Екологічне право України на шляху до Європейського Союзу: питання адаптації

На сучасному етапі життя людство чітко усвідомило, що гармонійного взаємовідношення з природним середовищем побудувати в окремо взятій державі на національному рівні неможливо. Насамперед це зумовлено тим, що природа "не знає і не визнає" державних кордонів, державної політики, економіки, ідеології, моралі та інших національних чинників, які впливають на стан довкілля. Природа тільки відчуває їх та відповідно реагує. Слід також пам'ятати, що поза межами національної юрисдикції знаходяться природні об'єкти та ресурси (Світового океану, Арктики, близького космосу), котрі інтенсивно використовуються світовою спільнотою.

Становлення України як суверенної, самостійної, незалежної держави та вступу в Європейський Союз викликало увагу українських вчених-екологів та особливо юристів до розвитку європейського екологічного права. На сьогодні європейською спільнотою прийнято понад 700 правових актів, що регулюють різноманітні напрями механізмів правової охорони природного середовища, які встановлюють обмеження або заборону на ті види господарської діяльності, які негативним чином впливають чи можуть впливати на природне середовище. Розширюється природоохоронна практика. Так, наприклад, Європейський суд справедливості та інші судові органи у сфері розглядів екологічних суперечок та захисту екологічних прав громадян вирішують безліч екологічних питань на європейському просторі. Водночас поширюється практична потреба в інформації про стан правової охорони природи, наприклад за умов переміщення, збереження, знищення шкідливих для довкілля речовин тощо.

Європейське екологічне законодавство акцентує увагу на попередженні екологічних правопорушень, формуванні екологічної свідомості та екологічно-правової культури на європейському просторі та взаєморозумінні держав у цій сфері діяльності.

Формальне перенесення в національне законодавство вимог добробуту співдружності визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гармонізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці. Необхідно продемонструвати, що держава має управлінські та юридичні можливості для застосування добробуту співдружності.

Те саме стосується і "копіювання" інших країн при вступі до ЄС. Як свідчить практика, процес адаптації і вступ країн до ЄС надзвичайно складний і тривалий, і в кожній країні має свій особливий індивідуальний характер.

Так, наприклад, вступ Польщі до Європейського Союзу в 2004 р. викликав зміни в системі джерел екологічного права в Республіці Польщі, що призвело до руйнівних процесів національного законодавства. Відбулося це в результаті непідготовленості національного законодавства Республіки Польщі до вступу в європейський правовий простір.

Справа в тому, що дата прийняття країни в систему ЄС стала датою набуття чинності основних і другорядних екологічних правових норм. При цьому правове регулювання охорони природного середовища актами ЄС, поза сумнівом, має перевагу над нормами національного права.

Розширення Європейського Союзу у травні 2004 р. спричинило історичні зрушення для України у політичному, географічному та історичному вимірах. Воно також знайшло адекватне відображення у міжнародній співпраці у галузі охорони довкілля. У зв'язку з цим передбачалося наближення економічного, соціального та екологічного законодавства України до стандартів, які вимагаються від країн, що подають заявки на членство до ЄС. Висловивши своє бажання щодо тіснішої європейської інтеграції, Україна здійснила кілька кроків для розвитку адекватних політичних засад та наближення національного законодавства до директив ЄС. Розширення Європейського Союзу поставило Україну в новий регіональний контекст та стало ключовим фактором визнання основних напрямів розвитку політики в міжнародній співпраці країни.

Спільний кордон з Європейським Союзом дасть на майбутнє Україні можливість розвивати тісну співпрацю з цією спільнотою і рухатися в напрямі поступової економічної інтеграції та глибшої політичної співпраці.

Сьогодні в ЄС відчуваються значні "поштовхи" з удосконалення природоохоронного законодавства і права. Так, 24-25 вересня 2004 р. у Берні відбувся ювілейний симпозіум, присвячений 30-річчю екологічного права ЄС, в якому взяли участь понад 80 фахівців із різних країн світу, серед яких були не лише видатні вчені – екологи європейських університетів та наукових центрів, а й авторитетні практики (керівники Єврокомісії, представники Всесвітнього банку, міністри охорони навколишнього природного середовища країн – членів ЄС, громадських екологічних об'єднань, фондів та адвокатських компаній екологічної спрямованості). На зазначеному кворумі були обговорені актуальні еколого-правові питання міжнародного та національного значення, серед яких, наприклад: ЄС і зовнішній світ, "Вплив" (вплив європейського екологічного права на національне законодавство), "Підсумок" та ін.

Домінували доповіді зі змістом аналізу поєднання теорії і практики (законотворчої, судової та управлінської діяльності, суть якої, певною мірою, органічно втілюється в українське екологічне законодавство та діючу практику).

Так, у своїй доповіді професор університету Копенгагена П. Пача звернув увагу на компетенцію екологічної політики ЄС у сфері діяльності національних урядів, де виникають суперечки, зокрема, щодо: порушення конституційного захисту прав власності, наприклад директиви, пов'язані з середовищем існування; зовнішньої компетенції; застосування принципу субсидіарності, порушення конституційної законодавчої процедури, наприклад, у діяльності Європейського інформаційного агентства (ELA), де виникає питання: що пріоритетніше використовувати – екологічну експертизу чи оцінку впливу на природне середовище?

У доповіді професора Є. Ендрошки (Екологічний правовий центр у Вроцлаві) було висвітлено різноманітні концептуальні причини розвитку правового регулювання в галузі екологічної інформації і доступу громадян, а саме: демократизація; власні права; право на навколишнє середовище тощо. Аналізуючи формування інституту доступу до екологічної інформації і створення гарантії участі громадськості в прийнятті екологічно значущих рішень, були виокремленні ключові дати зазначеного процесу, які характеризують надзвичайно швидкий і ефективний темп розвитку європейського екологічного права.

Так, у 1985 р. була прийнята ОВНС, у 1990 р. – Директива про доступ до інформації, у 1996 р. – Директива міжнародної конвенції по захисту рослин тощо.

Вітчизняне природоохоронне законодавство та практика його реалізації свідчать, що екологічні конфлікти часто виникають при зіткненні компетенції як на законодавчому, так і на управлінському рівнях, що потребує європейського та світового досвіду.

В ЄС існує дискусія відносно того, яким шляхом доцільніше йти – суворого підходу в застосуванні чинного законодавства чи більш гнучких заходів. Опоненти суворих заходів застерігають про те, що такі заходи не є ефективнішими порівняно з ліберальними. На їх думку, більш суворий підхід призводить до внутрішніх проблем у сфері охорони природного середовища.

Таким чином, вступивши в ЄС Україна повинна гармонізувати національне законодавство з правом європейського товариства, звільняючись від стереотипів союзного права та права старої Європи.

Зрозуміло, що сучасне європейське право як міжнародний правовий інститут нової Європи теж не позбавлене недоліків. Зокрема, однією із важливих складових ЄС є проблема виробництва й обігу між державами продуктів харчування рослинного і тваринного походження. Зумовлена проблема "реанімаційним" станом української доктрини екологічного права. На думку європейських фахівців, й досі не існує чітко діючої правової політики щодо виготовлення і обороту продуктів харчування в країнах співдружності. Вся діяльність у цій сфері віднесена на бачення держав – членів ЄС, вживаючи будь-які заходи тільки тоді, коли це не здійснено, а саме коли ринку товариств загрожує небезпека. Такий підхід здобув назву "негативної узгодженості".

Існує лише кілька критеріїв (підходів) правового регулювання на рівні ЄС на екологічний стан продуктів. Це: хімікати; регулювання небезпечних відходів; небезпечні речовини і "кругообіг" продуктів, введення екологічної маркіровки; узгодження у сфері екології; інтегрована політика виробництва в обігу з продуктами; стратегія управління; стандартизація.

Глобальну тривогу сьогодні викликає стан світового та європейського морського простору, а відповідно й обов'язок ЄС його захисту, що є новою сферою діяльності європейського права. Це випливає з суті Договору про створення ЄС (ст. 71(l)b u 80(2)). Директива ЄС 76/464, або 91/676 говорить про те, що море є територією ЄС, з усіма наслідками, які звідси випливають, а не об'єктом, захищаючим себе самостійно, про це необхідно пам'ятати українському законодавцю.

Суттєвою проблемою сучасного європейського екологічного права є ефективність його норм. Будь-яке саме оптимальне законодавство без його дотримання залишається звичайною формальністю.

"Pacta sund servanda" – договори повинні виконуватись – наголошує один із постулатів теорії права.

В. Коестер, аналізуючи договори у сфері природного середовища, вказує, що зазвичай контроль дотримання залишається за державою. Напевно тому положення про компенсацію санкцій зустрічаються в договорах вкрай рідко, як і щодо вирішення суперечок третьою стороною, рішення якої є обов'язковим для усіх сторін.

Проблема дотримання природоохоронних договорів ще більше ускладнюється тим, що обов'язки у них часто сформовані таким чином, що їх невиконання не тягне відповідальності держави-порушника, якщо не нанесена шкода природному середовищу іншій державі або міжнародним ресурсам, а тільки природному середовищу самої держави-правопорушника. Крім того, обов'язки в договорах інколи спеціально формулюються таким чином, що потребується їх особлива інтерпретація і аналіз їх змісту, щоб встановити, чи не порушується суть обов'язку.

На мою думку, це зумовлено взаємним упереджувальним пробаченням можливої вини сторін щодо порушення норм європейського екологічного законодавства. Складність зумовлена ще й тим, що внутрішнє екологічне законодавство, як правило, виражає волю відповідної держави (інтереси суспільства з приводу використання природних ресурсів, що знаходяться в національній юрисдикції), а міждержавне право у свою чергу відстоює узгоджену волю двох і більше держав або міжнародних організацій.

Так, відповідно до Уставу ООН і принципів міжнародного права, держави мають суверенне право розробляти власні природні ресурси згідно зі своєю національною політикою у сфері навколишнього природного середовища і несуть відповідальність за забезпечення того, щоб ця діяльність у межах їх юрисдикції і контролю не завдавала шкоди природному середовищу інших держав або районів за межами дій національної юрисдикції.

Водночас слід зазначити, що якщо міжнародним договором, укладеним Україною, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться в законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища, то застосовуються правила міжнародного договору, що закріплено, наприклад, у ст. 71 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

Суть труднощів на цьому етапі національного права в тому, що нові прийняті й оновлені під впливом європейського права акти містять безліч раніше не сформованих законодавцем завдань, вимог і внесених повноважень для адміністративної влади і судів, а також нові обставини і права для приватних осіб.

Коли влада діє на підставі національних законів, які виражають правові норми ЄС, проявляється так званий опосередкований вплив застосування права ЄС. У цьому випадку влада не тільки обмежена національним правом, а й змушена враховувати і законодавство ЄС.

У таких випадках вимагається як знання законів ЄС, так і вміння інтегрувати їх відповідно до положень національного законодавства і діючої практики.

Таким чином, на цьому етапі європейське екологічне право щодо українського екологічного права не є догмою, а слугує суворим керівництвом до дії як засіб адаптації.