< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Становлення та розвиток інституту гарантій права громадян на звернення до органів внутрішніх справ України

На сучасному етапі розбудови правової держави України її найхарактернішою ознакою є демократизація суспільного життя, яка виявляється в поглибленні уваги до практичного захисту прав і свобод людини й громадянина. Виступаючи державною інституцією, при цьому закономірно здійснюючи виконавчо-розпорядчу діяльність, підрозділи ОВС України здійснюють свої повноваження від імені держави, з використанням наданих повноважень забезпечують захист громадян та держави. Водночас діяльність ОВС України на сьогодні не є досконалою, а отже, потребує заходів, спрямованих на вироблення оптимальної моделі діяльності даних підрозділів, що в сучасних умовах відповідає вимогам Конституції України та потребам суспільства. Не є винятком і розвиток інституту гарантій права громадян на звернення до ОВС України.

Сучасні дослідники виникнення правоохоронних органів пов'язують з періодом проголошення держави. Хоча більш глибокий аналіз історичних джерел дає змогу зробити висновок про більш ранній термін зародження даного органу. Умовно можна виділити три періоди:

  • – зародження та розвиток інституту гарантій права громадян на звернення до правоохоронних органів (середина XV – початок XX ст.);
  • – радянський період у двадцяті-вісімдесяті роки XX ст. (при цьому слід урахувати, що в цей час Україна перебувала у складі СРСР);
  • – сучасний період розвитку Української держави.

Важливою складовою зміцнення демократії, становлення правового, громадянського суспільства є розуміння ролі звернень громадян, що стало ідейною основою прийнятого в 1996 році ЗУ "Про звернення громадян"[1]

Про дійсний стан справ у сфері забезпечення прав і свобод громадян органами державної влади свідчать результати діяльності Уповноваженого з прав людини. За час функціонування цієї інституції в нашій країні до омбудсмана звернулося понад один мільйон осіб. Кожне друге звернення стосувалося порушення громадянських прав, зокрема, права на справедливий суд, виконання судових рішень, належних умов тримання в місцях ув'язнення. У кожному третьому зверненні йшлося про порушення соціально-економічних прав громадян. Кожне п'яте звернення містило скарги на дії чи бездіяльність співробітників органів внутрішніх справ, кожне десяте – органів прокуратури.

Значна кількість звернень до Уповноваженого з прав людини була породжена зневажливим, бюрократичним ставленням посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування до розгляду звернень людей, які не бажають миритися з беззаконням[2].

Позиція, яка закладена в чинному ЗУ "Про звернення громадян"[3], забезпечує реалізацію природного права на рівні можливості для усіх і кожного направляти звернення, але в адміністративному аспекті інститут звернення громадян має свої особливості. Так, у ст. 1 Закону зазначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, ЗМІ, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою щодо їх порушення.

Стосовно осіб, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, встановлено таке ж право на подання звернень, як і для громадян України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами[4].

Починаючи з 25 жовтня 1991 року для України набув чинності Перший факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські й політичні права[5], у ст. 1 якого зазначено, що Україна визнає компетенцію Комітету з прав людини, який створений на підставі ч. IV Міжнародного пакту про громадянські й політичні права, приймати і розглядати повідомлення від окремих осіб, які стверджують, що вони є жертвами порушень певних прав, що їх викладено у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права[6]. Відповідно до Протоколу Комітет може визнавати неприйнятними ті повідомлення, які є анонімними або ті, які, за його оцінкою, являють собою зловживання правом.

Якщо звернутися до історичної спадщини минулого, то найбільшим серед здобутків як вітчизняної, так і зарубіжної правової думки можна назвати визнання пріоритетності прав і свобод людини, а також розроблення на цьому підґрунті механізмів і гарантій їх реалізації. Ще на початку XX ст. відомий російський соціолог, демократ та ідеолог народництва Μ. К. Михайловський зазначав: "Ідеї рівності, свободи, братерства народів, загального миру й добробуту – не проста утопія, а такі саме непорушні істини розуму як закон фізичного розвитку природи. Людина відчуває потребу в них, як у світлі та повітрі[7].

Багато науковців приділили увагу у своїх роботах вивченню питання забезпечення прав і свобод громадян, зокрема для цього монографічного дослідження науковим підгрунтям стали праці вчених радянської доби – Б. М. Бабія, В. Є. Бражникова, Μ. І. Козюбри, Б. М. Пономарьова, П.С. Ромашкіна та вітчизняних і російських науковців сучасного періоду – Г. М. Котляревської, О. К. Костюкевича, Л. А. Лазаренко, О. І. Левченкова, В. А. Соболя, Н.Ю. Хаманєвої та Л.О. Нудненко.

Окремі питання права фізичних осіб на звернення громадян до правоохоронних органів, розглянуті в авторській праці "Еволюційний розвиток гарантій права фізичних осіб на звернення в правоохоронні органи"[8].

У більшості праць увагу фахівців сконцентровано переважно навколо загальнотеоретичних проблем забезпечення прав людини та громадянина на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, тоді як питанням розвитку законодавства, що встановлює відповідні гарантії реалізації громадянами наданих їм прав звертатися до правоохоронних органів, а саме до ОВС України, не приділено належної уваги. Така ситуація пояснюється мірою закритості діяльності ОВС, рівнем підзаконного реагування організаційно-правових питань функціонування відомства та низкою інших чинників.

Однією з вихідних засад утвердження гуманістичних і соціальних орієнтирів побудови відносин держави та індивіда було закладено ідею про реальність прав і свобод – іншими словами, підкріпленість зафіксованих у праві норм наявністю конкретних можливостей для їх здійснення. Під терміном "наявність" Μ. К. Михайловський розуміє права і свободи, які не лише проголошено державою (закріплені в об'єктивному праві), але й такі, що є "в наявності" у громадян, котрі ними користуються, а держава їх не лише гарантує, а й допомагає здійснювати[9].

Інститут звернень сягає своїм корінням далекого минулого, у часи подання чолобитних, а відлік сучасного етапу розвитку цього інституту розпочався з 1917 року[10].

Цікаву, змістовну розвідку підготував С. І. Іваненко. Вона називається "Законодательное регулирование разбора челобитных в XV-XVIII веках"[11] і присвячена історичному аспекту роботи зі зверненнями громадян до законодавчих органів влади царської Росії.

Історичні пам'ятки свідчать, що перші спроби юридичного закріплення звернення громадян пов'язують з прийнятим у 1497 році Судебника Івана III та Судебника 1550 року. У ст. 2 визначався наступний порядок подачі та розгляду скарг: "Хто прийде до боярина зі скаргою, і йому що скаржаться від себе не відсилати, а давати всім хто звертається зі скаргою управу у всьому, кому належить. А кого з скаржників боярину самому неможна вирішити (задовольнити его прохання), і ту (справу) направляти великому князю або направити до скаржника представника великого князя, якому належить опікуватися людьми"[12]. Історичні документи говорять про подачу звернень у формі "чолобитних". У різноманітних довідниках слова "чоло" та "лоб" – синоніми й означають верхню надочну частину обличчя людини.

У стародавній Русі слово "чолобиття" мало три значення: по-перше, земний уклін, з доторканням лоба до землі; по-друге, подача письмового прохання – чолобитної; по-третє, саме письмове прохання (звернення). Для нашого дослідження цікавими будуть останні два значення.

У перших нормативно-правових документах (Судебники 1497 та 1550 року) йшлося про два види чолобитних. Перші – у разі звернення скаржника за адресою і до того, кому належить звертатися (тобто справа повинна бути розглянута та прийняте рішення). Друга – у випадку подачі скарги не за адресою, тоді боярин-суддя повинен направити за належністю. За нормами Судебника 1550 року були передбачені санкції і щодо посадових осіб, і стосовно скаржників, які "докучають цареві".

Подальший розвиток права не звернення громадян свідчить про ухвалення Чолобитного наказу, виділення осіб, які мали займатися цими питаннями (бояри, дворецькі, казначеї, дяки) та місця, де вони приймали звернення (чолобитні хати).

Історичні пам'ятки свідчать про різне ставлення до чолобитних скарг: від повної відсутності реагування до фізичного знищення як скаржників, так і тих, хто їх підбурював до написання скарг. У кінці XVI ст. – на початку XVII ст., у так звані "смутні часи", челобитні якщо і приймали, то найчастіше залишали без розгляду[13].

У грудні 1677 року Чолобитний наказ був об'єднаний з Володимирським судовим наказом, у січні 1683 року знову був виокремлений, а після 1685 року значно спростився і врешті-решт переданий судовому наказу.

Відчутний вплив на подальший розвиток інституту звернень громадян до органів влади справили Петровські часи. У 1718 та 1720 роках указами Петра І були внесені організаційні заходи до правил подачі скарг. Указом "О генерале рекетмейстере" від 23 лютого 1722 року започатковувалася посада рекетмейстера, до повноважень якого належало прийняття скарг до центральних органів влади (колегії); організовувалися канцелярії, які були непідвладні колегіям. Після розгляду скарг рекетмейстер доповідав керівництву Сенату або імператорові[14].

У 1763 році Катерина II видала Маніфест про порядок розгляду скарг та прохань на Височайше ім'я, яким встановлювався порядок розгляду звернень за суттю та розподіл звернень до державних органів на адміністративні й судові провадження. Окрім цього, були започатковані й певні організаційні заходи.

Імператором Павлом І було встановлено прямий зв'язок і особистий розгляд звернень, які надходили поштою або доставлялися безпосередньо прохачем. За його правління були започатковані "залізні скриньки". Листи з них доставлялися цареві, розглядалися та накладалася резолюція. За повторне звернення на скаржника чекала сувора відповідальність (місяць в'язниці). У цілому даний організаційний захід не був сприйнятий позитивно.

Однак застережні заходи не спряли збільшенню кількості звернень та іншої бюрократичної тяганини. Стосовно існування зазначеної проблеми висловлюється і доктор юридичних наук О.Н. Ярмиш у своїй науковій розробці "Спостерігати невідступно...": "... бюрократичність ..." в діяльності правоохоронних органів не вдалося подолати, адже, за свідченнями початку XVII ст., губернатор з початку "хоч-трохи брався за справи ... які тонули в паперовому морі, а згодом йому залишалося підкоритися долі, махнути на все рукою і нічого не робити"[15].

У 1884 році був напрацьований особливий порядок, який мав наступну назву: "Правила про порядок прийняття та направлення прохань та скарг, на Найвище ім'я приношуваних", що у свою чергу були замінені правилами від 21 березня 1890 року. За тодішнім діловодством особливе місце займала канцелярія прохань. Важливим моментом було й те, що звернення звільнялися від так званого "гербового збору". Скарги та прохання, що мали відступи від встановлених правил подання, або телеграми, що були викладені беззмістовно та ін., залишалися без розгляду.

Слід зазначити, що згідно із "Правилами про порядок прийняття та направлення прохань та скарг, на Найвище ім'я приношуваних" (1890 р.) всі звернення які подавалися, окрім прохань та скарг, поділялися на п'ять категорій (скарги на визначення департаментів діючого Сенату, скарги на постанови державних установ (окрім Сенату), скарги на дії та розпорядження міністрів, головнокомандуючих окремими частинами та генерал- губернаторів, прохання про надання милості, прохання про помилування та пом'якшення участі особи, засудженої або яка відбуває покарання).

Після революційних подій 1917 року діяльність усіх Царських правил із зверненнями та скаргами було відмінено. Також було відмінено різноманітні канцелярії та правила надходження звернень. Разом із тим пікреслимо, що вони виявилися придатними для використання і в радянські часи.

Водночас у постанові ВЦВК від 30 липня 1921 року "Про порядок подачі скарг та заяв" зазначалося, що на місцевому рівні були непоодинокі випадки перешкоджанню подачі звернень громадян. Що грубо порушувало встановлені правила Радянської влади. Цією Постановою ВЦВК покладалося на місцеві Бюро жалоб та скарг при місцевих органах робітничо-селянської інспекції вирішувати питання по суті на місцях.

Одним із перших завдань, зазначалося урегулювати відносини громадян з органами державного управління стало ухвалення 12 жовтня 1927 року Адміністративного кодексу УСРР, який вважається спробою кодифікації адміністративного права не тільки в УСРР, але й в СРСР. Зокрема, порядок оскарження дій адміністративних органів було викладено в Розділі 15 Адміністративного кодексу УСРР[16]. Однак згодом, навіть без офіційного скасування, Адміністративний кодекс перестали застосовувати.

У 30-ті роки минулого століття діяло декілька нормативних актів, які закріплювали право на оскарження та регулювали порядок провадження за скаргами, але наприкінці 60-х років стало зрозуміло, що вони не відповідають потребам часу. У зв'язку з цим постала необхідність подальшого вдосконалення законодавства про порядок розгляду звернень громадян[17].

Слід також зазначити, що в Указі Президіума Верховного Совета СРСР від 12 квітня 1968 року[18] покладався обов'язок на державні та громадські органи, підприємства, установи, організації, їх керівників та інших посадових осіб систематично аналізувати й узагальнювати пропозиції, заяви, скарги, у яких містилися критичні зауваження, з метою своєчасного виявлення та запобігання причинам, які породжують порушення прав та законом інтересів громадян, вивчення громадської думки для удосконалення роботи державних та громадських органів[19].

Гарантії прав громадян випливають із загального законодавства, оформлюються низкою спеціальних нормативних актів і забезпечуються діяльністю певних державних органів. Закріплення права громадян на звернення на рівні Конституції країни є проявом прагнення її суспільства та уряду до розвитку цього інституту, зокрема до наповнення юридичним змістом відповідних гарантій реалізації наданих прав і свобод. У Конституції СРСР 1977 року та інших актах союзного законодавства розрізнялися такі види звернень: пропозиції, заяви та скарги[20]. У ст. 49 було визначено, що "кожен громадянин СРСР має право вносити до державних органів і громадських організацій пропозиції щодо покращення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі". Статтею 58 громадянам надавалося право "оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів". Недостатня конкретизованість дає підстави погодитися з думкою Л. А. Лазаренко, яка також звертає увагу на те, що неможливо зрозуміти, про які саме види звернень ідеться, Конституція називає лише пропозиції, заяви та скарги, проте нічого не говорить про клопотання і зауваження[21].

Аналогічні положення містилися і в Конституції УРСР. Незважаючи на наявність окремих неузгодженостей, конституційні норми стали тим підгрунтям, на якому в подальшому вироблялися пропозиції щодо чіткого законодавчого врегулювання відносин, які виникають у зв'язку з прийняттям, розглядом і вирішенням різних видів звернень громадян. Докорінні зміни державної політики, що відбуваються в напрямі гарантування прав особи, дають змогу створити механізм безперешкодного та ефективного захисту кожною людиною своїх інтересів, а також брати активну участь у розгляді звернень і прийнятті рішень, які стосуються її особистих прав.

За радянських часів, так само, до речі, і в сучасних умовах, нерідко траплялися випадки, коли скарги громадян залишалися без задоволення чи задовольнялися лише частково. Це спричиняло спори між заявниками та відповідними державними органами, що виникали у зв'язку з оскарженням громадянами дій посадових осіб, державного або громадського органу. При цьому Конституцією СРСР було закладено можливості для реалізації громадянами цього права як в адміністративному, так і в судовому порядку: "Дії посадових осіб, пов'язані з порушенням закону, з перевищенням повноважень, такі, що утискають права громадян, може бути у встановленому порядку оскаржено до суду"[22]. Більш детально ці положення було врегульовано у джерелах різних галузей права, зокрема, адміністративного. Як зазначав Б. М. Пономарьов, "...адміністративне законодавство, гарантуючи право громадян на звернення до державних органів, створює реальні умови для його здійснення. У кожній установі, підприємстві та організації існує суворий порядок прийому населення, правила розгляду і вирішення листів, скарг і заяв трудящих"[23].

Законодавство СРСР надавало громадянам право звертатися до будь- якого державного органу і до будь-якої посадової особи. Крім вище згаданих, серед таких нормативно-правових актів слід назвати Постанову ЦК КПРС від 29 серпня 1967 року "Про покращення роботи з розгляду листів та організації прийому трудящих"[24], Указ Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян" (в редакції Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 березня 1980 року "Про внесення змін і доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян"). Зокрема, в останньому документі звернення громадян розглядалися як "важливий засіб здійснення і охорони прав особистості, зміцнення зв'язків державного апарату з населенням, суттєве джерело інформації, необхідної під час вирішення поточних і перспективних питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва" та як "одна з форм участі трудящих в управлінні державними і суспільними справами"[22]. Указ зобов'язував усі державні та громадські органи забезпечувати необхідні умови для здійснення права громадян звертатися з пропозиціями, заявами та скаргами в письмовій або усній формі.

Основний зміст цього документа полягав у тому, що пропозиції та заяви громадян має бути не лише прийнято, але і в обов'язковому порядку розглянуто відповідними посадовими особами, котрі зобов'язані давати на них відповіді та вживати необхідних заходів. До оформлення звернень установлювалися основні вимоги, наприклад: у скарзі (заяві) повинні міститися назва органу, котрому її адресовано, стислий виклад суті справи, обгрунтування висловленого прохання, клопотання чи пропозиції.

Президія Верховної Ради СРСР Указом від 2 лютого 1988 року встановила вичерпний перелік випадків, коли звернення не підлягають розгляду і вирішенню: анонімне звернення, тобто звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором, а також з якого неможливо встановити авторство; повторні звернення в один і той же орган одним і тим же громадянином з одного і того ж питання, якщо перше було дозволено по суті; звернення, подані з порушенням термінів, встановлених законодавством; звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Письмове звернення громадянина має бути ним підписано із зазначенням прізвища, імені, по батькові й містити, крім викладення суті пропозиції, заяви чи скарги, також відомості про місце його мешкання, роботи або навчання. Звернення, що не містить таких відомостей, визнається анонімним і розглядові не підлягає[26]. Це положення відповідає ст. 8 ЗУ "Про звернення громадян" і було внесено до законодавства України з урахуванням побажань громадян про посилення боротьби з анонімними наклепами, які є несумісними з принципом гласного, відкритого і вільного обговорення всіх основних питань загальнодержавного і місцевого значення.

Зазначеним Указом було встановлено граничний термін для розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян – один місяць. У випадках, коли необхідним було проведення спеціальної перевірки, одержання додаткових матеріалів тощо, цей термін дозволено було подовжити, але не більш ніж на один місяць. Принципово важливим слід визнати положення Указу про те, що пропозиції, заяви і скарги громадян, які надходять від редакцій газет, журналів та інших ЗМІ, а також пов'язані з ними виступи й інші опубліковані у пресі матеріали, розглядаються в аналогічному порядку і в такі саме терміни[27].

Радянські науковці, праці яких справили найбільший вплив на подальше становлення засад нормативно-правового регулювання реалізації громадянами права на звернення, наголошували: "Подібний, гарантований Конституцією СРСР оперативний і демократичний порядок розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг громадян не є відомим буржуазному законодавству. Воно передбачає "право петицій", але не покладає на державні органи і посадових осіб обов'язку у встановлений термін приймати за ними рішення"[28]. Таке твердження було цілком обгрунтованим, оскільки в тогочасному законодавстві багатьох інших країн виступи у друкованих засобах масової інформації взагалі не розглядалися як підстави для будь-яких обов'язкових дій посадових осіб. Утім, тлумачення такого права з позицій радянської ідеології слід визнати неповним і однобічним, оскільки за законодавством інших країн можливість громадян подавати петиції існувала та продовжує активно використовуватися поряд із правом направляти інші види звернень. Таке положення цілком переконливо було доведено сучасними вітчизняними правознавцями – зокрема О. К. Костюкевичем запропоновано виділення такого виду звернень громадян, як петиції, а також розроблено окремі процедурні аспекти їх подання й розгляду[29].

Аналізуючи історичний досвід регулювання роботи зі зверненнями громадян, Г. Котляревська звертає увагу на те, що в Указі Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян"[30] поняття "звернення громадян" не мало чіткого визначення. На нашу думку, через недостатнє розмежування правових режимів різних видів звернень і процедури їх розгляду не було забезпечено дієвими гарантіями такі суто практичні аспекти, ж відповідальність державного органу та посадової особи за неналежне сприяння реалізації громадянином його права направляти звернення. Тлумачення терміна "звернення громадян" з'явилося лише у ст. З ЗУ "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року.

За часів перебування України у складі СРСР законодавча база у сфері роботи зі зверненнями громадян загалом надавала громадянам можливість участі в управлінні державними справами, реалізації наданих їм прав, а також оскарження дій, рішень або бездіяльності посадових осіб тих чи інших державних структур. Коло питань, з яких громадяни могли звертатися до державних органів і громадських організацій, так само, як і коло дій, які могло бути оскаржено, радянським законодавством і законодавством Української РСР не обмежувалося. Разом із тим, незважаючи на наявність нормативно закріпленої процедури, що будувалася на принципах гласності, відкритості й прозорості діалогу між людиною і державним апаратом, умови жорсткої централізації владної вертикалі закладали підгрунтя для ускладнення реалізації громадянами права направляти звернення. Органи Союзу РСР розглядали пропозиції, заяви та скарги громадян, які належали до питань відання Союзу РСР. З питань спільного відання Союзу РСР і союзних республік органи Союзу РСР вирішували пропозиції, заяви та скарги громадян, коли такі питання було віднесено до компетенції союзних органів, а також у порядку розгляду скарг на рішення, прийняті за заявами і скаргами центральними органами союзної республіки у випадку невідповідності цих рішень законодавству Союзу РСР. З інших питань пропозиції, заяви та скарги громадян вирішувалися органами союзних республік[31]. Такий порядок розгляду звернень громадян практично незмінно діяв протягом багатьох десятиліть і до здобуття Україною незалежності вважався цілком ефективним.

Сучасне законодавче регулювання бере початок із положень про звернення трудящих закріплював Указ Президіума Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року та подальшій редакції від 4 березня 1980 року[22]. Рішення колегіального органу, сприяло охороні прав громадян, зміцненню зв'язків між державним апаратом і населенням – значним джерелом інформації, необхідним при вирішенні нагальних та перспективних питань державного, господарського й соціально-культурного будівництва[33]. Даним нормативно-правовим актом встановлювався чіткий порядок прийому населення, своєчасного й правильного розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян, виявлення і усунення причин, які породжували скарги. Слід зазначити, що даний нормативно-правовий документ не поширювався на порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг, встановлений кримінальним та цивільно-процесуальним законодавством. Також положення про порядок розгляду трудових спорів регулювалося іншими законодавчими та урядовим актами. Дана ситуація має місце й сьогодні. Однак, слід зазначити, що певні зрушення вже є. Адже запровадження єдиного реєстру допоможе уникнути дублювання, різних трактувань з одного і того ж питання та ряду інших небажаних явищ.

Початок становлення системи роботи зі зверненнями громадян у незалежній Україні фахівці пов'язують з ухваленням ВРУ 17 листопада 1992 року ЗУ "Про статус народного депутата України"[34]. Після прийняття в 1996 року Конституції України набув чинності ЗУ від 2 жовтня 1996 року за № 393/96-ВР. У його ст. 1 було деталізовано положення Конституції України в частині реалізації громадянами права звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та зі скаргою про їх порушення.

Адміністративне законодавство, що закріплює гарантії прав людини, є надзвичайно різноманітним. Це обумовлено тим, що значна частина актів органів державної виконавчої влади у тій чи іншій галузі пов'язана із забезпеченням і дотриманням прав та інтересів людини і громадянина в Україні. Серед таких актів, окрім ЗУ "Про звернення громадян", слід назвати Указ Президента України від 13 серпня 2002 року за № 700 "Про додаткові заходи щодо забезпечення громадянами України конституційного права на звернення"[35], постанову Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 р. № 858 "Про затвердження Класифікатора звернень громадян" (що набрала чинності з 1 січня 2009 р.)[36], розпорядження від 9 червня 2011 р. № 589-р "Про схвалення Концепції створення Національної системи опрацювання звернень до органів виконавчої влади"[37]; постанову від 18 січня 2012 р. № 21 "Про затвердження Положення про Національну систему опрацювання звернень до органів виконавчої влади та Типового положення про контактний центр Автономної Республіки Крим, області, мм. Києва і Севастополя"[38] тощо.

Належна організація роботи зі зверненнями громадян, а також їх особистого прийому в ОВС є і надалі залишатиметься одним із найважливіших завдань, від результатів виконання якого безпосередньо залежать авторитет правохоронного органу у суспільстві й рівень довіри до неї з боку населення. В центрі уваги МВС України протягом останніх років постійно перебувають питання щодо посилення контролю керівників за прийняттям підлеглими обгрунтованих рішень, усунення формалізму під час розгляду заяв і повідомлень про вчинені злочини, зміцнення службової та виконавської дисципліни у контексті вимог ЗУ "Про звернення громадян".

Концепцією створення Національної системи опрацювання звернень до органів виконавчої влади, ухваленою 9 червня 2011 рову, визначено, що удосконалення системи державного управління, проведення системних соціально-економічних реформ потребує налагодження ефективної взаємодії з громадськістю, насамперед для виявлення за допомогою зворотного зв'язку проблемних питань державної політики, забезпечення оперативного реагування на суспільні потреби[37]. Отже, як одна зі складових державної виконавчої влади поліція сьогодні має не лише сумлінно й ефективно розв'язувати покладені на неї завдання боротьби зі злочинністю, захисту від протиправних посягань на життя і здоров'я, майно, права та інтереси громадян – нагальною потребою і необхідною передумовою для досягнення відповідності результатів роботи ОВС потребам суспільства є і надалі залишатиметься постійне зміцнення відносин партнерства та взаємної допомоги із самими громадянами.

На таких позиціях і відбувається реформування правоохоронних органів в Україні. У ході проведення круглого столу "Реформування міліції України: погляди науковців інституту" (м. Кривий Ріг, 2015 р.) ректор Донецького юридичного інституту МВС України В. М. Бесчастний зазначав, що необхідність реформування системи ОВС, приведення її у відповідність до суспільних потреб і можливостей держави визначалися з перших років незалежності України і досить широко декларувалися. Розроблено кілька концепцій її реформування, які не були реалізовані, оскільки ці керівні документи не містили чітких положень щодо втілення пріоритетних засад у правоохоронній сфері, недостатньо відповідали концептуальним завданням, поставленим у програмних документах проведення адміністративної реформи, концепції кримінальної політики країни, а також не враховували особливостей поточного стану економіки, державного управління, розвитку громадянського суспільства.

Програмним документом є Концепція реформування системи правоохоронних органів України. На думку науковців, прийняття Концепції – виправданий та необхідний захід, який допоможе визначити стратегічні завдання й головні напрями подальшого реформування правоохоронних органів. Водночас ухвалення нових законодавчих актів не можуть погіршувати існуючих прав та свобод громадян (ст. 22 Конституції). А отже, і гарантованого чинним законодавством права на звернення громадян до органів внутрішніх справ України.

На наш погляд, ще за радянських часів саме адміністративному законодавству, яке в цей період проходило важливий етап свого становлення, було відведено роль створення гарантій прав людини під час розгляду скарги, пропозиції чи заяви, а так само забезпечення обов'язковості вжиття за результатами їх розгляду відповідних заходів. Разом із тим гарантування не означало і натепер не повинно тлумачитися як те, що всі скарги громадян мають завжди задовольнятися.

Розвиток інституту звернень тісно пов'язаний з розвитком інших державних інституцій, з розвитком міжнародних та трансформаційних глобалістичних відносин. Ураховуючи викладене, вважаємо за доцільне запропонувати авторський варіант періодизації становлення та розвитку закріплення гарантій права громадян на звернення до ОВС у системі адміністративного права. Виокремлюємо періоди:

  • – перший – зародження інституту звернень громадян;
  • – другий – розвиток даного інституту в імперські часи (почався приблизно в XVII ст. та досягнув свого найвищого розвитку в кінці XIX – на початку XX ст.);
  • – третій – радянський період (1920-1991 pp.);
  • – четвертий – сучасний період розбудови інституту звернень громадян в Україні (1991 р. – дотепер).

Отже, говорячи про становлення та розвиток закріплення гарантій права громадян на звернення до ОВС, як законодавчо закріпленого правового інституту, слід зазначити, що йому судилося пройти непростий шлях. Запропонована періодизація є однією з перших і допомагає глибше розібратися в особливостях розвитку й формування цього важливого соціального інституту.

Оцінюючи особливості юридичного закріплення гарантій права громадян на звернення до органів державної влади на різних етапах історичного розвитку нашої країни, варто зазначити й те, що незалежно від суспільно-політичного устрою держави та форм фіксації в законодавстві її відносин з громадянами, трапляються випадки, коли скаргу чи заяву засновано не на законі, а на суб'єктивному переконанні самої людини або викликано її необізнаністю з деяких питань. Однак і в таких випадках реагування на звернення потребує відповідального ставлення посадових осіб тих органів, яким адресовано заяву чи скаргу. Передусім необхідно роз'яснити заявникові підстави для відмови у розгляді звернення або обгрунтування рішення, прийнятого за результатами розгляду.

На підставі наведеного можна висновувати, що адміністративно-правові гарантії реалізації громадянами права направляти звернення до органів державної виконавчої влади, зазнаючи під час свого послідовного формування і становлення впливу багатьох ідеологічних, політичних, соціальних та інших факторів розвитку суспільства, натепер являють собою органічне поєднання двох основних управлінських форм – видання нормативних та індивідуальних актів управління. Своєю чергою, гарантування органами виконавчої влади прав особи шляхом видання такого роду актів у жодному разі не може розглядатися як показник ефективності й результат роботи зі зверненнями громадян – така діяльність має суто забезпечувальний характер і полягає у створенні державою реальних умов для використання кожною людиною наданих їй можливостей реалізувати свої права або захистити інтереси.

  • [1] Про звернення громадян : Закон України від 2 жовтня 1996 р. //Голос України. – 1996. – № 199 (1449). -22 жовтня. -С. 10-11.
  • [2] Виступ Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Карпачової під час представлення у Верховній Раді України Щорічної доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні 14 січня 2011 р. // Голос України. – 2011. – № 72. – 20 квітня.
  • [3] Про звернення громадян : Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Голос України. – 1996. – № 199 (1449). – 22 жовтня. – С. 10-11.
  • [4] Про звернення громадян : Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Голос України. – 1996. – № 199 (1449).-22 жовтня. – С. 10-11.
  • [5] Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_086 – Заголовок з екрана.
  • [6] Міжнародний пакт про громадянські і політичні права : ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР № 2148-VIII (2148-08) від 19 жовтня 1973 р. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_043
  • [7] Михайловский Н. К. Из дневника и переписки Ивана Непомнящего. Дневник / Н. К. Михайловский // Отечественные записки. – 1874. – № 10. – Отд. 2. – С. 431.
  • [8] Мирошниченко О. О. Эволюционное развитие гарантий права физических лиц на обращение в правоохранительные органы: административно-правовой аспект / О. О. Мирошниченко // Закон и жизнь: международный научно-практический правовой журнал. – 2013. -№ 8/4 (260). – С. 82.
  • [9] Михайловский Н. К. Из дневника и переписки Ивана Непомнящего. Дневник / Н. К. Михайловский // Отечественные записки. – 1874. – № 10. – Отд. 2. – С. 432.
  • [10] Нудненко Л. А. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки / Л. А. Нудненко, Н. Ю. Хаманева // Государство и право. – 2007. – № 3. – С. 6.
  • [11] Иваненко С. И. Законодательное регулирование разбора челобитных в XV-XVIII веках / С. И. Иваненко // Аналитический вестник. – 2010. – № 12. – С. 37.
  • [12] Памятники русского права. – М., 1955. – Вып. III. – С. 339.
  • [13] Иваненко С. И. Законодательное регулирование разбора челобитньїх в XV-XVIII веках / С. И. Иваненко // Аналитический вестник. – 2010. – № 12. – С. 41.
  • [14] Иваненко С. И. Законодательное регулирование разбора челобитных в XV-XVIII веках / С. И. Иваненко // Аналитический вестник. – 2010. – № 12. – С. 41.
  • [15] Ярмыш А. И. Наблюдать неотступно ... / А. И. Ярмыш. – К. : Юринформ, 1992. – С. 7-8.
  • [16] Адміністративний кодекс УСРР від 12 жовтня 1927 р. // Зібрання УССР. – 1927. – № 63- 65.-Ст.240.
  • [17] Павловський Р. С. Советское административное право / Р. С. Павловський. – К. : Вища школа, 1986. – 416 с.; Советский закон и гражданин : юрид, справ : в 2 ч. / под ред. Б. М. Бабия, Н. И. Козюбры. – 4-е изд., доп. – К. : Наук, думка, 1988. Ч. 1 / Б. М. Бабий, Н. И. Козюбра, В. Е. Бражников и др. – 440 с.
  • [18] Про порядок видачі і засвідчення підприємствами, установами и організаціями копій документів, що стосуються прав громадян : Указ Призидіума Верховного Совета СРСР від 12 квітня 1968 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1983. – № 32. -Ст. 492.
  • [19] Иваненко С. И. Законодательное регулирование разбора челобитных в XV-XVIII веках / С. И. Иваненко // Аналитический вестник. – 2010. – № 12. – С. 60.
  • [20] Конституція (Основний Закон) СРСР. Прийнята на позачерговій сьомій сесії BP СРСР дев'ятого скликання 7 жовтня 1977 р. – М.: Політвидавництво, 1977.
  • [21] Лазаренко Л. А. Конституційне право на звернення людини і громадянина та його забезпечення в Україні : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 "Конституційне право; муніципальне право" / Л. А. Лазаренко – К. : Київський національний університет внутрішніх справ, 2010.
  • [22] О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980. – № 11. – Ст. 192.
  • [23] Конституция СССР: Политико-правовой комментарий / под ред. Б. Н. Пономарева. – М. : Политиздат, 1982. – С. 26.
  • [24] Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся : постановление ЦК КПСС от 29 августа 1967 г. // Правда. – 1967. – 17 сентября. – С. 5.
  • [25] О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980. – № 11. – Ст. 192.
  • [26] Советский закон и гражданин: Юрид, справ. : в 2 ч. / под ред. Б. М. Бабия, Н. И. Козюбры. – 4-е изд., доп. – К.: Наук, думка, 1988. Ч. 1 / Б. М. Бабий, Н. И. Козюбра, В. Е. Бражников и др. – С. 24.
  • [27] Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України підруч. / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; за ред. О. В. Кузьменко. – К. : Атіка, 2008. – 416 с.
  • [28] Адміністративний кодекс УСРР від 12 жовтня 1927 р. // Зібрання УССР. – 1927. -№ 63- 65.-Ст. 240.
  • [29] Костюкевич О. К. Адміністративно-правове регулювання реалізації права громадян на звернення : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня кандидата юридичних наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / О. К. Костюкевич. – К. : Міжрегіональна академія управління персоналом, 2011. – С. 10.
  • [30] Бюллетень нормативньїх актов министерств и ведомств СССР. – 1968. – № 4. – Ст. 43.
  • [31] Нудненко Л. А. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки / Л. А. Нудненко, Н. Ю. Хаманева // Государство и право. -2007. -№ 3. – С. 5-12.
  • [32] О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980. – № 11. – Ст. 192.
  • [33] Павловский Р. С. Административное право и государственное управление в СССР: Текст лекций / Р. С. Павловский. -X. : Харьк. юрид, ин-т, 1985.
  • [34] Про статус народного депутата України : Закон України від 17 листопада 1992 р. № 2790-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 3. – Ст. 17; Соболь В. А. Розвиток системи опрацювання звернень громадян до органів виконавчої влади: історія, стан та перспективи / В. А. Соболь // Економіка та держава. -2011. – № 11. – С. 125.
  • [35] Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення : Указ Президента України від 13 серпня 2002 р. № 700 // Урядовий кур'єр. – 2002. -№ 150.-16 серпня. – С. 35.
  • [36] Про затвердження Класифікатора звернень громадян : постанова Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 р. за № 858 : [Електронний ресурс] – Режим доступу : zakon.rada.gov.ua
  • [37] Про схвалення Концепції створення Національної системи опрацювання звернень до органів виконавчої влади : розпорядження Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 р. № 589-р // Офіційний вісник України. – 2011. – № 47. – Ст. 1925. – С. 223.
  • [38] Про затвердження Положення про Національну систему опрацювання звернень до органів виконавчої влади та Типового положення про контактний центр Автономної Республіки Крим, області, мм. Києва і Севастополя: постанова від 18 січня 2012 р. № 21 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : zakon.rada.gov.ua
  • [39] Про схвалення Концепції створення Національної системи опрацювання звернень до органів виконавчої влади : розпорядження Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 р. № 589-р // Офіційний вісник України. – 2011. – № 47. – Ст. 1925. – С. 223.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >