< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Місцеве самоврядування та його інститути в країнах Європейського Союзу

Місцеве самоврядування як самоорганізація, регулювання та врядування територіальних спільнот, що самостійно вирішують важливі питання локального життя, є одним з найяскравіших феноменів європейської цивілізації.

Серед великої кількості загальних надбань людства, з-поміж яких варто назвати повагу до вибору народів державних форм свого існування, прагнення до миру між державами, повагу до прав людини, місцеве самоврядування займає особливе місце. Місцеве самоврядування, по-перше, є первинною та природною формою існування людських спільнот; по-друге, зробило основний внесок у формування державності, оскільки історично передувало розвиткові державно організованого суспільства, що запозичило та підняло на державний рівень багато організаційних та організаційно-правових форм взаємодії влади і суспільства; по-третє, відіграє важливу роль у становленні і функціонуванні сучасної демократичної державності, яка базується на принципах народовладдя та пріоритету прав людини над правами держави; по-четверте, сьогодні входить у перелік питань, що є предметом не тільки національного, а й міжнародно-правового регулювання. Виходячи з цього феноменологія місцевого самоврядування будується на синергізмі національного та міжнародного правопорядке.

Усі вказані особливості стосуються й інституту місцевого самоврядування, що функціонує на теренах Європейського Союзу. Розглянемо більш грунтовно вказані особливості місцевого самоврядування в контексті національної та міжнародної складових.

Відносно національної складової місцевого самоврядування слід зазначити, що в сучасному світі воно виступає як складний і багатоплановий соціальний феномен і правовий інститут, який закріплений у конституціях переважної більшості держав-членів міжнародної спільноти, а також держав-членів Європейського Союзу. Проте, незважаючи на конституційну легалізацію місцевого самоврядування у вказаних суверенних суб'єктах, існує амбівалентний підхід до нього з боку держави, який проявляється у наявності постійної дихотомії “централізація – децентралізація” щодо компетентних повноважень інституту місцевого самоврядування, його суб'єктів та органів.

Зауважимо, що історичний досвід становлення, функціонування та розвитку держав-членів Європейського Союзу, а також сучасні спроби деяких суб'єктів законодавчої ініціативи вказаних держав, зокрема інститутів законодавчої та виконавчої влади перейти до централізації зазначених повноважень шляхом внесення змін і доповнень до чинного національного законодавства про місцеве самоврядування, наочно продемонстрували, що вони стимулюють процеси нівелювання місцевої демократії і призводять до побудови “декоративного”, “слухняного” та “позитивно передбаченого” для держави інституту локальної демократії, а зрештою, до його згортання та ліквідації.

Водночас історичний розвиток суспільства свідчить про те, що такі спроби приречені на невдачу, оскільки місцеве самоврядування, будучи спільною історичною спадщиною людства, в процесі розвитку і набуття досвіду у відносинах з центральною владою набуло настільки важливого значення для громадянського суспільства, що центральна влада поступово визнає його право функціонувати на території держави в повному обсязі. Природа цього явища криється насамперед в історичній генезі місцевого самоврядування. Адже воно з'явилося задовго до державності ще в рамках первісної общини, поява якої пов'язана з екзистенційними (життєвими) домінантами необхідності колективного існування і функціонування людей перед зовнішніми загрозами.

Згодом місцеве самоврядування формується на євроазійських теренах в грецьких містах-полісах, де з'являються перші структуровані елементи й інститути публічної влади (міський парламент, чиновники, глава міста-держави, армія, громадяни тощо), які стають прообразом державних інституцій і фактично передвісником державності.

Діяльність римських муніципій підсилює колективістські публічні засади, і вже в епоху феодалізму з'являється магдебурзьке право, виникнення якого було пов'язане з розвитком міст, що розпочалося у Західній Європі в XI ст, і тривало впродовж ХП-ХШ ст. Саме в німецькому місті Магдебурзі у 1188 р. було видане перше писане муніципальне законодавство, присвячене, насамперед, розв'язанню спорів між міщанами. Надання місту магдебурзького права означало скасування дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядування з виборною адміністрацією та виборним судом. Упродовж ΧΠ-XIV ст. норми магдебурзького права були прийняті у 80 містах Центральної і Східної Європи, включаючи українські. Саме магдебурзьке право стало класичним прообразом парадигми сучасної локальної демократії.

До цього можна віднести український досвід самоврядування по тому самому магдебурзькому праву, самоорганізації Запорозької Січі, а також самоврядування земських та інших установ у період перебування України в складі Російської імперії та інших європейських держав, що закріпив місцеве самоврядування на рівні суспільної самосвідомості і ментальності народу України.

Таким чином, можна констатувати, що місцеве самоврядування в класичному розумінні зароджувалося на території Європи.

Слід зазначити, що в сучасному розумінні інститут місцевого самоврядування став функціонувати та був легалізованим на конституційному рівні в державах-членах Європейського Союзу тільки після здобуття ними державної незалежності й прийняття конституцій. Саме відтоді місцеве самоврядування є важливою складовою конституційної доктрини, чинного конституційного законодавства і юридичної практики держави. Проте важливу роль у становленні цього інституту на теренах сучасного Європейського Союзу відіграло вчення “муніципального соціалізму”.

Виникнувши як один з напрямів реформістського соціалізму у 80-90-х pp. XIX ст., “муніципальний соціалізм” розглядає передачу у власність або в розпорядження органів місцевого самоврядування (муніципалітетів) міського транспорту, електростанцій, газопостачання, шкіл, лікарень і т. ін. як шлях до поступового, мирного “вростання” капіталізму в соціалізм. Це вчення, що, по суті, було антагоністичним вченню “класової боротьби”, з яким виступали соціал-революціонери на чолі з В.Ульяновим (Леніним), набуло популярності в Західній Європі. Із захистом його ідей виступили реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці і керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, “економісти” в Росії. В рамках “муніїцшального соціалізму” меншовики висували програму муніципалізації землі.

На думку В.Лешна, прихильники “муніципального соціалізму”, прагнучи відволікти увагу робітників від найважливіших проблем класової боротьби, світової революції, переносять увагу "... на сферу дрібних місцевих питань, які не є питаннями про панування буржуазії як класу, що не є питаннями про основні знаряддя цього панування, – а є питаннями про витрачання крихт, що кидає багата буржуазія на “потреби населення”. Однак історія підтвердила правоту прихильників “муніципального соціалізму”, ідеї якого є сьогодні складовою частиною поглядів сучасних реформаторів і покладені в основу концепції місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу.

Виходячи з особливостей вирішення розглянутих питань, слід звернути увагу на відповідну автономність місцевого самоврядування в межах сучасного національного конституціоналізму як теорії, історії і практики конституційного будівництва в окремій державі. Це зумовлено наявністю в місцевого самоврядування специфічної суб'єктно-об'єктної складової й досить широкого кола специфічних соціально-правових відносин. Проте ця специфіка не є антагоністичною загальному елементному складу і змістовому навантаженню національного конституціоналізму, а органічно його доповнює і розвиває. Підтвердженням цього є позиція І.М.Степанова, який, відзначаючи великий потенціал конституціоналізму, пропонував розуміти під ним систему уявлень про загальнодемократичні, загальноцивілізаційні політико-правові цінності державно організованого суспільства. На наш погляд, саме такий підхід відкриває для місцевого самоврядування вихід на міжнародно-правовий рівень та зумовлює його міжнародно-правове визнання, легалізацію та відповідний потенціал, у тому числі і в межах Європейського Союзу.

Про важливе місце місцевого самоврядування в державі свідчить його розгляд у контексті структурованості (блоковості) національного конституціоналізму. Аналізуючи його в онтологічному розумінні, В.Т.Кабишев і Т.М.Пряхіна пропонують під ним розуміти верховенство й визначальну роль конституції в правовій системі, безпосередню дію конституції в конституційній регламентації державного ладу і політичного режиму, конституційне визнання прав і свобод людини, правовий характер відносин громадянина і держави. Слід наголосити на тому, що саме в такому ракурсі місцеве самоврядування сприймається в Європейському Союзі.

Таким чином, обидві доктринальні позиції окреслюють конституційно- правовий простір, у якому виникає, в який входить та в якому функціонує місцеве самоврядування як основна форма локальної демократії територіальних співтовариств. Крім того, вони одночасно зумовлюють його глобальний дискурс і кумулятивний потенціал.

Особливо слід наголосити на тому, що сучасна національна конституційно-правова доктрина держави займає важливе місце в генезисі місцевого самоврядування, тому її системно-телеологічний аналіз щодо останнього дає змогу не тільки розглядати національний конституціоналізм як ідейно-теоретичну конструкцію, покладену в основу світового конституціоналізму, а й аналізувати феноменологію місцевого самоврядування як суб'єкта-об'єкта міжнародного правопорядку, що є загальним надбанням народів та держав.

Уважаємо, що саме тут інгегрована сукупність феноменів національного конституціоналізму держав об'єднує ліберальні й соціал-демократичні течії, на яких будується, формується та функціонує світова, в тому числі й європейська, спільнота, і тому таке явище може бути визнане “ідеальним” для виникнення, творення, створення, інституціоналізації та конституювання демократичного конституційного ладу конкретної держави, при якому “суб'єктивні права є більш значущими, ніж державні інтереси”.

Саме тому в сучасному європейському співтоваристві місцеве самоврядування розцінюється як найважливіший елемент конституційного ладу демократичних держав. Оскільки, по-перше, його функціонування призводить до реалізації та захисту усього розмаїття прав людини, що на сьогодні виступають найважливішим чинником побудови європейського співтовариства (процес трансформації конституційних прав і свобод людини в так звані “муніципальні права людини”); по-друге, соціальна і правова цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що воно фактично являє собою специфічний рівень представницької і виконавчої публічної самоврядної (муніципальної) влади; по-третє, місцеве самоврядування бере участь у виконанні завдань і функцій держави на локальному рівні управління; по-четверте, воно одночасно реалізує систему специфічних різнорівнєвих і поліоб'єкгних інтересів жителів відповідних територіальних одиниць, що пов'язані з необхідністю організації стабільної життєдіяльності на локальному рівні соціуму, і, таким чином, суттєво відрізняються від інтересів держави, але водночас вони їм не суперечать.

Слід зазначити, що визнання державами-членами ЄС місцевого самоврядування та місцевим самоврядуванням державної влади як такої, що конституює інститут локальної демократії шляхом конституційної та законодавчої легалізації, легітимації, створення відповідних систем охорони, захисту, гарантування тощо, в позитивному сенсі створює відповідну взаємодію влад, яка сприяє розвиткові демократичної правової державності та, зрештою, забезпечує демократичний міжнародний правовий порядок, у якому:

  • а) держави, що мають своє національне конституційне право і з його допомогою самостійно регламентують та регулюють правовий статус інституту місцевого самоврядування, його суб'єктів та органів;
  • б) інституції європейського співтовариства – наприклад, Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи, членами якої є практично всі держави- члени Європейського Союзу, що розробив та прийняв багатосторонню міжнародну угоду – Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 р., що містить загальні підходи (принципи) до становлення, функціонування та розвитку інституту місцевого самоврядування на теренах держави-члена Ради Європи;
  • в) право Європейського Союзу як різновид специфічного міжнародного інтеграційного права, що містить низку нормативно-правових актів, спрямованих на розвиток локальної демократії та захист прав територіальних спільнот.

Саме ці інституційно-нормативні блоки відіграють основну гносеологічну, аксіологічну та праксеологічну ролі в становленні та розвитку інституту місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу.

Європейська практика демонструє широку різноманітність організаційних та економічних рішень у галузі місцевого самоврядування. Ця різноманітність є принципово важливою, оскільки дає змогу реально вирішувати питання місцевого значення в інтересах жителів-членів територіальних спільнот, що функціонують на теренах держав-членів Європейського Союзу. Такий підхід має великий праксеологічний потенціал: якщо низка органів місцевого самоврядування прийме неправильне рішення в умовах демократії і вільного обміну досвідом, то загальна “ціна помилки” все одно буде меншою, а стійкість загальної системи залишиться вищою, ніж якщо б держава, намагаючись централізовано вирішувати питання місцевого значення, допустила одну маленьку помилку. І політики, і вчені солідарні в тому, що “комунальна недолугість – не аргумент, щоб держава брала на себе всі сфери діяльності”.

На території держав-членів Європейського Союзу функціонують три основні моделі місцевого самоврядування: англосаксонська, континентальна та змішана. Саме вони в історичній ретроспективі були сформовані в Європі, а потім в тому чи іншому поєднанні поширилися по всьому світу.

Англосаксонська модель виникла у Великій Британії, а потім набула поширення переважно в державах з однойменною правовою системою: США, Канаді, Індії, Австралії, Новій Зеландії та ін. Модель характеризується високим рівнем самостійності муніципальних органів. Її основними рисами є:

  • – високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль насамперед з боку населення;
  • – відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, що контролюють органи місцевого самоврядування;
  • – відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).

Основним принципом тут є можливість “діяти самостійно в межах наданих повноважень” (у Великій Британії повноваження надаються парламентом держави, тобто з “центру”). Виборні органи місцевого самоврядування в межах закону, звичаю, сформованої практики, судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, що не віднесені до компетенції держави. Державне регулювання місцевого самоврядування може здійснюватися лише в непрямій формі, наприклад за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території зі змінами. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється у формі судового контролю, ефективним засобом впливу якого є державні дотації.

Континентальна (французька) модель поширена в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), а вже через них (у минулому через колоніальну систему) набули поширення і в більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки. Її характерними рисами є:

  • – поєднання місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), їх виборності і призначуваності;
  • – певна ієрархія системи управління, в якій місцеве самоврядування є нижчестоящою ланкою порівняно з вищим рівнем державного управління;
  • – обмежена автономія місцевого самоврядування;
  • – наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, що контролюють органи місцевого самоврядування.

Яскравим прикладом такого синтетичного поєднання самоврядних та централістських функцій є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, але більші кантони і округи вже є місцевими рівнями державної влади. Елементи самоврядування знову з'являються на рівні департаменту, які мають повністю змінити державну владу на рівні регіону. Основною ланкою місцевого самоврядування є комуни, кожна з яких має свій представницький орган – раду і мера, обраного з числа депутатів ради. Мер і депутати муніципальної ради, що працюють на постійній основі, утворюють муніципалітет. Водночас мер є державним службовцем. Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду за їх скасуванням (тобто щодо муніципальної ради принцип адміністративного контролю вже не діє).

Муніципальною реформою початку 80-х pp. XX ст. у Франції був послаблений ступінь супідрядності між різними рівнями місцевих органів. Відповідно до законів від 7 січня і 22 червня 1983 р. жоден територіальний рівень не може здійснювати опіку над іншим, за винятком низки чітко обмежених питань: регіональний рівень поставлений над департаментом і комунами в соціальних питаннях, питаннях охорони здоров'я, сільського оснащення, шкільного транспорту. Крім того, був дещо пом'якшений адміністративний контроль центру над місцевими представницькими органами.

У Німеччині, Австрії, в деяких державах-членах Європейського Союзу, що раніше були соціалістичними державами (Болгарія, Румунія), діють змішані моделі, що увібрали в себе різні риси англосаксонської і континентальної.

Необхідно звернути увагу на стійку тенденцію до конвергенції зазначених моделей місцевого самоврядування, що відбувається, незважаючи на їх різні критеріальні ознаки. Зазначені процеси детерміновані, по-перше, муніципальними реформами, що відбулися в державах-членах Європейського Союзу в 70-80-ті pp. XX ст. Так, аналітики зазначають, що, “порівнюючи англосаксонську і континентальну моделі місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що в демократично розвинених країнах відмінності між цими двома моделями не мають принципового характеру. їх сучасна форма, що є результатом реформ місцевого самоврядування, дає підстави стверджувати про певне зближення колись досить відмінних муніципальних систем”. По-друге, слід враховувати, що європейська правова інтеграція здійснюється на основі конвергенції романо-германської та англосаксонської правових систем. По-третє, одним із ключових факторів, що сприяє такому зближенню, є тісний зв'язок і взаємодія між державами з різними правовими системами у складі Європейського Союзу. У процесі виконання, по суті, однакових організаційних, техніко-юридичних та соціально-політичних функцій ці правові системи зазнають постійного взаємовпливу.

Супленими рисами для всіх муніципальних систем, що розвиваються в умовах демократії, є збереження і розвиток різноманітності форм місцевого самоврядування. Це справедливо і для тих держав-членів Європейського Союзу, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право є винятковою компетенцією земель, існує безліч відмінностей між земельними комунальними конституціями. У країні діють 4 моделі організації місцевого самоврядування:

  • 1) “сильний мер”, що вирішує і місцеві питання, і виконує державні повноваження (французька модель);
  • 2) “сильний магістрат”, який обирається Зборами депутатів і колегіально здійснює виконавчу владу (північнонімецька модель);
  • 3) “сильний директор” – глава виконавчої влади, що обирається комунальною радою при тому, що бургомістр в основному виконує представницькі функції (англосаксонська модель);
  • 4) “сильна рада” – вищий орган влади громади, бургомістр є головою ради і одночасно главою виконавчої влади (південнонімецька модель).

Спроби уніфікувати структуру органів місцевого самоврядування в Німеччині робилися неодноразово, але були визнані недоцільними.

У цілому в державах-членах Європейського Союзу ставлення до місцевого самоврядування поляризується за віссю “північ” – “південь”. Скандинавські країни відрізняються високим ступенем автономії місцевого самоврядування, країни Південної Європи – низьким.

Німецький дослідник-муніципаліст А.Гессер у своїй книзі “Свобода муніципальних утворень як порятунок Європи” пов'язує рівень розвитку місцевого самоврядування з історією розвитку суспільних свобод і державності, виділяючи залежно від цього дві групи країн:

  • – “споконвічно-вільні” країни з традиційно високим ступенем громадянських свобод, що виробили імунітет проти монархічно-бюрократичної централізації (Велика Британія, держави Північної Європи, Нідерланди, Швейцарія);
  • – “лібералізовані держави верховної влади”, що базуються на загальному підпорядкуванні бюрократичному апарату, де залишається мало місця для реального “управління під свою відповідальність” на місцевому рівні (Іспанія, Франція, Італія і Німеччина).

Уважаємо, що тим самим А.Гессер пропонує не тільки більш широку класифікацію муніципальних моделей, ніж класифікація традиційних англо-саксонських/континентальних моделей, а й розкриває онтологічні константи такого соціального моделювання. Так, для першої групи країн у його класифікації “точкою відліку” є місцева громада, для другої – держава. Таким чином, демонструються два головних інститути, що детермінують виникнення місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу, і така детермінація зумовлена, по-перше, історичним розвитком держави; по-друге, демократичними надбаннями ії населення; по-третє, проявом стратегічної управлінської домінанти “централізація – децентралізація”.

Це, наприклад, підтверджується тим, що ще в XIX ст. законодавці Бельгії відстоювали тезу: громада старше від держави, закон її захищає, а не створює. Таким чином, саме громада виступає як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що володіє природними правами щодо держави. Першість громади проявляється і в тому, яку увагу в країнах першої групи приділяють впливу і контролю громадян за місцевим самоврядуванням. Для Франції, навпаки, є справедливим зворотне, а саме верховенство держави: там на підставі закону можна створити громаду, тобто громада виникає тільки на основі волевиявлення держави та з її згоди.

Незважаючи на наявність різних політичних і нормативних підходів до визначення, організації та функціонування місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу, воно відіграє значну роль та має велике праксеологічне значення як соціальний інститут, від функціонування якого залежить не тільки організація повсякденного життя людини та забезпечення її життєво важливих устремлінь, а й стабільне функціонування інституту державності. Звідси стає зрозумілим, чому саме місцеве самоврядування перетворюється на об'єкт міжнародно-правового регулювання і чому його основні конституюючі принципи закріплюються в міжнародних договорах, зокрема в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. (далі – Хартія).

Завдяки цьому міжнародному договору, що був розроблений та діє в рамках Ради Європи – найбільшої міжнародної регіональної міжурядової організації, що об'єднує 47 держав Європи, зафіксовано, що повноцінне місцеве самоврядування є однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави. Тільки через розвинене самоврядування можна найповніше реалізувати ідею здійснення влади безпосередньо населенням відповідних територій держави. Участь міжнародної організації в розробці цього міжнародного договору є також свідченням того, що ефективна реалізація загальнодержавної політики значною мірою залежить від її розуміння, підтримки та повсякденного виконання на місцях передусім місцевою владою – органами місцевого самоврядування, здатною донести її основні положення до місцевої громади.

Системний аналіз тексту Хартії дає змогу констатувати, що основними принципами формування системи місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу є: компліментарність; субсидіарність; демократизм; департаменталізація.

Ці принципи є базовими в діяльності інститутів місцевого самоврядування. їх реалізація на практиці дає змогу створити, по-перше, інституційну архітектоніку місцевого самоврядування як управлінсько-владного простору; по-друге, необхідні правові умови для формування й діяльності органів місцевого самоврядування, які є інститутом прямої демократії і, по-третє, реально забезпечити умови, в яких ці органи в “межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що належить до сфери їх компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу”.

Перший принцип – це принцип комплементарності. Він припускає установку на безперервність процесів, що відбуваються у структурі влади. Принцип спрямовує на створення умов рівномірного розподілу владних функцій у розрізі всієї вертикалі управління, тобто рівномірного поділу влади в структурі управління і виділення владних повноважень як згори, так і знизу. Такий порядок реалізації влади дає змогу уникнути дефіциту владних повноважень і не залишає місця для прояву нелегальних центрів управління, які б узяли функцію управління соціальною системою на себе.

Принцип комплементарності, що на практиці передбачає здійснення компетентними (законодавчими) органами держави відповідних техніко-юридичних дій на етапах законопроектування та законотворчості, вказує на те, що держава повинна створити систему правових гарантій, які б забезпечували захист прав та інтересів місцевого самоврядування від необгрунтованого втручання в їх діяльність органів державної влади. У ст. 4 п. 4 Хартії записано, що “повноваження, якими наділяється місцева влада, як правило, мають бути повними й виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом”. Система правових гарантій повинна забезпечувати:

  • – організаційну самостійність місцевого самоврядування;
  • – економічну самостійність місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого життя;
  • – реальну рівноправність у відносинах із державними органами.

Другий принцип – принцип субсидіарності – є загальним принципом інституціональної організації влади і управління. Відповідно до цього принципу питання, які можна вирішувати на низових рівнях управління, немає необхідності передавати нагору. Таким чином, цей принцип виступає як оптимальна управлінська парадигма, що сприяє формуванню власної компетенції місцевого самоврядування та його органів, виходячи, по-перше, саме з їх наближення до того рівня управління, на якому функціонують жителі-члени територіальної громади; а, по-друге, з реальної можливості вирішення саме цього конкретного питання, що є важливим для вказаних жителів.

Отже, припускаючи процедуру розподілу й перерозподілу повноважень між управлінськими рівнями державної влади, принцип субсидіарності здійснює таку передачу і трансформує їх у власні повноваження органів місцевого самоврядування.

Принцип субсидіарності має системний характер і, крім внутрішньої логістики, визначає стійку послідовність виконання владних повноважень управлінськими органами і порядок розподілу відповідальності цих органів перед населенням виходячи з того, що система “питань місцевого значення”, тобто тих питань, від вирішення яких залежить нормальне та стабільне функціонування територіальної громади, повинна будуватися знизу. Іншими словами, передусім необхідно ставити питання, чи є органи місцевого самоврядування реально спроможними, тобто чи зможуть вони успішно вирішити певне завдання, використовуючи адміністративні повноваження, організаційні можливості, компетентні кадри, і тільки при отриманні негативної відповіді ці питання доцільно передавати для вирішення іншим органам.

Таким чином, можна погодитися з Н.Бровинською в тому, що згідно з принципом субсидіарності “втручання держави припустиме лише в тому разі, коли без її допомоги неможливо досягти поставлених цілей”, тобто в процесі реалізації цього принципу діяльність держави допускається за остаточним підходом і тільки в умовах, коли реалізація телеологічних домінант, що поставлені для вирішення місцевим самоврядуванням, опиняється під питанням.

Слід зазначити, що принцип субсидіарності має велике конституююче значення, причому не тільки в рамках Ради Європи. Виходячи з універсальності та зручності застосування цього принципу, його було введено до Маастрихтського договору про створення Європейського Союзу в 1992 р. (набрав чинності 1 листопада 1993 р.) (ст. 5), що є одним з установчих договорів Європейської спільноти та становить її “первинне” право.

Принцип субсидіарності згідно зі ст. 5 передбачає, що управління здійснюється, можливо, на дещо нижчому рівні, коли це доцільно. При цьому європейський рівень виступає як додатковий стосовно національного (наприклад фінансування на рівні Європейського Союзу звичайно доповнює, а не заміняє собою ресурси окремих країн). Таким чином, принцип субсидіарності трансформувався з принципу здійснення локальної демократії в основоположний принцип функціонування Європейського Союзу. Тепер його слід розуміти і тлумачити як політичний принцип керівництва справами Співтовариства і законодавчого обмеження його компетенції. У доповіді Координаційного комітету щодо місцевих і регіональних органів влади Ради Європи зазначається: “Основна ідея, що стоїть за принципом, полягає в тому, що політична влада повинна втручатися тільки в тих межах, за яких суспільство і складові його групи, починаючи від індивідумів до родини, місцевих громад та інших трохи більших груп, не в змозі задовольнити різні потреби”. Таким чином, можна стверджувати, що принцип субсидіарності набув великого значення в загальній управлінській та нормативно-компетенційній діяльності як Ради Європи, так й Європейського Союзу, ставши універсальним алгоритмом визначення компетенції як органів держави, так і органів місцевого самоврядування.

Такий принцип знайшов відображення в ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування, де записано: “Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою державних справ, під власну відповідальність та в інтересах місцевого населення”.

У зв'язку з тим, що місцеве самоврядування – це рівень політичної участі і вирішення питань, які стосуються безпосередньо громадянина, застосування цього принципу передбачає, що рішення приймаються саме на місцях. Але якщо якесь питання на місцях не можна вирішити, то воно має передаватися на вищий рівень влади. При цьому відповідальність органів місцевого самоврядування повинна визначатися з урахуванням їх можливостей.

Особливе інституційно-парадигмальне значення для реалізації принципу субсидіарності має ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка закріплює феномен компетенції місцевого самоврядування і сферу її виникнення й реалізації та в п. 4 визначає, що “повноваження, якими наділяються органи місцевої влади, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом”. Також при делегуванні повноважень центральними чи регіональними органами “місцева влада у міру можливості має право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов” (ст. 4 п. 5 Хартії). Крім того, при плануванні й прийнятті будь-яких рішень, що безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, центральним органам влади необхідно консультуватися з місцевими органами, наскільки це можливо, здійснюючи це завчасно й у відповідній формі.

Згідно із цим принципом місцевим органам надається самостійність у схваленні положень, статутів, постанов та актів місцевого (локального) права, обов'язкових для виконання всіма, кого вони стосуються.

Також принцип субсидіарності дає право громаді самостійно вирішувати кадрові питання. Це означає, що не держава направляє персонал на роботу в органи місцевого самоврядування, а громада сама вирішує, хто виконуватиме адміністративні функції. Стосовно питань управління згідно з принципом субсидіарності органи місцевого самоврядування самі мають ухвалювати й виконувати різні рішення.

Ще більшого значення цей принцип набуває при вирішенні органами місцевого самоврядування фінансових питань. Ідеться про право вводити і стягувати податки та збори для здійснення необхідних повноважень у питаннях планування і складання перспективних планів забудови та проведення підготовчих робіт для містобудування. Центральна влада, крім того, не втручається в складання плану використання площ на всій території громади.

Можна зробити висновок, що проблема розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування й державними органами влади, наближення, наскільки це можливо, процесу схвалення рішень до громадянина, взаємодія і співробітництво між різними рівнями влади, участь місцевої влади у визначенні власних повноважень, рішення яких припускає реалізація принципу субсидіарності, визначають важливий напрям розвитку як муніципального законодавства, так і муніципальної практики в державах-членах Європейського Союзу.

Третій принцип – це принцип демократизму. Згідно із цим принципом місцеве населення має брати активну участь в ухваленні рішень місцевого значення. Відповідно до ч. 2 ст. З Хартії місцеве самоврядування як право на вирішення питань місцевого значення здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Але це положення жодним чином не перешкоджає проведенню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми безпосередньої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Фактично це означає реалізацію принципу народного суверенітету, що закріплений у всіх конституціях держав-чпенів Європейського Союзу та стає нормативною й методологічною базою для конституювання і правової ідентифікації публічної влади та її інституціоналізації на публічну державну і публічну самоврядну (муніципальну) влади. Це положення визначає місце і роль самоврядування, а також відокремлює його від державної влади і закріплює в системі публічної влади держави. Дія принципу демократизму передбачає, що розробка програм місцевого (муніципального) розвитку має базуватися на залученні громадськості до поточних справ органів місцевого самоврядування.

Таким чином, принцип демократизму в місцевому самоврядуванні, що закріплений у Хартії, зміцнюючи основи народовладдя, дає змогу стабілізувати політичну систему і забезпечує єдність держави.

Четвертий принцип – це принцип департаменталізації. Він передбачає необхідність виконання місцевим самоврядуванням функціональних (галузевих) і територіальних завдань, тобто в місцевому самоврядуванні має здійснюватися на паритетній основі єдина політика щодо задоволення інтересів населення територіальної громади та надання йому відповідного переліку муніципальних послуг. Сутність цього принципу полягає в тому, що він дає змогу уникнути глибоких економічних суперечностей між галузевими й територіальними органами, чітко визначити компетенцію кожного з них та протидіяти виникненню компетенційних спорів між ними, що базуються на дублюванні повноважень, появі конкуруючої компетенції тощо. Інакше кажучи, саме принцип департаменталізації дає змогу не тільки зберегти чітку телеологічну домінанту в діяльності органів місцевого самоврядування, а й зосередити зусилля всіх органів місцевого самоврядування та місцевого управління на вирішенні питань місцевого значення та досягненні позитивного соціального результату.

Значення Європейської хартії про місцеве самоврядування для розвитку місцевого самоврядування в державах-членах Європейського Союзу полягає в тому, що:

  • – у Хартії узагальнено кращий європейський досвід, який може бути використаний для побудови ефективного інституту локальної демократії в конкретній державі, яка є членом Європейського Союзу або прагне такого членства;
  • – Хартія показує роль місцевої демократії, місцевого самоврядування в управлінні державою і суспільством, що є однією з основ демократичної, правової держави, побудова якої і е основною метою держав-членів Європейського Союзу;
  • – Хартія містить основні принципи щодо розвитку місцевої демократії, місцевого самоврядування, що можуть шляхом залучення місцевих жителів до вирішення питань їх життєдіяльності забезпечити стабільність у суспільстві і державі;
  • – Хартія закріплює принципи організації місцевого самоврядування, що є обов'язковими для держав-членів Ради Європи й одночасно виступають міжнародними правовими стандартами як для них, так й для інших держав;
  • – Хартія – це документ, що відображає цінності, які поєднують народи всіх держав Європи, в тому числі й держав-членів Європейського Союзу. Завдяки Хартії, Конгресу місцевих і регіональних влад Європи можливість ефективно взаємодіяти між собою отримали не тільки держави, їх центральні органи, а й населення, громадяни в особі своїх органів місцевого самоврядування.

Через необхідність виконання державою взятих на себе міжнародно- правових зобов'язань Хартія сприяє розвитку місцевої демократії в державах-членах Європейського Союзу, пошуку найбільш оптимальних та ефективних форм самоврядування з урахуванням кращого національного та європейського досвіду.

Саме Європейська хартія місцевого самоврядування дає можливість виокремити основні інститути локальної демократії, що функціонують на територіях держав-членів Європейського Союзу. До них відносять: територіальні громади, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, а також державу в особі її уповноважених органів, що діють на локальному рівні функціонування соціуму.

Уважаємо, що місцеве самоврядування в державах-членах Європейського Союзу, незважаючи на його видові, організаційні та нормативні особливості, є не тільки важливим інститутом їх конституційного ладу, а й значним інтеграційним фактором, що суттєво покращує життя мешканців територій та забезпечує стабільне і ефективне функціонування демократичної правової державності.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >