< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Німецький федералізм

Згідно зі ст. 20 Основного закону, ФРН – федеративна республіка. Вона в адміністративно-територіальному відношенні ділиться на шістнадцять земель: Баварія, Баден-Вюртемберг, Берлін, Брандербург, Бремен, Гамбург, Гессен, Макленбург-Передня Померанія, Нижня Саксонія, Рейнланд-Пфальц, Саарланд, Саксонія, Саксонія-Анхальт, Північний Рейн-Вестфалія, Тюрінгія, Шлезвіг-Гольштейн.

Три міста – Берлін, Гамбург і Бремен – прирівнені за своїм статусом до землі. У п'яти землях існують 22 адміністративні округи, що поєднують кілька районів. Федеральні землі діляться на райони. Всього налічується 429 районів, у тому числі 313 сільських районів і 116 міст, прирівнених до району, тобто міст земельного підпорядкування. До останніх, як правило, належать досить великі міста. Райони, своєю чергою, складаються з громад (комун). Громада характеризується наявністю общинного управління. Зазвичай громади (міста і селища) підпорядковуються безпосередньо району. У Німеччині налічується 12 141 громада.

У деяких землях кілька громад об'єднуються в амти, що представляють собою загальне управління. Поділ на амти присутній тільки в землях Шлезвіг-Гольштейн, Мекленбург-Передня Померанія, Бранденбург, Саксонія-Анхальт, де всього налічується 252 амти. У цих землях розрізняють комуни (населені пункти) районного (прямого) підпорядкування і населені пункти, підпорядковані управлінню.

Кожна із земель є окремою державою з власною конституцією, яка своєю чергою повністю відповідає принципам демократичної, республіканської, соціальної і правової держави і органам влади. У кожній з шістнадцяти земель існують свої парламенти, які обираються на термін 4-5 років. Крім терміну правління парламенту, в кожній землі так само різняться і їхні назви: громадянські збори, ландтаг, палата депутатів.

У конституціях земель не передбачено наявність президента як глави держави. Міністри-президенти або прем'єр-міністри земель поєднують у собі функції представницької прерогативи глави землі і глави уряду, вибираються вони за допомогою земельного парламенту. Така тенденція відмінно проглядається в так званих містах-державах, таких як Бремен, Берлін, Гамбург, де очільники уряду іменуються як правлячі бургомістри, уряди – сенатами, а міністрів називають сенаторами.

У кожній із земель, за винятком Шлезвіг-Гольштейна, діє своя судова система і власний орган конституційного контролю. На території більшості округів діють і свої власні комунальні, .сільські та міські органи місцевого самоврядування, які обираються самим населенням за допомогою пропорційного представництва. Податки на виробництво та нерухомість, так само як і прибутковий податок, йдуть у розпорядження місцевої влади, проте, окрім цього, практично всі муніципалітети отримують від федеративного уряду ще й додаткові субсидії.

У конституційному праві Німеччини підкреслюється, що землі не є адміністративними одиницями ФРН (тобто не є похідними від федерації), а, навпаки, ФРН є об'єднанням земель. Землі вважаються суб'єктами конституційного права, а також володіють обмеженою міжнародною правосуб'єктністю. Землі несуть "державну відповідальність". Три землі використовують термін "вільна держава" (Баварії!, Саксонія і Тюрінгія), три – "вільне місто-держава" (Берлін, Бремен, Гамбург), однак особливі права порівняно з іншими землями з цим не пов'язані.

Німецька федеративна традиція виросла з історії країни, вік її суттєво перевищує вік власне федералізму. Тим не менш, уже з початку XIX сторіччя можна говорити про федеративний елемент у державному устрої Німеччини. Німеччина сьогодні є найбільшою західноєвропейською федерацією, відомою власною моделлю "кооперативного федералізму".

Німецька конституційна доктрина чітко розмежовує союз держав і союзну державу, тобто конфедерацію і федерацію. Так, у рамках конфедерації суверенні держави об'єднуються на міжнародно-правовій основі, створюють союзні – федеральні – органи й виконують певні "партнерські" зобов'язання, залишаючись, однак, самостійними суб'єктами міжнародного права. Федерація ж має державний характер, її суб'єкти підкоряються нормам загальної союзної конституції і можуть володіти міжнародною правосуб'єктністю лише тою мірою, як це допускається конституцією.

Уже в Північнонімецькому союзі (1867-1871 pp.), який був безпосереднім попередником Німецької імперії – першої німецької союзної (федеративної) держави, – формування федеративних структур обумовлювалося устремліннями населення роз'єднаних князівств. Стати німцями, володарями єдиної держави, залишаючись при цьому баварцями, баденцями, вюртембержцями і т.д., досягти єдності при збереженні різноманітності – ось першопроблема, яку вирішувала німецька федеративна держава. Іншими словами, до моменту утворення Німецької імперії державний союз був віддзеркаленням Status quo, союзна держава перетворилася на символ надії, на символ майбутнього.

Німецька імперія 1871 р. представляла собою нову форму федеративного устрою, і її конституцію німецькі дослідники вважають прикладом конституції федеративної держави. Веймарська Конституція 11 серпня 1919 р., своєю чергою, продовжила федеративну традицію. Конституції! містила важливі нововведення: місце монархії зайняла республіканська форма правління, повноваження центральної влади у сфері законодавства та фінансової політики були істотно розширені за рахунок компетенцій суб'єктів федерації, посилився судовий контроль над державною владою.

Після 1945 р. західна частина країни була організована на федеративних засадах як Федеративна Республіка Німеччина. Однак це означало не стільки свідомий поворот до історичної традиції, скільки утворення нової держави. Те, що в основу цієї держави був покладений федеративний принцип, обумовлювалося цілою низкою причин. Найважливіша: федеративна структура ФРН визначалася союзниками – Великобританією, США, меншою мірою Францією; при цьому для уникнення нової "німецької небезпеки" мова могла йти або про поділ, або про якомога більш повну децентралізацію країни.

При цьому сформувався німецький федералізм – це здебільшого повоєнний витвір союзників, хоча і створений з опорою на історичну традицію. Недарма багато земель називають "землями через риску" або "землями з реторти". На цій тезі важливо наголосити, оскільки досить поширеною є думка про те, що всі німецькі землі в їх теперішній конфігурації існували протягом століть. Однак з'ясувавши, що це неправильно, чи можемо ми зробити висновок, що, знову ж здебільшого, землі в їх нинішніх кордонах позбавлені регіональної ідентичності?

Із формального погляду, за кількома винятками, все Населення тієї чи іншої землі не становить однорідної спільності, об'єднаної історичною долею. Так, межі розповсюдження німецьких діалектів майже не збігаються з межами земель. Німеччина моноетнічна, федералізм тут не служить засобом вирішення національного питання.

У сучасній ФРН суб'єкти федерації – землі – це держави, які самостійно реалізують усю повноту державної влади за межами повноважень федерації. Важливо, що землі реалізують ті владні повноваження, які не є похідними від федерації, але конституційно визнані нею, тобто не можуть бути скасовані. Землі самостійно встановлюють свій конституційний лад, але зобов'язані дотримуватися загальних положень: їх конституційний порядок повинен відповідати принципам республіканської, демократичної і соціальної правової держави (стаття 28 Основного закону).

Верхня палата парламенту – бундесрат – орган прямого представництва земель на федеральному рівні. Бундесрат складається з членів урядів земель, при цьому склад їх може мінятися від засідання до засідання залежно від обговорюваного питання. Землі мають у бундесраті від 3 до 6 голосів залежно від чисельності їх населення. Важливо, що всередині делегації від однієї землі голоси можуть подаватися тільки одноманітно; отже, на засідання бундесрату виноситься вже узгоджена позиція землі.

У сфері законодавчої компетенції розрізняються виняткова компетенція федерального законодавця, конкуруюча компетенція федерації та земель, виключна компетенція земельного законодавця. У віданні тільки федерації знаходяться, серед іншого, зовнішні зносини, оборона і безпека, паспортизація, імміграція, фінансове і валютне регулювання, грошова емісія, федеральний транспорт, зв'язок, федеральна державна служба та ін.

У сфері конкуруючої компетенції федерації та земель відносини регулюються законодавством земель лише остільки, оскільки вони не врегульовані федеральним законодавством. До сфери конкуруючої компетенції належать, наприклад, громадянське, кримінальне та процесуальне право, господарське та трудове право, законодавство з використання ядерної енергії, земельне та житлове законодавство. Нарешті, все, що не належить до виняткової компетенції федерації і конкуруючої компетенції, входить у законодавчу компетенцію земель. Це, насамперед, конституційне законодавство й адміністративний устрій земель, культура, засоби масової інформації, школа, законодавство про місцеве самоврядування. Загалом можна констатувати, що федерація має явну перевагу порівняно із землями в законодавчій сфері, тоді як здійснення виконавчої влади (виконання земельних та федеральних законів) і управління знаходиться в основному в компетенції земель.

У Німеччині має місце інтенсивне співробітництво земель між собою, а також земель і федерації. На федеральному рівні не може бути прийнято жодного важливого рішення без обговорення його з представниками земельних урядів у бундесраті. Так, близько 300 спільних комісій (які називаються "комісії федерація/земля") працюють сьогодні тільки в одній землі – Північному Рейні-Вестфалії. Існує ще близько 120-140 комісій (точну їх кількість підрахувати навряд чи можливо), де земля бере участь тим або іншим чином. У Німеччині говорять про "переплетення" земельної та федеральної політики.

Співпраця між землями розвивається у формі нарад, у т.ч. і неофіційних, і так зв. зустрічей колег. Крім цього, створюються постійні наради або комісії, наприклад, прем'єр-міністрів земель і галузевих міністрів. Так, постійна нарада міністрів культури земель, що має навіть свій офіс у Бонні, підготувала кілька тисяч рекомендацій, якими користуються уряди всіх земель.

Федерація також активно бере участь у кооперації земель. Справді, без цього адекватна реалізація низки завдань навряд чи можлива. Приміром, мова може йти про реконструкцію університетських будівель або клінік, про підготовку культурного або спортивного свята загальнонаціонального масштабу, який проводиться на території однієї землі. У таких випадках створюються спеціальні планові комісії, що складаються з представників землі і федерації. Робота нарад і комісій не вільна від бюрократизму, за що і піддається систематичній критиці, проте їх внесок у налагодження фактичної взаємодії органів федеральної і земельної влади безсумнівний.

Німеччина є класичною симетричною федерацією. Згідно з Основним законом, її федеральні землі володіють однаковим обсягом компетенцій (тобто винятковою компетенцією земель). Проте іноді говорять про "особливий випадок" – Баварію. Тим не менше, специфіка Баварії полягає насамперед у неперерваній історичній традиції (а це рідкість для Німеччини), потужній регіональній самосвідомості, розвиненій регіональній політичній культурі. Крім того, загальновідомо, що Баварія – єдина з федеральних земель, чий ландтаг проголосував проти Основного закону 1949 року, вважаючи, що в цьому тексті "мало федералізму".

Незважаючи на це, федеральні закони цілком виконуються на баварській території – інакше і бути не може. Баварська за походженням партія ХСС майже з перших повоєнних років працює спільно із загальнонаціональною ХДС, не висуваючи абсолютно ніяких радикальних декларацій. Так що "особливість" Баварії закріплена швидше ментально, а не документально. До того ж ця своєрідність поєднується співіснуванням на території землі трьох виражених і несхожих одна на одну регіональних традицій – Баварії, Франконії, Швабії.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >