< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Теоретичні та методологічні засади адміністративно-територіального устрою

Територія як політико-правовий та державно-управлінський феномен

Поняття території є однією із центральних категорій у політико-правовій та державно-управлінській науці. Ь феноменом території синергетично пов'язані практично всі фундаментальні явища політико-правового та державно- управлінського життя сучасного суспільства і держави. Розглядаючи територію як одну з основних критеріальних ознак будь-якої держави, необхідно мати на увазі, що територія є також життєвим простором людей. Тому для кожної держави питання територіального устрою мають важливе, подекуди стратегічне, значення. Держава поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, в яких утворюються та функціонують органи публічної влади, налагоджується управління цими територіями. З огляду на це життєвий простір країни впорядковується у державний, геополітичний, господарсько-економічний, соціально- культурний, правовий, інформаційний та інші простори.

Саме тому територія держави завжди була і залишається одним із ключових ресурсів її розвитку, а територіальний потенціал – одним з основних показників для оціїпси сучасних держав, раціональне використання якого є важливим чинником ефективного та безпечного розвитку будь-якої країни. Такого роду раціоналізації сприяє вироблення цілісної, об'єктивної, що відповідає сучасним потребам політико-правового та державно-управлінського розвитку, наукової концепції територіального устрою сучасної держави, заснованої на пріоритеті розвитку й охорони державної території на благо та в інтересах суспільства.

Розробка і реалізація такої концепції спрямовані на формування моделі територіального устрою, адекватної завданням та функціям держави, її всебічного сталого розвитку і модернізації державно-управлінських інститутів. Адже територіальний устрій є одним із найважливіших інститутів державного ладу будь-якої держави. Цей інститут характеризує юридичні якості та властивості такого основного складового елемента держави, як її територія. Територіальний устрій є організацією території держави.

У цьому аспекті особливо актуальним та значущим як із точки зору теорії й методології, так і конституційної та державно-управлінської практики, є питання щодо вивчення позитивного зарубіжного досвіду, передусім країн Європейського Союзу, у галузі адміністративно-територіального права та процесу. Адже на планеті існують понад 200 держав, сукупний досвід яких акумулює прояви як загальних закономірностей, принципів та основ розвитку конституціоналізму й муніципалізму (а ефективний адміністративно-територіальний устрій є однією з інституційних та функціональних ознак останнього), так і їх особливостей. Держави нерідко відрізняються не тільки за рівнем економічного розвитку, соціальною структурою населення, політико-правовою системою, характером духовно-культурного життя, а й своєю адміністративно-територіальною організацією. Крім групових відмінностей, кожній країні притаманні елементи унікальної своєрідності, пов'язані з конкретно-історичними умовами життя народів, утому числі і в територіальному вимірі. Усі ці відмінності, природно, віддзеркалюються в національних особливостях адміністративно- територіального устрою та процесу.

Значне ускладнення механізму територіальної організації влади та управління в сучасній Європі, як і в цілому у світі, багаторівневість організаційних та функціональних моделей публічної влади, які пов'язані з втіленням принципів субсидіарності та децентралізації, внаслідок чого посилюються тенденції її наближення до населення, актуалізує аналіз як внутрішньосистемних зв'язків територіальних одиниць у рамках системи територіального устрою держави, так і особливостей їх міжнародної правосуб'єктності в умовах європейської міждержавної інтеграції.

Такий аналіз потребує використання як класичних методів, зокрема системного, структурного, функціонального аналізу, так і методів юридичного прогнозування, моделювання тощо. Комплексне дослідження адміністративно-територіального устрою різних держав у порівняльно-правовому аспекті пов'язане з побудовою основних теоретичних політико-правових та державно-управлінських моделей і їх класифікацією. Порівняльно-правовий аспект дослідження присвячений аналізу моделей територіального устрою не тільки конституційного досвіду сучасних держав-членів Європейського Союзу, а й різних періодів в історії їх територіального устрою.

Не викликає сумнівів, що в будь-якій демократичній країні саме право, передусім конституційне, прагне проаналізувати загальне, особливе та одиничне в різних правових та адміністративно-політичних системах країн світу, виявити ті правові інститути, які відповідають загальнолюдським цінностям, та інші інститути, визначити, наскільки це можливо, причини їх своєрідності, вказати їх позитивні та негативні сторони, визначити роль у суспільстві. Такий методологічний підхід не тільки вирішує теоретичні завдання, а й має прагматичний характер: визначити можливості та межі використання тих чи інших інститутів у тотожних або трансформаційних умовах у різних країнах.

Водночас велике аксіологічне значення для розвитку конституційно- правової та державно-управлінської сфери наукового знання має вивчення й використання практики адміністративно-територіальної та муніципальної організації в найбільш розвинених демократичних країнах, насамперед Європейського Союзу. Необхідність компаративного аналізу зарубіжного адміністративно-територіального та муніципального досвіду не викликає сумнівів. Саме таким шляхом можна вести пошук нових ідей та механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку права і політики, у тому числі і в контексті вдосконалення територіальної організації публічної влади.

На нашу думку, розглядаючи питання державної території та адміністративно-територіального устрою країн Європейського Союзу, вкрай необхідно враховувати державно-управлінський та особливо політико-стратегічний чинник, що полягає в раціональному використанні територіального ресурсу з метою забезпечення ефективного функціонування суверенних держав – країн Європейського Союзу в умовах викликів глобалізації та європейської міждержавної інтеграції. Територіальний ресурс, з одного боку, один із важливих компонентів процесу досягнення завдань і цілей Європейського Союзу, а з другого – іманентна ознака та стратегічний елемент механізму реалізації суверенних прав, завдань і функцій держав, які об'єднуються в певний економічний та політичний союз.

В умовах глобалізації необхідно звернути увагу на просторовий фактор, пов'язаний із множинністю просторів держави, що вимагає інтеграції територіального і “позатериторіапьних” просторів у систему заходів розвитку та охорони простору суверенних держав в умовах нової соціально-економічної, інформаційно-комунікативної та технологічної реальності. Адже, як зазначають деякі дослідники, в умовах сьогодення такі поняття, як “держава”, “територія держави”, “кордони держави” набувають нового змісту та відходять на другий план. В умовах глобалізації та “постсучасності” багатьма дослідниками і практиками на перший план висуваються індивіди позагромадянської належності, території позадержавної належності і різні співтовариства без їх прив'язки до державних та адміністративних кордонів.

У зв'язку з цим об'єктивно виникають додаткові виклики і ризики в правовому забезпеченні територіального розвитку та функціонуванні адміністративно-територіального устрою суверенних держав. Об'єктивні реалії сучасного світу трансформують функції держави та її кордонів, нова технологічна реальність збільшує значення існуючих просторів (наприклад інформаційного) і навіть формує нові “позатериторіальні” простори (наприклад елекіронний).

Ці тенденції вкрай небезпечно ігнорувати. їх необхідно враховувати в нормативно-правовому регулюванні та процедурно-процесуальному забезпеченні устрою, охорони та захисту державної території. В умовах сучасних інформаційних технологій та потенційних можливостей кібернетичних атак державна безпека і недоторканність державної території може бути підірвана саме в електронному просторі, з подальшим переміщенням агресії вже на територіальний простір. Саме тому духовно-культурний потенціал суспільства та держави, моральна готовність і здатність народу захищати свою територію не менш важливі, ніж, наприклад, природно-ресурсний.

Слід зазначити, що територія є неодмінною умовою розвитку всього державного життя. Територія, поряд із категоріями “народ” та “влада”, утворює тріаду елементів, які формують державу. По суті, територія держави уможливлює саме виникнення, існування, організацію та функціонування держави. Саме тому традиційно під територією держави розуміють простір самовизначення народу, в межах якого держава здійснює свій суверенітет та свою юрисдикцію, а під ії конституційно-правовим статусом – певне правове положення території в державі, яке включає її склад, функції, режим, а також правові принципи і гарантії даного статусу.

Як правило, під територією (лат. territorium – область, територія, від terra – земля) розуміються різні простори земної купі із ії сухопутною та водною поверхнями, надрами та повітряними просторами, а також космічний простір та небесні тіла, які існують у ньому. Термін “територія” використовується для визначення різних категорій земного та позаземного простору, відмежованих від інших відповідних просторів певними поверхнями (кордонами), які мають той чи інший юридичний статус і відповідний правовий режим.

Уся територія поділяється на три групи:

  • – державна територія;
  • – територія з міжнародним режимом;
  • – територія зі змішаним режимом.

Державною є така територія, на яку поширюється її влада, і яка перебуває під суверенітетом певної держави. Тобто це територія, яка належить певній державі, – простір, зафіксований державним кордоном, у межах якого держава здійснює своє територіальне верховенство. Належність та верховенство є двома основними ознаками державної території. Деякі винятки можливі у випадках воєнної окупації та міжнародно-правової оренди території.

До територій із міжнародним режимом належать земні простори, які розташовані за межами державної території і які не належать будь-кому окремо, але перебувають у спільному користуванні всіх держав відповідно до міжнародного права. Це насамперед відкрите море, повітряний простір над ним та глибоководне морське дно за межами континентального шельфу

До територій із змішаним режимом відносять континентальний шельф та виключну морську (економічну) зону. Ці райони не перебувають під суверенітетом держав та не входять до складу державних територій, але кожна прибережна держава має суверенні права на розвідку та розробку природних ресурсів континентального шельфу й виключної морської (економічної) зони, які прилягають до неї, а також на охорону природного середовища цих районів. Обсяг цих прав визначається міжнародним правом, зокрема Конвенцією про континентальний шельф 1958 р. та Конвенцією ООН з морського права 1982 р. У межах цих прав кожна держава видає свої закони та правила, які регулюють відповідні види діяльності. В інших випадках на континентальному шельфі та виключній (морській) економічній зоні діють принципи й норми міжнародного морського права.

Космічний простір існує за межами земних територій, правовий режим його використання визначається принципами та нормами міжнародного космічного права. Він не підлягає національному привласненню будь-яким чином та відкритий для дослідження й використання всіма державами на основі рівності.

Предметом конституційно-правового регулювання є територія держави. Територія держави включає власне територію, тобто сушу або сухопутну територію, акваторію або водні простори (внутрішні морські води і територіальне море), повітряну територію (простір над сухопутною і водною територіями, умовно до космічного простору), а також підземну територію (простір під сухопутною і водною територіями до технічно доступної глибини).

Відзначимо, що проблема територіального устрою держави та статусу його складових є однією з найменш досліджених у конституційно-правовій науці. Більш детальний аналіз території в юридичній науці був зроблений юристами-міжнародниками, водночас представники науки конституційного права, як правило, обмежуються розглядом окремих питань території, зокрема особливостями територіальної організації державної впади та місцевого самоврядування, проблемами державного суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності тощо. Значною мірою недостатня вивченість проблеми в сучасній Україні зумовлює труднощі в загальному розумінні таких феноменів, як унітаризм та унітарна держава, федералізм і федералізація, регіоналізм та регіоналізація, автономізація, децентралізація та деконцентрація тощо.

Не можна не відзначити й те, що в сучасній літературі, присвяченій проблематиці державної території, територіальної організації державної влади та іншим питанням статусу території, попри амбіційність назв окремих публікацій та глобальність задумів з точки зору охоплення в них державно-територіальних проблем, далеко не завжди враховується складна, багатоаспекгна природа території як конституційної та державно-управлінської категорії. Безумовно, окремі дослідження проводилися. Так, принаймні за останні роки вивчались проблеми політико-територіальної організації, державного устрою, адміністративно-територіального устрою України тощо. Водночас зарубіжний досвід адміністративно-територіальної організації, передусім країн Європейського Союзу, залишається недостатньо вивченим у вітчизняній державно- управлінській науці.

Звернемо увагу на деякі теоретико-методологічні, гносеологічні, онтологічні й аксіологічні проблеми територіальної та адміністративно-територіальної організації сучасних держав.

Як зазначалося, державною є така територія, на яку поширюється її влада. Проте такий зв'язок між територією, державою та владою було визнано лише в процесі суспільного розвитку. Належне державі право на територію різко відрізняється від права власності на землю, яке належить приватним особам або державі як приватноправовому суб'єкту. Право держави на територію полягає у виключному користуванні всіма державними правомочностями у межах цієї території. За античних часів держава розглядалася як громада (община) і не ототожнювалася з її населенням. У Давньому Римі поширеною була ідея імперіуму, згідно з якою держава існувала там, де була наявна її влада. Водночас визнавалася публічна власність народу (власне держави) на землі, які відповідно вважалися підвладними. Згодом це право трансформувалося у право власності окремих індивідів на землю як річ (домініум). У середньовіччі, за умови повного злиття публічного та приватного права та нерозвиненості державних начал (у сучасному розумінні), користування державними правами у межах певної території було зумовлене фактичним володінням цією територією на праві приватного володіння. Державне право на територію вважалось придатком до права приватного. За часів феодалізму саме за речовим правом власності на землю визначалася природа державної влади. Територія, як і раніше, не виділялася як окремий інститут, а право феодала (насамперед абсолютного монарха) на відповідний простір сприймалося виключно як право власника на землю.

Поєднання права власності на землю і повноважень на державне владарювання певною мірою характеризувало погляди на державу і в наступні історичні періоди. Зокрема, прибічники ідеології природного права, розглядаючи в XVI-XVIII ст. державу як союз індивідів, фактично визнавали речовий характер територіального верховенства. З поширенням теорії народного суверенітету територію почали розглядати як об'єкт права власності народу, але згодом суб'єктом такого права фактично визначили державу.

На початку XIX ст. була сформульована концепція території як основи існування держави. Пізніше в юридичній літературі державу почали характеризувати як поєднання трьох елементів – території, населення і державної влади, а саму територію – як простір, у межах якого здійснюється державне владарювання над населенням. Співвідношення державної влади з територіально організованим населенням зумовлює призначення території як просторової сфери верховенства держави. Сама ж територія не є власністю держави, а право держави на територію – це, по суті, право на верховенство в її межах.

Отже, у законодавстві сучасних держав право на територію строго відрізняється від права приватної власності. Тому в наш час немислимо відчуження державної території способами цивільного права та відповідно до його принципів, як це мало місце в середньовіччі. Навпаки, у сучасному конституційному праві чітко встановлений принцип невідчужуваності та неподільності державної території. Ключовим є принцип народного суверенітету, за яким джерелом влади в державі є народ. Як виняток можливе відчуження способами публічного права, тобто на підставі закону або міжнародного договору.

Територія в її конституційно-правовому та державно-управлінському розумінні – це найзриміша іпостась держави. У ній найбільш ємно відчувається така ознака системної організації, як цілісність. Цілісність виступає умовою існування держави як системи, вираженням усіх інших її ознак. І цілісність території як елемент цілісності держави є неодмінною умовою стабільності, стійкості відповідного суспільства. Проблема державної території та адміністративно-територіального устрою насамперед пов'язана з тим, що державна територія має складну структуру: по-перше, вона включає як сухопутну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір; по-друге, державна територія має відповідну внутрішню організацію – вона поділяється на окремі територіальні (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює адміністративно-територіальний поділ держави. При цьому до політико-територіальних можна віднести територіальні одиниці, що характеризуються визначеною політичною самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадянство і т.ін.), що дає підстави визначати їх статус як державноподібних утворень (наприклад суб'єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що служать просторовою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, а адміністративно-територіальними – одиниці, що штучно створені центральною владою з метою визначення просторових кордонів для діяльності місцевих органів державної влади.

У цілому територіальний устрій конкретної держави визначається її історичною та культурною еволюцією, становленням і розвитком економічної системи, політичних і правових інститутів. Він виступає в соціально-економічному розвитку суспільства одночасно і як чинник розвитку, і як результат цього розвитку. Формування території держави та її територіального устрою займає тривалий час та залежить від низки чинників: економічних – історично сформованих форм господарського зв'язку між територіями; демографічних – кількості населення, його складу, щільності населення; географічних – розмірів території і навіть клімату та ландшафту; історичних – спільності мови, культури, укладу життя; політичних – способу “збирання” земель (територій) у єдину державу (це могло бути добровільне об'єднання дрібних держав до складу єдиної великої держави, насильне приєднання та утримання певних територій – анексія та ін.). У сучасну епоху на вибір форми територіального устрою потужний вплив має національний чинник. Під його безпосереднім впливом нації і народності, які компактно проживають, утворюють власні національні держави або національно-державні утворення (автономії, засновані за національною ознакою).

Історично проблема територіального устрою виникла після того, як збільшилися розміри території держави, що далеко вийшла за рамки міста з околицями, та зажадали створення спеціальних органів і установ для управління периферією. Не вдаючись далеко в історію, відзначимо, що в період абсолютизму центральна влада в особі монарха самостійно визначала адміністративно- територіальний поділ країни – систему одиниць, на які поділялася її територія та в яких діяли призначені з центру посадові особи чи органи влади. Треба зазначити, що поділ у більшості випадків не був виключно штучним, не визначався довільно проведеними на карті лініями. Як правило, він будувався з урахуванням фактичного розселення людей, реальних зв'язків між поселеннями. Бралися до уваги при цьому й адміністративні завдання – інтереси оборони, поліцейського контролю, зручність стягнення податків тощо. У більших державах адміністративно-територіальний поділ ставав східчастим: дрібні одиниці, зберігаючи свою відособленість, включалися до великих, і чиновники, які управляли дрібними одиницями, перебували в підпорядкуванні чиновників, яким довірялося управління відповідними великими одиницями.

Об'єднання дрібних феодальних держав призводило до того, що деякі держави перетворювалися в територіальні одиниці нової великої держави, які тривалий час мали історичне значення. У подальшому більшість із них перестали бути державними одиницями, як, скажімо, П'ємонт в Італії, Валахія в Румунії, Уельс у Великобританії, тоді як деякі інші зберегли певні державні ознаки (наприклад Баварія у Німеччині, Сицилія в Італії').

У міру розкладання абсолютизму і переходу до індустріального ладу в низових територіальних одиницях – міських і сільських громадах – почало формуватися місцеве самоврядування (утім, деякі міста користувалися правами самоврядування й у феодальну епоху), а потім воно стало поширюватися і на більш великі територіальні одиниці. Відбувався, крім того, процес об'єднання держав, а також, що частіше, анексія, тобто насильницьке приєднання слабких держав до сильних зі збереженням іноді ознак державності перших.

Підкреслюючи значущість онтологічного та гносеологічного підходів у розумінні території як політико-правового та державно-управлінського феномену, вважаємо, що в концептуальному аспекті дуже важливою є й її функціонально-телеологічна характеристика. Ідеться про завдання, мету та функції, які характеризують територію держави у динаміці, розвитку, а не в статиці. Вони синергетично пов'язані з об'єктивними потребами держави і суспільства, встановлюються залежно від виду території, основних викликів, що стоять перед державою та суспільством на різних етапах їх історичного розвитку.

Так, телеологічна спрямованість, тобто цілі державної території, оптимально розкриваються через характеристику загальних стратегічних напрямів та видів діяльності держави, що охоплюють усі чи більшість сфер державного житія. Ціль (мета) здебільшого опосередковує діяльність державного організму в часі, тоді як, наприклад, функція – у просторі, тобто в тій чи іншій галузі (політичній, економічній, соціальній, екологічній тощо). Тому цілі державної території детермінують державні функції. Це загальні стратегічні напрями функціонування держави, які охоплюють усі чи більшість галузей державного життя та є моделлю майбутніх результатів функціонування, маючи характер комплексних стартових орієнтирів у діяльності держави на самостійне вирішення системи питань державного значення.

У завданнях державної території проявляється її соціальне призначення. Вони мають вихідне значення щодо функцій території, є їх безпосередньою передумовою та складають динамічне начало в їх здійсненні й розвитку, служать удосконаленню, збагаченню їх змісту. Саме завдання зумовлюють наявність функцій державної території, детермінують їх зміст та впливають на форми і методи їх здійснення. Тільки соціальним призначенням території можна пояснити неповторний комплекс функцій державної території. Вони виражають зміст роботи державного організму, характер його життєдіяльності, функціонування.

З огляду на зазначене глибоке розуміння функцій державної території розкриває як напрями і види державної діяльності, так і сукупність засобів вирішення державних завдань і досягнення цілей держави, практичний прояв її соціального призначення. Лише в межах державної території держава та органи публічної влади можуть найбільш оптимально розв'язувати відповідні проблеми державного значення. Тобто у функціях проявляються як соціально обумовлена роль, яку покликана виконувати територія на тому чи іншому історичному етапі свого розвитку, так і напрями й види державної діяльності. Саме тому деякі функції території зумовлені загальними функціями держави. Так, наприклад, функцію захисту прав і свобод людини та громадянина, забезпечення правопорядку покликані виконувати так чи інакше всі органи держави, її найбільш повній реалізації повинен бути підпорядкований увесь механізм держави. Тим часом функція території, пов'язана із забезпеченням та захистом прав і свобод громадян, може проявлятися у створенні територій зі спеціальним правовим статусом, таких як території проживання національних меншин та корінних народів, утворенні відповідних територіальних автономій, територій консульських округів тощо, в межах яких встановлюються певні гарантії та пільги для певних груп громадян.

Так, саме економічна функція держави – це кардинальний, постійний напрям і вид (сторона) діяльності держави в економічній і суміжних з нею сферах, зумовлений об'єктивними потребами розвитку в суспільстві ринкових відносин, тоді, наприклад, як функції території у спеціальній (вільній) економічній зоні детерміновані тим, що СЕЗ/ВЕЗ – це, як правило, частина території країни, виділена із загального митного кордону держави, яка має повну свободу в режимі господарських питань, з особливим режимом управління і пільговими умовами діяльності, податковими пільгами для місцевих підприємців та іноземних фірм. Спеціальні (вільні) економічні зони (СЕЗ/ВЕЗ) різних функціональних типів, зони підприємництва та партнерства, цільові програми регіонального розвитку і території пріоритетного розвитку зі спеціальним режимом інвестиційної діяльності широко використовуються у світовій господарській практиці для розв'язання різномасштабних соціальних і господарських завдань.

Свої функціональні особливості мають території з різними правовими режимами, наприклад території закритих адміністративно-територіальних одиниць, території введення надзвичайного або воєнного стану; території прикордонних зон; території проведення антитерористичних операцій; природоохоронні території тощо, створення яких, у свою чергу, детерміновано необхідністю здійснення певних функцій держави. Саме тому функції території доцільно визначати як основні напрями або види (форми) використання та реалізації геополітичного, господарсько-економічного, духовно-культурного, інформаційного та іншого потенціалів території як цілісної системи, необхідні для вирішення певних завдань та досягнення цілей, поставлених суспільством перед державою в даний момент і на перспективу.

До числа основних функцій території держави доцільно відносити геополітичну, господарсько-економічну, соціальну, духовно-культурну, екологічну функції (з числа її об'єктних функцій); захисту державного суверенітету і національної безпеки, забезпечення й захисту життєдіяльності населення, прав та основоположних свобод людини і громадянина, організації діяльності органів публічної влади (з числа її суб'єктних функцій); інформаційну, комунікативну, забезпечення простору для дії нормативно-правових актів, стабілізаційну, контрольну та інші функції (з числа її технологічних функцій) тощо.

Попри важливість онтологічного, гносеологічного, системного та функціонального аналізу, генетичних витоків феномену державної території, варто звернути увагу і на аксіологічні (ціннісні) аспекти відповідної проблематики. За винятком окремих публікацій, вони не були предметом спеціальних наукових досліджень. Тим часом крізь призму саме ціннісних засад можливе усебічне, комплексне розуміння такого унікального явища, як територія; при цьому, звичайно, не можна не враховувати максимально різнопланові, багатоаспектні характеристики території як природно-географічного, господарсько-економічного, соціополітичного та, звичайно, правового явища. Утім, за всієї важливості цих підходів не можна не враховувати, що поряд із публічно-владною є ціннісна, свого роду, “олюднена” складова в правових характеристиках державної території. В її основі – розуміння тієї обставини, що в історичному, так би мовити, генетичному плані будь-яка територіальна організація держави починається не з територіального облаштування публічних органів влади, а з розподілу населення за територіальною належністю, з територіальної коренізації людей (з утвердженням державно організованого суспільства). У цьому аспекті “присутністю” людини та громадянина в системі територіальної організації суспільства та (потім уже!) держави зумовлюються надзвичайно важливі, вихідні ціннісні начала територіальної організації як конституційно-правового та державно-управлінського явища.

“Цінність” – поняття універсальне та багатовимірне. Формування ціннісних підходів до того чи іншого явища (об'єкта) потребує генерування оцінки об'єкта відповідно до обраного масштабу та критеріїв певної корисності, об'єктивної та (або) суб'єктивної необхідності, політичної та (або) економічної доцільності тощо. Явища, які потрапляють у сферу конституційно-правового впливу – а відносини територіальної організації суспільства та держави саме такі – набувають у цьому разі в тому числі й якості конституційної цінності. Це дає змогу знайти у сфері конституційного регулювання відповідних відносин деякий ідеалізований зліпок (модель) аксіологічних конституційних начал, які мають нормативне відображення в конституційному законодавстві.

Підтвердженням дієвості, у тому числі важливого інструментального значення ціннісних начал у конституційному закріпленні територіальної організації держави, є особливості не тільки господарсько-економічних, соціокультурних, національно-історичних, а й юридичних характеристик території.

Ціннісні характеристики території як конституційної категорії, вважає М.Бондар, важливі і в тому розумінні, що самі по собі цінності – не тільки загальнотеоретична, доктринально-гносеологічна категорія, це і категорія чинного права. Особливості нормативно-правових характеристик режиму державної території детермінуються в цьому контексті як конституційно-правовими властивостями, які витікають із національної конституції як акта особливого роду, так і особливостями дії у відповідній національній правовій системі загальновизнаних принципів та норм міжнародного права і міжнародних договорів, які охоплюють відповідну (державно-територіальну) проблематику.

При цьому специфіка нормативної енергії конституційно-ціннісних характеристик державної території (як правової категорії) є такою, що існують різні форми її прояву – від нормативних величин найвищого, абстрактного рівня (це насамперед загальні принципи, декларації, які належать, наприклад, до характеристик державної території в системі основ конституційного ладу) до більш конкретних, у тому числі статусних характеристик окремих суб'єктів територіальної організації суспільства та держави. На це вказує історія формування й розвитку конституційно-правового інституту державної території.

Територія як об'єкт конституційно-правового регулювання в узагальненому вигляді, – із урахуванням запропонованого М.Бондарем підходу до розуміння державної території як конституційної цінності, – може бути представлена крізь призму таких конституційно-правових та державно-управлінських інститутів, кожний із яких віддзеркалює певний вимір ціннісних характеристик державної території.

Це, по-перше, інститути конституційного ладу, в яких отримує закріплення насамперед територіальне верховенство держави. У сучасному конституційно-правовому та державно-управлінському розумінні інституту територіального верховенства тією чи іншою мірою проявляються двоєдині характеристики території – imperium (повна та виключна, суверенна влада держави на всій своїй території) та dominium (суверенне володіння, розпоряджання територією як матеріальною основою держави, яка включає в себе не тільки сушу, а й внутрішні води, територіальне море та повітряний простір).

По-друге, інститути територіальної організації державної влади, які передбачають, насамперед, вирішення питання про форму державного устрою (федерація чи унітаризм), а також систему адміністративно-територіального поділу держави (види та рівні адміністративно-територіальних одиниць, особливості їх взаємовідносин тощо).

По-третє, інститути територіальної організації муніципальної влади, що передбачає необхідність вирішення таких конституційно значущих питань, як: установлення територіальних основ (меж) здійснення місцевого самоврядування; регламентація відповідної територіальної організації як матеріальної основи розвитку місцевого господарства, сфери вирішення питань місцевого значення тощо.

По-четверте, компетенційно-територіальні інститути, які стосуються установлення порядку вирішення питань територіальної організації держави та місцевого самоврядування, володіння, користування та розпоряджання землею на федеральному, регіональному, місцевому (муніципальному) рівнях, зміни внутрішніх (адміністративно-політичних) кордонів між територіальними суб'єктами держави тощо.

Нарешті, по-п'яте, це соціально-територіальні інститути правового статусу людини і громадянина, в яких отримують своє втілення особистісні начала територіальної організації суспільства і держави, які характеризують, зокрема, забезпеченість та механізми реалізації прав і свобод людини та громадянина за місцем проживання, рівень соціально-територіального (муніципального, регіонального) рівноправ'я.

Безумовно, зміст, рівень зрілості кожного з відповідних інститутів має суттєві особливості в окремих національних конституційних та державноуправлінських системах. Кожний із цих інститутів мас власні координати ціннісного виміру конституційної категорії державної території та займає особливе місце в єдиній системі гарантування публічно-владних та приватноправових начал територіальної організації держави.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >