< Попер   ЗМІСТ   Наст >

БЮРОКРАТІЯ В СИСТЕМІ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ

Питання:

  • 8.1. Сутність бюрократії як суспільного інституту.
  • 8.2. Теорія бюрократії М. Вебера.
  • 8.3. Бюрократія та ефективність управління.
  • 8.4. Бюрократія і процес демократизації.

Сутність бюрократії як суспільного інституту

Бюрократія в уявленні пересічних громадян асоціюється з безліччю вад. їй приписують неефективність, бездушність, манілулятивність, зловживання тощо. Разом із цим бюрократія демонструє здібності вирішувати складні управлінські завдання.

Таким чином, бюрократія є парадоксальним явищем, яке, з одного боку, є необхідним для налагодження управлінського процесу, а з другого, породжує комплекс проблем.

Бюрократизм проймає усі сфери суспільного буття людини – політичну систему, державні інститути, бізнес, соціальне та культурне життя. Про це соціальне явище написано багато, проте ця тема невичерпна.

Вважається, що добитися прогресу в розвитку всіх сфер життя без подолання бюрократизму неможливо. Він є перешкодою на шляху подальшого розширення та поглиблення демократії, розвитку самоврядування, здійснення радикальної реформи економіки б управління, проведення соціальної політики. Бюрократичний, канцелярський стиль роботи, який десятиріччями вростав в усі сфери й рівні управління, в період модернізації суспільства особливо нетерпимий. Численні канцелярії втягують у свою коловерть не тільки чиновний люд, а й законодавців, виробничників, творчих працівників, широкі маси населення.

Усі дослідники феномена бюрократії відзначають багатозначність і багатогранність явища, позначеного цим терміном.

Слово бюрократія французького походження: bureaus – письмовий стіл, cratie – правління, що перекладається як правління з бюро, суфікс кратія означає посідання влади. Вперше термін бюрократія застосував француз Вінсент де Гурней (1712 – 1759). Він розумів під бюрократією певну форму державної діяльності, за якої на державних посадах перебувають цивільні службовці, що отримують винагороду з казни.

Найчастіше термін бюрократія використовують для позначення:

  • 1) форми організації державного управління:
  • 2) управлінської верстви в суспільствах різного типу.

У західній соціології термін бюрократія означає формальну модель організації, тобто раціональну форму державної організації та управління суспільством. Бюрократія насамперед ототожнюється з державою, її виконавчими органами, постійним та ізольованим від суспільства чиновницьким апаратом.

Це слово також вживається для позначення тяганини й неефективності управлінської діяльності, тобто не в науковому, а емпіричному значенні. Термін бюрократія використовують для опису та критики різних ситуацій твердого застосування формальних норм чи процедур, вислужування, зайвих зусиль, утаємниченості тощо, безвідносно до фактичної організаційної структури. Т. Джоуел у праці Право і бюрократія вживає цей термін як синонім адміністративного агентства або організації і співвідносить його із системою свідомо скоординованої діяльності з боку двох або більше осіб для досягнення адміністративних цілей. Є й інші теоретичні модифікації, однак вони, як правило, виходять з поняття бюрократії як системи управління, котра раціоналізована і деперсоналізована, що забезпечує максимум продуктивності й ефективності діяльності установи.

Отже, однозначні або всеохоплюючі визначення поняття бюрократія в науковій літературі відсутні. У роботах різних авторів, можна зіштовхнутися з різними значеннями, підтекстами, відтінками виявляється в тлумаченні явища, що позначене терміном бюрократія. Через це, звичайно, за вживанням слова йде його уточнення і роз'яснення.

Угорський учений Янош Карнаї розглядає бюрократію як одну із форм координації суспільного, насамперед, економічного життя. Автор зазначає, що суспільні взаємини координуються за допомогою чотирьох регуляторів: бюрократичного, ринкового, етичного та агресивного.

Бюрократичній координації притаманні вертикальні взаємозв'язки, багаторівнева ієрархія, підлеглість. Взаємозв'язки у такій системі мають бути гранично формалізовані та регламентовані.

За ринкової координації між юридично рівноправними економічними агентами формуються горизонтальні зв'язки (між рівними суб'єктами відсутня підлеглість). Прагнення отримати вигоду, що є домінуючим мотивом такої взаємодії, надає їй гнучкості, а тому формалізація не встигає за змінами ситуації. Тому ринкова взаємодія грунтується і на формальних правилах, притаманних більш стійким, повторюваним процесам, і на неформальних (звичаєвих або ексклюзивних) нормах, різноманітність яких важко піддається формалізації.

Етична координація грунтується на очікуванні взаємодопомоги або може бути однобічно альтруїстичною. Хоча така координація не пов'язана із отриманням вигоди, вона не позбавлена матеріального забезпечення (благодійних пожертв, подарунків тощо). Дана форма координації достатньо довговічна, закришена неформальними нормами (звичаями та традиціями), а принципи, що лежать в її основі, підняті до моральних норм.

Агресивна координація досягається з позиції сили, яка не визнана ні законом, ні мораллю, а отже, взаємини, що складаються в межах агресивної координації є випадковими і нестійкими.

У реальності всі чотири форми координації можуть перетинатися між собою і утворювати дивні комбінації, так бюрократія може бути етичною, а ринкова взаємодія – агресивною.

Особливістю бюрократичного апарату управління є його схильність до розростання, що спонукало англійського історика С. Паркінсона глибше вивчити діяльність посадовців і сформулювати знамениті закони:

Чиновники тією чи іншою мірою здатні до розмноження.

Чисельність персоналу зростає незалежно від того, стає роботи більше, менше, або її немає зовсім.

Роботу одного службовця можуть виконати семеро.

Чиновники створюють роботу один для одного.

Із розширенням штату апарату ефективність його роботи пропорційно падає. Для прикладу наведемо історію творення та функціонування британського парламенту. Чисельність першого прообразу парламента – Королівської курії (нині Палата лордів) становила 20 осіб. Згодом чисельність її членів неухильно зростає – 50, 60, 220, 400, в 1911 р. – 650, а в 1952 – 850. Із зростанням чисельності керованість і вплив даного органу влади знижувалися. Щоб врятувати ситуацію всередині кабінету було створено Королівську раду, до складу якої увійшло 11 лордів. Через деякий час членів ради стало 41, а коли її' чисельність досягла 172 особи, всередині ради було створено Таємну раду з 9 членами, кількість яких згодом сягнула 20, 29, 47, 200 і, нарешті, в 1951 р. – 300. Пришилося в межах чергового, втратившого ефективність інституту влади формувати Раду кабінету, яка спочатку налічувала 8 членів, потім 12,20.

І знову знадобилася реорганізація. Аналіз британської історії парламентаризму дозволив Паркінсону вичислити коефіцієнт даремності кабінету, який вказує, що, коли чисельність керівного апарату сягає 21, він досягає межі ефективності своєї роботи.

Бюрократія як форма організації роботи влади здійснює як позитивний, так і негативний вплив на ефективність суспільних процесів. Межа між позитивним і негативним впливом досить умовна, а недосконалість державного впливу може виражатися в такому:

  • – асиметрії (нерівномірності доступу) інформації, що використовується при ухваленні рішень;
  • – недосконалості політичного процесу (лобізм, маніпулювання голосами виборців, підкуп);
  • – обмеженість суспільного контролю;
  • – неможливість передбачити усі можливі наслідки прийнятих рішень.

Відтак аналіз наведених, хоча й різних за світоглядною основою, тлумачень дає змогу визначити бюрократію як спеціально організовану систему державних інститутів і посад, а також, осіб, професійно зайнятих управлінням справами, речами і людьми. Як соціальна група бюрократія персоніфікує державний порядок, уособлює управлінські структури суспільства, характерні риси її прямо залежать від типу політичного режиму. Поділ праці зумовлює соціально-психологічні наслідки, породжує корпоративні інтереси, які виявляються в корпоративній свідомості, що стало однією із соціально-духовних передумов бюрократії.

Бюрократизм є відображенням в суспільній, груповій, індивідуальній свідомості й поведінці сутнісних рис та особливостей функціонування бюрократії. В найпоширенішому розумінні це поняття вживається для позначення сукупності негативних явищ у діяльності апарату управління, що викликають негативну оцінку, тобто це дисфункція практичної реалізації завдань організаційних структур.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >