Особливості управління вартістю регіональних програм і проектів

Особливості управління вартістю регіональних програм і проектів визначено у Бюджетному кодексі України, прийнятому 08.07.2010 р. [12]. Згідно з ним у бюджетному процесі виділяється програмно- цільовий метод як метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу. Відповідно до цього методу виділяються такі взаємозалежні поняття:

• • бюджетна програма – сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій;
• • інвестиційна програма (проект) – комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій.

У бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради).

У разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі використовується програмна класифікація видатків та кредитування державного (місцевого) бюджету, що формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів.

Управління бюджетною програмою відбувається за допомогою паспорту бюджетної програми – документу, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).

За бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій, та визначені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної місцевої ради) вживає заходів щодо пріоритетності передбачення бюджетних коштів на наступний бюджетний період у проекті закону про Державний бюджет України (проекті рішення про місцевий бюджет) для продовження таких інвестиційних програм (проектів) з урахуванням необхідності поетапного їх завершення та введення в дію відповідних об'єктів.

Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України.

На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України.

Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Практика оцінки ефективності бюджетних програм тим більш важлива, що в Україні є достатньо проблем щодо їх реалізації. Одним з прикладів непродуманої реалізації бюджетних програм є здійснення державної підтримки сільського господарства [40]. Так, протягом 2000- 2008 років державна підтримка галузі зросла у 35 разів, а обсяги її виробництва – лише в 1,3 рази. За період 2006-2008 років при наявності 16-ти бюджетних програм використано майже 15 млрд, грн., обсяг таких видатків збільшився в 4 рази, а приріст сільськогосподарської продукції становив лише 13-14%.

Таким чином, результативність і ефективність відповідних бюджетних програм залишаються досить низькими. Не забезпечено досягнення поставлених цілей, оскільки завдання й конкретні дії з їх реалізації, як правило, мали безсистемний характер, а розпорошення бюджетних коштів не сприяло концентрації зусиль і ресурсів на пріоритетних напрямах. Замість товаровиробника підтримувався посередник, а виробництво на селі дедалі більше занепадає, чекаючи реформ і підтримки від держави.

Аналіз і оцінка результатів, якісних показників використання державних коштів засвідчує не відсутність останніх, а неефективність відповідних бюджетних програм і необґрунтованість рішень щодо використання бюджетних коштів у сільському господарстві та інших галузях. При цьому слід зазначити, що одночасно агропромисловий комплекс має преференції в обсязі 5-7 млрд. грн. на рік та пільги в оподаткуванні як непряме бюджетне фінансування галузі. За таких умов результати в сільському господарстві щодо конкретної людини, її реального стану мали би бути значно кращими. Натомість статистичні показники свідчать про погіршення соціально-економічного становища в сільській місцевості, реальні доходи громадян і далі знижуються.

Отже, бюджет має прийматися із врахуванням системного і стратегічного підходів. Правильно розроблений бюджет – це гарантії того, що стратегія буде реалізована в строк та в повному обсязі. Бюджет стратегії повинен бути:

• • об'єктивним, із зазначенням усіх витрат, які необхідні в процесі реалізації стратегії, а також реальних джерел їх фінансування;
• • керованим (мають бути призначені особи або організації, які будуть акумулювати фінанси та направляти їх на необхідні статті витрат);
• • з декількома джерелами фінансування – це забезпечить його сталість та підвищить вірогідність реалізації в повному обсязі.

Дуже часто вважають, що у місцевої влади немає можливості реалізовувати стратегії через обмеженість ресурсів, які є в її розпорядженні. Однак чим менше у місцевої влади ресурсів, тим більше вона потребує стратегії для реалізації. Якщо ресурси надзвичайно обмежені, особливо важливо сконцентрувати їх на проектах/цілях, які визначені як найбільш важливі. Гарна стратегія – це перш за все стратегія найбільш ефективного використання наявних ресурсів [44]. Проблема полягає в тому, що у деяких місцевих органів влади є десятки різних планів та програм, але ніхто не може встановити зв'язки між ними.

За дослідженнями, проведеними в Україні [61], кожен регіон формує власну фінансову політику, бюджетні ресурси спрямовуються на різні види економічної діяльності. Так, регіони-аутсайдери більшість ресурсів використовують для фінансування сільського господарства, готелів і ресторанів, на державне управління, освіту, охорону здоров'я, тоді як регіони-лідери – на фінансову підтримку промисловості, транспорту та зв'язку, комунального господарства. Тобто останні формують зовсім іншу, ніж регіони-аутсайдери й такі, що мають середній рівень розвитку, структуру видатків своїх бюджетів та створюють сприятливі умови розвитку перспективних видів економічної діяльності. Сільське господарство, державне управління, освіта, охорона здоров'я в регіонах-лідерах фінансуються на достатньому рівні, але ці види економічної діяльності не вважаються перспективними щодо забезпечення регіону додатковими фінансовими ресурсами. Іншими словами, регіони- лідери формують ефективну бюджетну політику, інвестуючи фінансові ресурси в такі галузі, які сприятимуть найшвидшому зростанню податкового потенціалу регіону й дохідної бази бюджетів.

Отже, управління вартістю регіональних програм і проектів має розглядатися насамперед як засіб реалізації стратегії регіону. Головна мета розробки та реалізації стратегії – більш ефективне використання наявних ресурсів. Це означає, що повинен існувати взаємний зв'язок між бюджетною політикою, що проводиться владними структурами, та стратегією. Пріоритетні регіональні програми та проекти розвитку, що спрямовані на досягнення стратегічних цілей, обов'язково повинні мати відповідне фінансування. Визначення пріоритетів особливо необхідно в умовах недостатніх ресурсів – чим менше ресурсів, тим важливіше сформулювати чіткі пріоритети.