Роль регіональних органів у реалізації проектів розвитку

У більшості зарубіжних країн склалася триланкова система управління територіальним соціально-економічним розвитком. Поряд з центральними органами влади управлінською діяльністю займаються великі регіональні і локальні територіальні структури. Центральні органи територіального управління здійснюють макрорегулювання процесів соціально-економічного розвитку. Тут же формується законодавче середовище, яке регламентує всю діяльність у сфері територіального управління.

Практично у всіх європейських країнах у системі центральних органів влади створені і діють установи, які безпосередньо займаються регіональним розвитком. Так, в Угорщині функціонує Національна Рада регіонального розвитку та Міністерство навколишнього середовища і регіональної політики та Національна рада регіонального розвитку. Основним завданням Національної Ради регіонального розвитку є підготовка відповідних законопроектів, урядових рішень, гармонізація діяльності галузевих міністерств, інших державних установ, адміністрування діяльності організацій, які займаються просторовим розвитком, участь у складанні регіональних програм розвитку. До складу Ради входять представники окружних рад розвитку, президент національної комерційної палати, міністри довкілля та регіональної політики, перші особи інших міністерств, представники мера Будапешта, профспілок, національні асоціації муніципалітетів, президенти Інвестиційного банку, Фонду розвитку підприємств, Угорської Академії Наук [74].

Як свідчить світовий досвід, ефективне вирішення проблем регіонів та підтримка їх розвитку вимагає законодавчого закріплення та реалізації системи цілеспрямованих заходів державного стимулювання регіонального розвитку. Так, стимулюючі заходи регіональної політики в усіх країнах Європейського Союзу регулюються відповідним законодавством, як правило, пов'язаним із заходами ЄС. У деяких країнах (в Італії, Німеччині та Іспанії) основні цілі регіональної політики закріплені Конституцією.

Регіональні корпорації широко застосовуються в таких країнах, як Італія, Бельгія, Нідерланди; вони функціонують у формі інвестиційних компаній і регіональних цільових фондів. Засновниками інвестиційних компаній виступають органи загальнодержавного та регіонального управління.

Застосовуючи фінансово-кредитні методи, інвестиційні компанії сприяють утворенню, реконструкції і розширенню приватних і муніципальних підприємств і організацій. Надаючи фінансову підтримку, беручи участь на пайових засадах у техніко-технологічному переобладнанні підприємств, які опинилися в складному фінансово-економічному становищі, ці компанії забезпечують оновлення і розвиток виробничої та соціальної інфраструктури господарських комплексів регіонів.

Для проблемних регіонів, де переважають видобувні галузі, регіональні корпорації застосовуються у формі регіональних цільових фондів. Від інвестиційних компаній вони відрізняються способом акумуляції фінансових ресурсів – за рахунок відрахувань від рентних платежів. Зазначені фонди створюються у формі трасту, до складу якого входить інвестиційна компанія. Кошти фонду збільшуються за рахунок того, що вкладаються в цінні папери, нерухомість і т. п. Інвестиційні компанії використовують трастовий капітал для інвестування проектів, які забезпечують соціально-економічний розвиток регіону.

Вищенаведена модель практикується як у промислово розвинених країнах, так і в країнах, що розвиваються, при цьому як ставки, так і база відрахувань істотно відрізняються.

Децентралізація та самоврядування в демократичних країнах співіснують з політикою централізації та забезпечення національного інтересу. Представники загальнонаціональної влади на місцях забезпечують контроль над дотриманням територіальної цілісності, національної безпеки і впровадженням загальнонаціональних програм. Вони контролюють виконання Конституції, прав громадян на отримання державних послуг та виконання державного бюджету. З іншої сторони, місцеві громади мають повну незалежність, автономію у плануванні та виконанні соціально-економічних програм розвитку своєї території. Обидві ці функції забезпечені окремими адміністративними апаратами. В основу Європейської хартії місцевого самоврядування покладений класичний принцип субсидіарності (коли здійснення державних повноважень повинне покладатись на органи влади, найбільш близькі до громадян).

Важливою проблемою, що стоїть перед Європейським Союзом у плані його впливу на місцеве й регіональне самоврядування, є проблема фінансової допомоги з боку структурних фондів ЄС найменш розвиненим територіям і регіонам. Дотепер у ряді випадків вирішальну роль у виділенні субсидій і дотацій грають національні уряди, які діють виходячи найчастіше із власних інтересів, ніж з інтересів конкретної місцевості або регіону, що є об'єктом фінансування. При цьому, органи місцевого самоврядування виявляються відстороненими від участі в прийнятті життєво важливих для них рішень. Торкаючись цього аспекту, необхідно відзначити, що в багатьох країнах політика фінансування регіонів недостатньо ефективна. У політичному плані слабкість регіональної політики веде до збільшення в європейських країнах числа адміністративних одиниць середньої ланки, у тому числі під гаслом "не даєте грошей – дайте волю". За останні роки реформи в цьому напрямку пройшли в Португалії, Іспанії, Великобританії. Одночасно відзначається тенденція до зміцнення комун, тому що при обмеженості податкової бази через їхні малі розміри саме комуни зіштовхуються з особливо значними фінансовими труднощами [3].

Ефективність децентралізації щонайкраще досягалася за умови широкого залучення місцевих громад і населення до вирішення питань управління й способів забезпечення розвитку конкретних місцевих муніципалітетів.

Обов'язковим пріоритетом було розширення фінансової бази місцевих бюджетів, що забезпечувалося за рахунок істотного розширення й закріплення в законодавстві податкових джерел фінансування місцевих муніципалітетів і способів їхньої акумуляції в бюджети місцевих органів самоврядування. При цьому використовувалися різні підходи до розподілу податків між рівнями бюджетної системи, серед яких: а) чіткий поділ конкретних видів податків по рівнях керування (державний і місцеві) і закріплення їх за відповідними рівнями бюджетної системи (принцип: один податок – один бюджет); б) розподіл ставок податків шляхом фіксації за кожним рівнем певної частини податку в межах єдиної ставки обкладання (принцип квотування); в) введення місцевих (федеральних або регіональних) надбавок до загальнодержавного податку.

Зарубіжний досвід програмно-цільового управління розвитком місцевих громад полягає у таких положеннях [50]:

1. Створення спеціалізованих структур, що реалізують функцію розробки цільових програм розвитку місцевих громад. Акцент на створення структур, які концентрують висококваліфіковані кадри, які безпосередньо беруть участь в обґрунтуванні програм і механізмів розвитку місцевих громад, помітний у Франції. Так, наприклад, комуни утворюють публічно-правові міжкомунальні об'єднання, одним із завдань яких стає розробка проектів у сфері соціально-економічного розвитку.

При цьому апробовані два варіанти структурного забезпечення програмно-цільового управління. Один припускає інтеграцію таких органів у діючі структури регіонального та муніципального управління. Інший – створення зовнішньої організації, що бере участь у розробці та реалізації цільових програм розвитку місцевих громад.

В рамках програм реалізуються конкретні проекти за стандартною схемою: виявлення основних цілей, виділення фінансових коштів, формування учасників, розгляд стратегій втілення проекту в життя, створення організаційних структур і вибір лідерів для вирішення конкурсних завдань.

2. Розробка стратегічних планів розвитку місцевих громад як необхідного компонента муніципального управління.

Визнання активної ролі муніципальних властей у визначенні стратегічних векторів розвитку місцевих громад характерне для практики європейських країн і пов'язане з децентралізацією процесу підготовки і прийняття рішень з соціально-економічного розвитку території.

У Великобританії одним з ключових принципів державної політики є імператив, згідно з яким економічне пожвавлення найкраще забезпечити за допомогою локального розвитку, ніж екзогенного перерозподілу діяльності і ресурсів. Звідси – необхідність наближення політики до місцевих центрів прийняття рішень.

3. Розвиток комплексного підходу у формуванні програм та оцінки їх ефективності. У зарубіжних країнах розробники роблять помітний наголос на проблеми розвитку інфраструктури, землекористування та екології. Власне економічна сторона регіонального програмування спирається на понятійний апарат "теоретичної економіки добробуту". Зокрема, економічний ефект реалізації регіональних програм оцінюється приростом сумарної вартості громадських і приватних активів (не тільки нерухомості, але і робочої сили) на території дії програм.

Особливу увагу при цьому приділяють "зовнішнім ефектам", таким, наприклад, як економія витрат комерційного сектора в результаті розвитку інфраструктури. На наступному кроці економічний ефект від реалізації регіональних програм порівнюється із соціальними та екологічними ефектами і втратами. Цій меті служать спеціальні методи: "оцінка витрат і результатів" і "зіставлення витрат з ефектами".

4. Застосування нового підходу до організації територіального планування, в основу якого покладена технологія, що забезпечує інтеграцію стратегій, що розробляються на кожному рівні (муніципалітет, провінція, центральний уряд). Цей підхід ("підхід РОМ") вперше апробований у Голландії, стає все більш популярним в країнах Західної Європи.

Важлива відмінна риса нового підходу – впровадження системи планування за принципом "знизу – вгору". Незважаючи на те, що територіальне планування було ініційовано центральним урядом, воно здійснює лише загальну координацію і фінансування, в той час як реально керують проектами регіональні та муніципальні влади.

Повний цикл "підходу РОМ" складається з трьох основних фаз: початкової, фази планування та фази здійснення проекту. На початковій – виявляються проблеми, а також намічаються шляхи їх вирішення. Обов'язкова умова – згода всіх сторін на участь у вирішенні проблеми. Попередня фаза закінчується підписанням угоди, яка знаменує початок другої фази – фази планування. План дій складається за участю всіх зацікавлених сторін.

Після схвалення плану сторони підписують заключну угоду, яка поряд з іншими угодами формує пакет документів, що направляється на затвердження до парламенту, асамблею провінції, а також муніципалітет. У розгляді проекту беруть участь не тільки чиновники, а й представники різних цільових груп (промисловості, сільського господарства, транспорту тощо), а також громадськості.

Після остаточних узгоджень проект переходить у заключну фазу реалізації.

Важлива риса "підходу РОМ" – залучення до вирішення проблем усіх зацікавлених сторін на основі діалогу. Основна ідея нового підходу

– це те, що сторони, які беруть участь, досягають вигідних для себе рішень на основі консенсусу.

Ідея діалогу між усіма зацікавленими учасниками муніципального розвитку знаходить підтримку і в інших країнах. її принциповою вимогою є залучення в процес розробки програмних документів учасників, що представляють різні групи (бізнес, освіта, охорона здоров'я тощо), чиї інтереси пов'язані з даним місцевим співтовариством. Важливо відзначити, що мова йде про врахування інтересів не тільки внутрішніх груп, але й зовнішніх організацій.

На думку відомих канадських фахівців І. Брайсона і У. Рорінга урахування думок широкого і різноманітного кола стейкхолдерів принципово відрізняє стратегічне планування від традиційного [50].

4. Постановка нових завдань і пріоритетів у стратегічному розвитку ресурсного потенціалу території. Так, стосовно до підприємництва, особливий акцент робиться на поліпшенні рівня його конкурентоспроможності, насамперед, в області передових технологій, біотехнології, інформаційних технологій і телекомунікацій, підтримку його інноваційної складової.

Слід звернути увагу на ключові напрямки цільових програм сприяння підприємництву. Так, наприклад, у Великобританії як ключовий напрямок соціально-економічного розвитку визначено розширення форм взаємодії бізнесу та вищої освіти. Результатом реалізації різних державних програм є зростання наукових парків і агентств з передачі технологій.

При взаємодії установ вищої освіти з бізнесом забезпечується орієнтація перших на певні кластери. Більшість з них є наукомісткими кластерами, зокрема в таких галузях знань як біологія, соціологія, фармацевтика, інформаційні та комунікаційні технології, нові засоби інформації і телекомунікації.

З галузей промисловості, на які орієнтуються установи освіти, особливо виділяються: електронна інженерія, аерокосмічна промисловість, нафтогазовий сектор, автомобілебудування. Досить виражена орієнтація на аграрний сектор.

Слід звернути увагу також на посилення зовнішньоекономічного аспекту в плануванні територіального розвитку. В основі цього процесу

– глобалізація економіки. Прагнення максимізувати її вигоди і обмежити негативні наслідки для території призвели до необхідності включення в програмні документи розділу "міжнародне співробітництво".

Зауважимо, що актуалізація зовнішньоекономічного аспекту зумовила застосування інструментарію міжнародного маркетингу при розробці програмних документів територіального розвитку.

• 5. Оновлення складу індикаторів, що використовуються в плануванні та моніторингу. Цей процес пов'язаний, в першу чергу, з реалізацією в зарубіжних країнах стратегій сталого розвитку, що передбачають, у тому числі, збереження високої якості навколишнього середовища. Введення такого компонента в цільову функцію стратегічних планів пов'язане із зміною складу індикаторів.
• 6. Актуалізація інваріантного аспекту в змісті цільових програм територіального розвитку в країнах, що входять в ЄС. Так, наприклад, у складі загальних цілей визначені: сприяння структурній перебудові та розвитку відсталих територій; сприяння розвитку та перебудові депресивних ареалів; боротьба з довготривалим безробіттям та сприяння включенню молоді в трудове життя; сприяння проведенню реформ в аграрному секторі.

Слід звернути увагу і на базовий склад напрямів і заходів, пов'язаних з поставленими цілями. Так, наприклад, в рамках першої з названих цілей визначено пріоритетні напрямки, що включають заходи з модернізації інфраструктури, підтримки індустрії, ремесла і послуг для підприємництва, поліпшення використання сільськогосподарських ресурсів та розвитку сільських територій, розвитку ділової інфраструктури, обслуговуючої економічну діяльність, сприяння населенню в організації підприємницької діяльності.

Для досягнення другої мети акцент зроблений на виробничих інвестиціях для створення альтернативних можливостей зайнятості. При цьому до основних заходів віднесені: поліпшення умов становлення і розвитку виробничих видів діяльності через повторне використання промислових майданчиків, щодо відновлення навколишнього середовища і поліпшення іміджу ареалів, сприяння розвитку нових, насамперед малих і середніх підприємств на локальному рівні, поліпшення видів транспортної інфраструктури, істотних для розвитку економіки і туризму, сприяння дослідженням, особливо за допомогою надання обладнання для системи професійної освіти.

Дослідники, аналізуючи сучасну практику регіонального управління в країнах ЄС, виділяють продуктивні критерії, які використовуються державними органами для оцінки обґрунтованості програм соціально- економічного розвитку територій. У їх складі:

• • якість програми, зокрема, зрозумілість стратегічного підходу та інноваційний характер цілей, пропонованих в ній до реалізації;
• • здійсненність програми та відповідність між поставленими цілями і доступними ресурсами;
• • очікуваний вплив на модернізацію та диверсифікацію регіональної економіки, створення довгострокових якісних робочих місць;
• • вклад приватного сектора в фінансування програми;
• • якість регіональної суспільно-приватної співпраці у підготовці та реалізації програм;
• • передання результатів в інші регіони;
• • синергія і сумісність з іншими напрямками регіональної політики, в таких областях, як дослідження, інформатизація суспільства, довкілля, розвиток сільської місцевості.

Європейський досвід вказує на те, що рівні умови для суб'єктів, що функціонують в рамках єдиного ринку, є фундаментальними для успіху економіки. Крім того, успішність регіональних стратегій зростання значною мірою залежить від їх взаємодії з окремими національними стратегіями [67].

Для забезпечення відповідності та наступності заходів, а також в цілях підвищення якості стратегічних рішень важливе забезпечення підтримки локальних (регіональних) програмних заходів з боку федеральних структур, спрямованої на консультування суб'єктів стратегічного проектування і експертне сприяння. Європейським аналогом такого типу допомоги, що надається країнам-членам ЄС, є програма JASPERS, в рамках якої внески Європейської Комісії об'єднуються в формі фондів для залучення експертів в інтересах розробки ефективних програм національного вдосконалення.

Природно, що в основі розвитку кожної території повинна лежати чітка і продумана стратегія, що не суперечить орієнтирам стратегії вищого рівня та заходам, реалізованим на нижніх рівнях. Крім того, аналогічні стратегічні документи повинні бути розроблені на рівні макросуб'єктів і забезпечені переліком відповідних макроекономічних програм. Подібні стратегічні документи можуть служити буфером між регіоном та ЄС, що дозволяє транслювати національні орієнтири, адаптуючи їх до місцевих умов. Крім того, дана міра здатна зміцнити вертикаль влади, забезпечивши умови для контролю реалізації наднаціональної стратегії на місцях, а партнерські відносини регіонів, що виникають у процесі формування та реалізації макростратегії, здатні сприяти їх взаємному розвитку, інформаційному збагаченню і технічному вдосконаленню прийнятої на регіональному рівні документації.

Одним з обов'язкових компонентів стратегії регіонального розвитку має стати маркетингова стратегія регіону (і макрорегіону). Маркетинг територій повинен враховувати вимоги споживачів (у тому числі потенційних) до якості надаваних послуг (розуміння слабкостей, необхідності перетворення середовища в цілому і окремих її елементів), щоб зробити територію сприятливою для життя і привабливою для виробництва.

Ще однією важливою характеристикою, що забезпечує успішність регіонального розвитку, є вироблення єдиних для всіх, чітких принципів здійснення регіональної політики, іншими словами, доступ до умов для підтримки та розвитку окремих територій, створюваним на рівні ЄС, повинен бути гарантований всім без винятку регіонам, водночас, реалізація на кожній окремій території стандартизованого переліку підтримуючих (стимулюючих) заходів не приведе до економічного зростання окремих регіональних структур і країни в цілому. Зокрема, в зоні пильної уваги владних структур повинні знаходитися проблемні території. Наприклад, основною рисою європейської регіональної політики є солідарність: вона розроблена для того, щоб забезпечити допомогу всього співтовариства найменш розвиненим регіонам у подоланні відставання. Водночас, допомога не повинна носити несистематичний і однобічний характер: проблемні території повинні отримувати імпульс для подальшого самостійного розвитку. Необхідно визначати потенційні точки росту в рамках кожної території, а вже на їх розвиток спрямувати кошти підтримки (фінансові, адміністративні, трудові). Зокрема, їм можуть бути виділені додаткові кошти (цільового призначення) з бюджету, наданий особливий статус, що істотно спрощує умови їх функціонування або дає певні преференції (наприклад, статус особливої економічної зони).

Європа переконалася, що джерелами зростання є не лише великі міста, роль середніх міст полягає в поєднанні великих і малих міст і віддалених сільських територій; середні міста також відіграють важливу роль у сприянні інтеграції, зв'язкам та економії від масштабу, крім того, вони дозволяють стримувати депопуляцію сільських територій.

Взагалі, інфраструктурна забезпеченість регіону, що стимулює ефективне функціонування господарства, є важливою умовою розвитку міжсистемних взаємодій у регіоні (а також міжрегіональних взаємовідносин). З урахуванням того, що її елементи формуються головним чином під впливом державного волевиявлення, саме владні структури покликані ініціювати якісні перетворення всіх її елементів. Зокрема, європейський досвід формування цільових фондів (Європейський фонд регіонального розвитку, Європейський соціальний фонд, Європейський сільськогосподарський фонд, Європейський фонд рибальства) підтверджує ефективність цільового розподілу коштів.

Одностороннє фінансування не здатне повною мірою вирішити всі наявні проблеми: успішним і взаємовигідним процесом може стати приватно-державне партнерство, яке підтвердило свою ефективність при розвитку інфраструктури (концесія як форма державно-приватного партнерства при будівництві таких інфраструктурних об'єктів, як дороги, мости успішно реалізується в Великобританії, Північній Ірландії).

Крім того, необхідно враховувати, що вибір форм і методів підтримки територій повинен бути продиктований не політичними, а соціально-економічними причинами: здійснювана регіональна політика повинна бути диференційована відповідно до проблематизації кожного регіону (групи регіонів). Зокрема, досвід Європейського Союзу дозволяє зробити висновок про необхідність типологізації регіонів з низки соціально-економічних параметрів. Отже, важливим кроком можна вважати розробку системи показників і критеріїв, яка має лягти в основу подібної "проблемної" типологізації.

Незважаючи на те, що Європейський союз завдяки програмам регіональної підтримки дійсно значно сприяв зростанню рівня життя своїх громадян та згуртуванню між регіонами, багато що ще належить зробити. Недостатньо розвинені регіони були постійною проблемою для інтеграції, а теоретики так званих полюсів зростання попереджали про необхідність формування регіональної політики як окремого напрямку комунітарної політики [72].

У полі регіональної політики діють часто конфліктуючі, різноспрямовані сили. Такі сили, як, наприклад, вільний ринок, людська мобільність, діяльність структурних фондів, політичні та економічні прагнення регіонів, впровадження інноваційних технологій тощо, надають сприяння у вирішенні проблем регіонального нерівності. Однак існують сили, такі як розбіжності між державами-членами, незначний вплив регіонів, які не мають достатнього голосу в ЄС, загальна, але суперечлива сільськогосподарська політика, які нерідко тільки загострюють регіональні проблеми.

Враховуючи тенденції розвитку інтеграційного угруповання, можна говорити про те , що в період з 1950 р. по середину 70-х pp. регіональні проблеми вирішувалися завдяки функціонуванню загальних інститутів і домовленостям між державами, що в той період часу було достатньо ефективно. Разом з тим, у міру розширення угруповання, з'являлися нові соціально-економічні, політичні та інституційні виклики. Змінена ситуація потребувала організації регіональної політики як самостійного напряму комунітарної політики та окремого достатнього фінансування. Саме період 70-х – 80-х pp. продемонстрував значення регіональної політики для збереження інтеграційного руху; 90-і pp., які стали знаковими з точки зору глобальних змін у світовій економіці, появі нових типів економічних взаємин, знову поставили питання про регіональні нерівності. Проте, інтеграція тривала, і кожен крок вперед приводив до змін з точки зору регіональної політики. Нові держави, які вступали в ЄС, привносили з собою свої специфічні проблеми у регіональному розвитку і свої особливості в державній регіональній політиці. І сьогодні, зміни, викликані глобалізацією, демографічними та кліматичними змінами на тлі кризи свідчать про необхідність зміни ролі Співтовариства і його посилення для розвитку інновацій, конкурентоспроможності, зайнятості та своєчасного вирішення багатьох проблем.

Проте, слід мати на увазі, що ефективність регіональної політики визначається виконанням трьох умов: 1) загальний характер регіональної політики, тобто правильно обрані пріоритети; 2) механізми реалізації програм, тобто ефективні способи впровадження інновацій на регіональному рівні; 3) обсяг ресурсів, які спрямовуються на проведення політики та раціональний розподіл цих ресурсів між державами- членами для виконання поставлених завдань.