власне саме цей документ ознаменував відродження інституту місцевого самоврядування в Україні, вихолощеного і спотвореного за радянських часів.

Утворення незалежної Української держави дало новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування на теренах нашої країни. Починаючи з 1992 року ухвалено низку законодавчих документів і Конституцію України (1996), які сприяли становленню місцевого самоврядування, визначили розподіл влади в країні, взаємодію органів місцевого самоврядування з органами державної виконавчої влади.

У 1997 році був ухвалений Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", в якому конкретизовано основні положення Конституції України щодо місцевого самоврядування, визначено основні організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, окреслено повноваження рад, їхніх голів, виконавчих органів, а також організаційно-правову, матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, згідно із законом, виступає вже не тільки як гарантоване державою право, а й реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Законом установлено такі принципи, на основі яких здійснюється функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень; підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їхніх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну та міську раду; сільського, селищного і міського голову; виконавчі органи сільської, селищної та міської ради; районні й обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст; органи самоорганізації населення (рис. 1.1).

Система місцевого самоврядування в Україні

Рис. 1.1. Система місцевого самоврядування в Україні

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами, вони наділені власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і відповідають за свою діяльність. Крім того, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Вирішальне значення для забезпечення функціонування місцевого самоврядування має матеріально-фінансова основа їхньої діяльності, яка включає: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, в Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, створено правові та фінансові основи діяльності органів місцевого самоврядування. Поряд з цим в останні роки розвиток місцевого самоврядування фактично здійснювався лише на рівні територіальних громад міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їхню надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально- фінансову базу виявилися не спроможними виконувати всі повноваження органів місцевого самоврядування.

Визнано, що система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства[1]. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях. Удосконалення потребує також система територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.

Великий вплив на подальший розвиток інституту місцевого самоврядування в Україні справило ухвалення низки нормативних актів та стратегічних документів, зокрема Бюджетного кодексу України (від 8 липня 2010 р.), Податкового кодексу України (від 2 грудня 2010 р.), Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (від 1 квітня 2014 р.).

У Концепції реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні визначено напрями, механізми і строки формування ефективного місцевого самоврядування і територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави і територіальних громад.

Проблеми, які нагромадились у сфері місцевого самоврядування, передбачено розв'язати шляхом:

  • • визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність і належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази;
  • • створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень;
  • • розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності;
  • • розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади;
  • • запровадження механізму державного контролю за відповідністю Конституції та законам України рішень органів місцевого самоврядування і якістю надання населенню публічних послуг;
  • • максимального залучення населення до прийняття управлінських рішень, сприяння розвиткові форм прямого народовладдя;
  • • удосконалення механізму координації діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Важливими для становлення ефективного інституту місцевого самоврядування є визначені Концепцією принципи, яких слід дотримуватись у процесі проведення реформ, а саме:

  • • верховенство права;
  • • відкритість, прозорість та громадська участь;
  • • повсюдність місцевого самоврядування;
  • • субсидіарність;
  • • доступність публічних послуг;
  • • підзвітність та підконтрольність органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді;
  • • підконтрольність органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади у питаннях дотримання Конституції та законів України;
  • • правова, організаційна та фінансова спроможність місцевого самоврядування;
  • • державна підтримка місцевого самоврядування;
  • • партнерство між державою і місцевим самоврядуванням;
  • • сталий розвиток територій.

Формування дієздатного місцевого самоврядування в Україні неможливе без здійснення процесу бюджетної децентралізації. Основною метою бюджетної децентралізації є поліпшення якості суспільних послуг, які надаються громадянам за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів. Причому відповідають за надання таких послуг загальнодержавні або місцеві органи влади. За своїм змістом бюджетна децентралізація являє собою передачу повноважень, функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самоврядування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів.

В сучасних умовах бюджетна децентралізація розглядається не лише як достатня, а й необхідна умова успішної децентралізації державних функцій тому, що за умови її здійснення зростає активність й ініціатива місцевої влади; відкриваються додаткові можливості формування місцевих бюджетів; збільшується свобода у використанні коштів органами місцевого самоврядування; посилюється відповідальність за розв'язування місцевих проблем; підвищується ефективність трансфертної політики; проводиться результативне фінансове вирівнювання.

Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів. Що стосується розподілу владних повноважень, то слід відзначити, що в Україні спостерігається тенденція передачі все більшої частини функцій і завдань від центрального – на місцевий рівень. Усе більше питань місцевого життя органи місцевого самоврядування змушені вирішувати власними силами. Проте, на жаль, не завжди таке розширення переліку функцій і завдань місцевих владних структур супроводжується передачею їм адекватних фінансових ресурсів.

Бюджетна децентралізація знаходить свій прояв у багатьох аспектах функціонування бюджетної системи. Для послідовного її проведення необхідно забезпечити:

  • • перерозподіл бюджетних ресурсів на користь місцевих бюджетів;
  • • зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів;
  • • надання органам місцевого самоврядування додаткових прав щодо використання власних коштів, запровадження місцевих податків і зборів, здійснення місцевих запозичень;
  • • посилення відповідальності місцевої влади за розв'язання проблем населених пунктів та адміністративно-територіальних утворень;
  • • запровадження стимулювальних механізмів, спрямованих на збільшення доходів місцевих бюджетів і раціональне використання коштів, одержаних з державного бюджету;
  • • проведення ефективної трансфертної політики з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку територій;
  • • втілення принципів публічності і прозорості у бюджетному процесі як на загальнодержавному, так і місцевому рівні;
  • • посилення ролі громадськості при складанні, ухваленні та виконанні місцевих бюджетів.

Звичайно, для формування ефективної системи місцевих фінансів в Україні, окрім бюджетної децентралізації, необхідні також: проведення реформи всієї системи державного управління, впорядкування чинної нормативно-правової бази, підготовка кваліфікованих управлінських кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування, створення інститутів громадського суспільства, залучення громадян до управління місцевими справами, забезпечення підзвітності та підконтрольності місцевої влади при наданні суспільних послуг.

Висновки. Розвиток місцевих фінансів проходить у нерозривному зв'язку з процесами становлення інституту місцевого самоврядування. Важливими на цьому шляху є теоретичні розвідки щодо визначення його сутності та природи в сучасному світі. Одночасно, на формування теорій і концепцій місцевого самоврядування, як показує світовий досвід, значний вплив мають особливості історичного розвитку кожної країни, специфічні процеси становлення держави, удосконалення організаційних форм функціонування місцевого самоврядування. Крім того, вирішальними чинниками формування теоретичних уявлень є визначні події у сфері демократизації суспільства, як-от революції, визвольні рухи, конституційне закріплення прав і свобод громадян тощо.

  • [1] Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]: Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. – Режим доступу: zakon2.rada.gov.ua.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >