Європейський досвід реалізації проектів регіонального розвитку

Особливості регіональної політики в Євросоюзі

7 лютого 1992 р. в Маастрихті (Голландія) підписано Договір про Європейський Союз (ЄЄ), в якому члени Європейських співтовариств погодилися розширити співпрацю в таких "чутливих" сферах, як внутрішні справи, правосуддя, безпека і зовнішня політика. Маастрихтські угоди – результат більш ніж десятиліття пошуків консенсусу в області подальших напрямків об'єднання, особливо у сфері політичного співробітництва.

У розвинених країнах регіональна політика розглядається насамперед як засіб державного регулювання соціально-економічних процесів в проблемних регіонах країни і зняття соціальної та екологічної напруженості. Тому доцільно говорити про регіональну політику не просто як про діяльність, спрямовану на упорядкування національного простору, що має своїм об'єктом всі територіальні проблеми держави. Слід враховувати появу наднаціонального рівня розробки регіональних програм, тому в окремих випадках виникає необхідність доповнення змісту поняття "регіональна політика" транснаціональним аспектом.

Зведення регіональної політики західних держав до проведення заходів, спрямованих лише на регіони (проблемні, депресивні, відсталі тощо), стає все менш корисним. У цьому випадку як би ігноруються загальні закономірності розміщення продуктивних сил, загальнонаціональні галузеві проблеми і т.д. Досвід провідних країн Заходу свідчить про те, що класичні регіональні розробки постійно доповнюються іншими напрямами державної політики, пов'язаними з перетворенням простору, – загальним макрорегулюванням процесу відтворення, реалізацією галузевих програм, розвитком практики так званих "зелених планів" (спрямованих на реорганізацію і модернізацію сільського господарства), районним плануванням, моделюванням національних комунікаційних систем і енергійною екологічною політикою.

Вперше державні органи країн Західної Європи почали надавати цілеспрямовану допомогу окремим регіонам у 1930-х pp. в період економічної кризи, коли внаслідок значного спаду виробництва сильно постраждали старі промислово розвинені регіони і території з монополізацією промислового виробництва. Згодом сформувалася і отримала своє правове оформлення цілісна система регіональної політики європейських держав. Підписання Маастрихтських угод відкрило прямий шлях до перетворення "Європи національних держав" в "Європу регіонів". Особливістю "Європи регіонів" як організаційної структури буде те, що в ній при прийнятті багатьох найважливіших рішень регіони ЄС будуть мати пріоритет перед існуючими нині національними державами.

Отже, утворення Євросоюзу створює для життєдіяльності регіонів Європи нове політичне і господарське середовище. Політично воно багато В чому знімає їх колишню прив'язку виключно до столиць своїх держав, розширює ареал інтересів і можливостей до розмірів всього Євросоюзу. Конкретно це виражається в переплетенні інтеграції з процесами децентралізації владних повноважень, внаслідок чого все більше рішень Євросоюзу застосовують у країнах-членах вже не тільки загальнонаціональні, а й регіональні влади, а самі регіони виходять на прямі зв'язки і партнерство з керівними органами ЄЄ.

У найважливіших галузях високих інформаційних і комунікаційних технологій Європа вийшла на рівень розвитку міжнародного ринку. Глобалізація і відкритість так само, як і інтеграційні процеси, які вимагають адаптації до рівня норм і витрат в умовах світового ринку, зумовлюють єдність європейських держав, не здатних поодинці впоратися з цими глобальними завданнями. Відповідно з'являється необхідність створення більш великих регіональних і єдиних економічних, валютних і соціальних просторів. Звичайно, процес перенесення повноважень з держав-членів на Спільноту займе чимало часу, буде супроводжуватися протиріччями, але створюється основа для психологічного подолання національної винятковості на користь європейської ідентичності.

Сьогодні європейський розвиток характеризується трьома основними тенденціями: регіоналізацією і уніфікацією економічних, інноваційних процесів; неухильно зростаючою диференціацією соціальних стандартів у Європі; тенденцією до створення інстанцій наднаціонального характеру, наділених правом прийняття політичних рішень.

В рамках Євросоюзу отримав максимальний розвиток принцип субсидіарності (коли повноваження передаються вищестоящим адміністративно-територіальним одиницям, тільки якщо їх не можна ефективно реалізовувати на даному рівні), рішення приймаються з максимально можливим наближенням до його громадян, що можуть забезпечити влади саме на місцях, а не в столицях. Цей принцип, включений у текст Договору про Європейський Союз, створює новий механізм збереження динаміки інтеграційного розвитку Співтовариства. У преамбулі Договору йдеться про рішучість продовжувати будівництво "все більш тісних зв'язків між народами Європи, де рішення будуть прийматися наскільки можливо близько до громадян відповідно до принципу субсидіарності".

Регіоналізація в окремих країнах Європи стає регіоналізацією в Європі в цілому. Природно, що головною рушійною силою цього процесу є в першу чергу Євросоюз, який через пряме співробітництво з регіонами переходить на рівень нової загальноєвропейської "регіоналізованої" держави.

З політичної точки зору, нова Європа є безсумнівним досягненням. Разом з тим Євросоюз повинен пов'язати свою діяльність з повсякденними потребами європейців, бо там, де така демократична взаємодія не забезпечена, люди відкидають об'єднану Європу. Тому на сучасному етапі розвитку Європейського Союзу необхідною і затребуваною виявляється саме місцева, конкретна демократія, а самі регіони виступають як важливі інструменти боротьби за подальше поглиблення інтеграції.

Політично важливо й те, що в міру заміни національних законодавств країн-членів європейським правом регіони окремих країн Європи починають функціонувати у все більш подібному і однорідному правовому полі. Це в значній мірі уніфікує обмін досвідом управління і господарювання, зближує механізми прийняття і виконання рішень на місцях. В умовах зняття всередині країн Євросоюзу економічних кордонів таке правове поле в числі іншого дає найпотужніший імпульс розвитку транскордонного міжрегіонального співробітництва, вивільняє потенціали регіонів з національних меж.

Із створенням Євросоюзу з'явилися нові можливості для регіонів – вони стали повноправними учасниками структурних змін в Європі, оскільки в межах своєї компетенції можуть брати участь у роботі всіх органів Союзу. Це право настало після ратифікації Маастрихтського договору державою та внесення поправок у власне законодавство, що стосується компетенції регіонів.

Поглиблюється регіоналізація Європи, зростання ролі і впливу регіонів у європейських структурах з'явилися противагою тенденції глобалізації та федералізації Євросоюзу. Декларація про регіоналізм і Європейська хартія регіонального самоврядування, які в даний час розглядають як держави, так і регіони Європи, – важливі документи для регіонів, що прагнуть розширити і зміцнити свої повноваження. Документи містять норми і стандарти, розкривають сутність напрямів і основних моментів регіональних відносин, але це не статути, які встановлюють мінімум вимог, необхідних для визнання регіону. Декларація про регіоналізм в Європі і Європейська хартія регіонального самоврядування визначають напрями, за якими, як вважають європейські регіональні політики, повинні рухатися всі регіони.

Європейський Союз вживає найсерйозніші економічні зусилля з усунення першооснови регіоналізму і сепаратизму – відмінностей у рівні добробуту та розвитку регіонів. Економічна і соціальна нерівність регіонів представляє реальну проблему однорідності як національної території, так і в цілому Євросоюзу. Насправді національної політики недостатньо для скорочення сформованих розходжень між регіонами. Ця політика набагато більш розвинена на європейському рівні, ніж на національному. Крім того, все більша кількість політичних рішень у таких сферах, як зовнішня торгівля, сільське господарство, промисловість, приймається на європейському рівні. Вони необов'язково мають сприятливі наслідки для всіх регіонів. Таким чином, Європейський Союз несе особливу відповідальність за проблеми, які можуть з'явитися внаслідок цієї європейської політики. Нарешті, координація між регіонами, розташованими з одного і з іншого боку внутрішніх кордонів Союзу, є очевидною необхідністю для розвитку громадських інфраструктур, наприклад доріг, каналів або залізниць і для допомоги у залученні інвестицій.

Регіональна політика тісно пов'язана з розумінням того, що собою являють структурна політика та політика згуртування, які пояснюють її головні принципи, завдання і характер. Більше того, вони інтегровані в саме поняття регіональної політики, а фонди, які фінансують її, вирішують питання структурного характеру в економічному розвитку регіонів (наприклад, Європейський фонд регіонального розвитку) і питання згуртування (Фонд згуртування).

Значення регіональної політики як самостійного напряму комунітарної політики Європейського союзу важко переоцінити, оскільки вирішення проблем на регіональному рівні прокладає шлях руху вперед всього інтеграційного угруповання. Регіональна економічна нерівність в Європейському союзі значно більша, ніж у найближчого суперника – США. Так, нерівність регіонального доходу ще в ЄС – 15 в 2,5 рази перевищувала показники США. 1 в 4 рази Австралії, яка, маючи набагато менше населення, досягла більш збалансованого розвитку на більшій території. Регіональні відмінності, в основному завжди є спадщиною минулого, змушують замислитися над питанням, чи призведе інтеграція до розширення регіонального диспаритету або, навпаки, пом'якшить його. Контроль і управління над цими процесами спочатку стали завданнями регіональної політики Європейського союзу [48].

Регіональна політика в даний час як і раніше життєво необхідна для ЄС, так як всі існуючі раніше проблеми регіонального диспаритету загострилися у зв'язку зі значними розширеннями. Зараз інтеграційне угруповання складається вже з 27 держав з населенням близько 500 млн. осіб. При цьому один регіон з чотирьох має ВВП на людину менше 75% від середнього показника по ЄС. Тому саме регіональна політика покликана істотно вплинути на формування і фінансування конкретних проектів для підвищення ефективності розвитку, конкурентоспроможності та інвестиційної привабливості регіонів. Ідея даної комунітарної політики полягає у створенні потенціалу, завдяки якому регіони можуть вносити власний вклад у зростання економіки всього ЄС.

Регіональна політика вже декілька десятиліть входить в число ключових напрямів соціально-економічної політики в ЄС, що цілком зрозуміло. Адже, з одного боку, в межах основного європейського інтеграційного угруповання завжди зберігалося чимало проблемних територій. Серед них особливо виділяються райони з несприятливою господарською структурою (головним чином відсталі аграрні і депресивні старопромислові регіони), з гострими соціальними проблемами (особливо хронічно високим безробіттям, у тому числі молодіжним), з недостатніми для досягнення довгострокового сталого розвитку власними регіональними ресурсами (зокрема у периферійних і острівних регіонів). З іншого боку, до двох розширень на Схід у 2004 і 2007 pp. членами Євросоюзу були в основному найбільш економічно розвинені держави, здатні виділити для скорочення надмірних міжрегіональних контрастів значні кошти і організувати досить ефективні механізми їх використання.

На глобальному рівні, поки Європейський Союз залишається центром зосередження значного багатства та економічного потенціалу, характер розвитку є дуже нерівномірним, а тому все ще зберігаються значні соціально-економічні диспропорції, які збільшилися після приєднання нових країн. Наприклад, до 2004 р. середньо душовий ВВП найбіднішого регіону складав дві третини (67 %) середньодушового ВВП ЄС. Після вступу десяти нових країн-учасниць середньо душовий ВВП у найбіднішому регіоні склав менше третини (28 %) середньодушового ВВП ЄС. І знову, 43 % обсягів виробництва в ЄС припадають лише на 14 % території ЄС – географічний п'ятикутник, де виробляється продукція з високою доданою вартістю, який утворюють Лондон, Гамбург, Мюнхен, Мілан і Париж (де проживає близько третини населення цієї території). Люксембург, який є найбагатшою країною-учасницею за рівнем середньодушового доходу, тепер в сім разів багатший найбіднішої країни, Румунії, а на регіональному рівні відмінності ще сильніше.

Європейська політика регіонального розвитку базується на політичному принципі, відповідно до якого багатші країни і регіони повинні проявляти солідарність з біднішими країнами і регіонами, а також на економічному принципі, відповідно до якого більш низькі обсяги виробництва в бідних країнах-учасницях і регіонах, або країнах і регіонах з високими рівнями безробіття являють собою втрату потенціалу і можливості для Європейського Союзу в цілому. Інвестиції в сучасну інфраструктуру та інноваційну діяльність, більш якісна освіта та професійна підготовка для людей в слабких регіонах відкривають цінні нові ринки і розширюють економічний потенціал всіх країн-учасниць.

Відомо, що територіальні диспропорції є природним явищем, характерним як для всієї системи світової економіки, так і для окремих континентальних регіонів і країн. У той же час в них є свої особливості. Якщо спочатку вони виявилися як результат відмінностей географічного положення, різних природних і кліматичних умов, характеру і рівня розвитку продуктивних сил, то згодом, поступово, по мірі цивілізаційно-культурного прогресу і типу розвитку, обраного державами, вони загострилися, або навпаки, істотно згладилися [52].

Водночас стало очевидним, що стійкий і постійний економічний ріст забезпечують ті країни, які добилися істотних успіхів у справі ліквідації територіальних протиріч, що закладає загальну базу для рівномірного соціально-економічного розвитку країни (у територіальному розрізі) і великих можливостей в політиці соціальної справедливості.

Номенклатура територіальних одиниць для статистичного обліку як основа формування єдиної системи регіонів ЄС

Сформовані до 80-90-х років XX ст. – періоду активізації наднаціональної регіональної політики ЄС – системи адміністративно- територіального поділу (АТП) європейських країн виявилися занадто різнорідними. На практиці було утруднено навіть зіставлення регіонів різних держав за рівнем соціально-економічного розвитку та наявним потенціалом сталого господарського зростання. Ще більше складнощів встало перед структурними фондами ЄС, які повинні розподіляти фінансові кошти між окремими регіонами. Так, з одного боку, Німеччина при населенні 82,5 млн. осіб складається з 16 федеральних земель. З іншого боку, в сусідніх Нідерландах, де живе 16,3 млн. осіб, є 12 провінцій, а, наприклад, Литва з 3,4 млн. жителів розділена на 10 повітів. Таким чином, в середньому населення регіону першого рівня АТП в Німеччині майже вчетверо більше, ніж у Нідерландах, а розрив з Литвою взагалі 15-кратний.

Першу версію єдиної багаторівневої системи регіонів ЄС ще в 70-х роках представив Євростат, ввівши так звану Номенклатуру територіальних одиниць для статистичного обліку (NUTS). При цьому код нижніх рівнів NUTS містить вказівку на приналежність до регіону більш високого рівня. У 90-ті роки сітки регіонів NUTS зайняли ключове місце в системі наднаціональної регіональної політики, а в 2003 р. дана номенклатура отримала в рамках ЄС формальний статус – як загальна класифікація територіальних одиниць для статистичного обліку.

Критерієм співвіднесення регіонів NUTS і адміністративних одиниць служить чисельність населення: у середньому по країні регіони NUTS 1-го рівня повинні мати від 3 до 7 млн. жителів, 2-го рівня – від 800 тис. до 3 млн. осіб, 3-го рівня – від 150 до 800 тис.осіб. Суворе застосування критеріїв призвело до того, що в результаті на Кіпрі та в

Люксембурзі регіонів NUTS немає взагалі, а Латвія, Литва, Мальта і Естонія являють собою єдині регіони NUTS 2-го рівня. Разом з тим у конкретних регіонів чисельність населення може помітно відрізнятися від запропонованих середніх критеріїв – через наявність невеликих або, навпаки, надвеликих суб'єктів федеративних держав, автономних регіонів і т.д.

Створення єдиної системи регіонів ЄС не скасовує значних контрастів між ними, навіть на другому рівні, який став основним для заходів регіональної політики. Регіони помітно відрізняються за своїм розміром. Так, з 271 регіону NUTS 2 -го рівня у 24 число жителів не досягає 400 тис. осіб, тоді як у 23 регіонів перевищує 4 млн. осіб. Контрасти в економічній вазі регіонів ще більше. З точки зору регіональної політики важливі, звичайно, не стільки абсолютні розміри регіональних господарств, скільки надмірні контрасти в рівні їх економічного розвитку. З вступом до Євросоюзу країн Центрально-Східної Європи зріс розрив не тільки між державами-членами, а й між їх регіонами. Серед "старих" членів ЄС найбільш неблагополучним регіоном NUTS 2 -го рівня вважається Західна Греція, де ВВП на душу населення склав лише 49 % від середнього по ЄС-27. При цьому у Внутрішній частині Лондона показник перевищив середній по Євросоюзу показник в 3,4 рази. Ще в 5 регіонах розрив був більш ніж двократний. У той же час в Литві (яка в силу невеликого розміру не ділиться на окремі регіони NUTS 2-го рівня) ВВП на душу населення дорівнював 27 % від середнього по ЄС, у Латвії – 25,3 %. З приєднанням до ЄС в 2007 р. Болгарії контрасти стали просто драматичні. В цілому ВВП на душу населення в цій країні в 2005 р. склав лише 12,7 % від середнього по ЄС-27, а в таких регіонах, як Пів нічно-Західний і Південно-Центральний – 9,6 %.

Підвищення ВВП на душу населення в бідних регіонах є основним завданням ключового напрямку регіональної політики ЄС – "конвергенції". Пороговим критерієм для отримання допомоги служить рівень 75 % від середнього по ЄС.

Розширення ЄС на Схід супроводжувалося не тільки появою в його складі безлічі економічно відсталих регіонів, але і збільшенням числа держав з разючими внутрішніми контрастами. Примітно, що в "старих" членах ЄС міжрегіональні відмінності обумовлені в основному наявністю декількох великих частин з різною історією економічного розвитку (зокрема, Західна і Східна Німеччина), різною спеціалізацією (наприклад, Північна, Центральна і Південна Італія). У "нових" країнах ЄС величезний розрив у рівні розвитку окремих регіонів найчастіше позбавлений політичного забарвлення і пов'язаний з гіпертрофованим розвитком столиць, особливо в малих державах. Контрасти між регіонами більш низького, 3-го, рівня ще гостріше.

Тобто існує серйозна проблема: при згладжуванні міжрегіональних відмінностей на рівні великих адміністративно-територіальних одиниць контрасти на низовому рівні зазвичай залишаються поза дією механізмів регулювання територіального розвитку. Навіть у благополучних країнах можуть існувати бідні регіони, яким розраховувати особливо нема на що. Регіони NUTS 3-го рівня можуть виявитися об'єктами регіональної політики, націленої на підвищення конкуренції та зайнятості, тільки при дотриманні цілого ряду критеріїв. Локальні адміністративні одиниці часто виявляються взагалі поза полем дії регіональних програм ЄС.

Згладжування міжрегіональних контрастів в ЄС часто досягається вирівнюванням кількісних показників, при якому зберігається якісне відставання проблемних територій у розвитку постіндустріального інноваційного суспільства. Правда, в числі аутсайдерів виявляються як деякі (але не всі) "нові", східноєвропейські країни, так і "старі", Південноєвропейські. Інакше кажучи, регіони ЄС розрізняються не тільки за рівнем поточного економічного розвитку або соціальною обстановкою, а й за можливостями змінити ситуацію.

Більшою мірою згладжування міжрегіональних контрастів в ЄС залежить від активності в сфері науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт (НДДКР). Ні поточна підтримка відсталих територій, ні навіть створення загального сприятливого інвестиційного клімату для підприємств (що найчастіше мають середню або низьку наукоємність) не дає стійкого скорочення розриву в рівні регіонального розвитку. Ліквідувати в перспективі прірву між провідними економічними центрами ЄС і периферійними або депресивними територіями можна лише одним шляхом – створюючи можливості для нарощування в регіонах власного потенціалу інноваційного розвитку.

Загалом на НДДКР в ЄС-27 щорічно витрачається понад 200 млрд, євро, або 1,83 % ВВП, причому більше 3/5 забезпечує підприємницький сектор. Поки витрати розподіляються вкрай нерівномірно, хоча далеко не завжди частка витрат на дослідження і розробки залежить від загального рівня економічного розвитку регіонів. Якщо, наприклад, в середньому по Німеччині витрати на НДДКР тримаються на рівні 2,5 % ВВП, то в самому благополучному Гамбурзі, де подушовий ВВП перевищує середній показник по ЄС більш ніж удвічі, витрати на ці цілі досягають лише 1,3% ВВП, тоді як у східнонімецькому окрузі Дрезден – 3,6 % ВВП. Лідирують західнонімецькі округи Брауншвайг (5,8 % ВВП), Верхня Баварія (4,8 %), Штутгарт (4,2 %), але цікаво, що аутсайдери також сконцентровані не стільки в східних, скільки в західних землях. Так, лише 0,6% ВВП становлять витрати на НДДКР в округах Везер-Емс, Кобленц і Трір, на Сході з ними зіставний лише округ Бранденбург – Північний схід.

Існують і інші проблеми окремих груп регіонів. Наприклад, вкрай низька щільність населення в Північній Європі чи ізольованість островів, пов'язані з великими транспортними витратами, що в принципі перешкоджають формуванню великого локального ринку збуту, а разом з тим потужного регіонального господарського потенціалу, властивого для ядер національної економіки. Всі названі причини зумовлюють потребу у проведенні в країнах ЄС масштабної регіональної політики із застосуванням різноманітних інструментів згладжування територіальних контрастів, які враховують специфіку окремих районів.