< Попер   ЗМІСТ   Наст >

Правове регулювання державних закупівель

Передумови та підстави для запровадження основ правового регулювання державних закупівель на рівні ЄС

Органи державної влади, які здійснюють закупівлі товарів, робіт та послуг на внутрішньому ринку ЄС, безпосередньо впливають на економічну діяльність Євросоюзу. Загальна вартість державних закупівель зростає, зокрема, за останніми даними, їхній обсяг становить 2 трильйони євро на рік, або приблизно 18–19 % ВВП Євросоюзу, в компаніях та фірмах, бізнес яких залежить від таких закупівель, працюють більше 30 мільйонів робітників. Політика ЄС щодо правового регулювання сфери держзакупівель здійснюється саме в рамках політики щодо внутрішнього ринку.

Отже, на задоволення державних потреб шляхом постачання товарів, надання послуг та виконання робіт за державні кошти спрямовується значна частина економічної діяльності ЄС.

Для забезпечення ефективного функціонування системи державних закупівель у ЄС створено докладну базу правового регулювання, основу якої закладено в базових положеннях установчих договорів і деталізовано в актах інститутів Євросоюзу. Норми внутрішнього права держав-членів мають відповідати положенням цих актів і відігравати роль додаткових інструментів у регулюванні держзакупівель у ЄС. Органи державної влади зазвичай використовують механізми ринку, щоб задовольнити свої потреби за допомогою правових механізмів, зокрема – укладання контрактів між державними органами-замовниками і постачальниками товарів чи послуг.

Специфіка держзакупівель полягає в тому, що при їхньому здійсненні однією зі сторін є представник державних інтересів. Окрім того, держзакупівлі не обмежуються державними кордонами замовника, тому в ЄС ця сфера є предметом не лише національного, а також загальноєвропейського регулювання. Так, на сучасному етапі правове регулювання держзакупівель значним чином гармонізоване і здійснюється як на рівні ЄС, так і на національному рівні.

Поняття "закупівля" є значно ширшим, ніж "купівля". Його використовують у тих випадках, коли потрібно не лише придбати товари, роботи і послуги, а також провести аналіз вимог (критеріїв) до постачання товарів або надання послуг чи виконання робіт, перевірити їхнє належне виконання. Термін "державні закупівлі" застосовують, коли йдеться про закупівлі, що повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів. Можливо визначити поняття "державні закупівлі" як узагальнюючого терміна, що означає закупівлю на конкурентній основі, згідно з визначеними правилами та умовами, товарів, робіт і послуг за державні кошти з метою підтримки життєдіяльності держави на належному рівні.

У більшості країн ЄС уряд разом з іншими органами державної влади є одним з найбільших покупців товарів та послуг як найбільш поширених, так і високотехнологічних. Разом з тим, може мати місце політичний тиск, спрямований на більш прихильне ставлення до національних виробників таких товарів та послуг.

Ринок європейських співтовариств у 50-х та 60-х pp. минулого сторіччя характеризувався національним сегментуванням, а державні контракти (договори) називали "останнім оплотом державного протекціонізму". Систематичне надання переваги національним підприємствам, компаніям чи фірмам пояснюється тим, що для державної влади закупівлі є зручним механізмом для стимулювання економічного розвитку, сприяння науковим дослідженням, забезпечення зайнятості населення тощо. Важливість держзакупівель для економік держав-членів становила найбільшу перешкоду на шляху досягнення компромісу щодо їхнього спеціального регулювання в установчих договорах ЄС.

Положення установчих договорів ЄС є базисом, оскільки містять лише загальні принципи правового регулювання, які мають загальне застосування і яких необхідно дотримуватися, укладаючи контракти про держзакупівлі. Це, наприклад, принцип заборони дискримінації на підставі національності; принципи вільного руху товарів, послуг, капіталів, заборони кількісних обмежень імпорту та експорту, а також еквівалентних до них заходів; принцип свободи заснування. У консолідованих договорах можна виділити окремі положення, що стосуються держзакупівель: передбачено, що будь-яка держава-член може здійснювати необхідні заходи для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що пов'язані з виробництвом або торгівлею зброєю, боєприпасами, тобто встановлюється виняток для військових потреб держави. Можна також виокремити положення щодо асоціації із заморськими країнами і територіями, які встановлюють одну з п'яти цілей такої асоціації: для інвестицій, фінансованих ЄС, участь у тендерах відкрита і здійснюється на рівних умовах для всіх фізичних та юридичних осіб, які є громадянами держави-члена або однієї з указаних країн і територій.

Зауважимо, що у Лісабонському договорі 2007 р. не передбачається змін у правовому регулюванні сфери держзакупівель, оскільки регулювання основних свобод та заборона дискримінації залишаються ідентичними за змістом. Водночас, не можна не звернути уваги на те, що передбачається запровадження нових статей, зокрема з метою сприяння організації оперативних потреб та використання ефективних та сумісних методів закупівель для Європейського оборонного агентства.

Норми установчих договорів не встановлюють зобов'язань щодо забезпечення прозорості процедур у сфері держзакупівель. Саме тому виникла потреба в прийнятті спеціальних нормативних актів на рівні ЄС. Спеціальне вторинне законодавство ЄС щодо держзакупівель було прийнято після того, як стало зрозумілим, що загальні принципи, зокрема – основні свободи та заборона дискримінації, є недостатніми, аби відкрити для конкуренції традиційно закриті та розмежовані національні ринки держав-членів. Розбіжності у внутрішньому законодавстві держав-членів залишалися суттєвими. Першочергове завдання для ЄС полягало в тому, щоб державні контракти стали доступними для всіх суб'єктів ринку на рівних засадах.

Політика у сфері регулювання державних закупівель на рівні ЄС розпочалась з 70-х pp. Спершу було ухвалено Директиву 71/305/ЄЕС – про узгодження процедури укладання державних контрактів щодо виконання робіт, і згодом Директиву 77/62/ ЄЕС – про координацію процедури укладання державних контрактів щодо постачання товарів.

Починаючи з 1993 р., було введено в дію шість різних директив, зі змінами і доповненнями, що створили базу для регулювання держзакупівель у межах ЄС, такими є: Директива 93/36/ЄЕС про державну закупівлю товарів; Директива 93/37/ЄЕС про державну закупівлю робіт; Директива 92/50/ЄЕС про державну закупівлю послуг; Директива 89/665/ЄЕС про засоби правового захисту (щодо оскаржень); Директива 93/38/ЄЕС щодо підприємств з надання комунальних послуг; Директива 92/13/ЄЕС про засоби правового захисту підприємств з надання комунальних послуг (щодо оскаржень).

Варто наголосити на тому, що метою цих директив не є гармонізація внутрішніх норм права щодо державних закупівель, їхньою метою є координація національних процедур укладення контрактів у сфері державних закупівель шляхом впровадження мінімальних загальних норм, що їх будуть застосовувати до контрактів, вартість яких перевищує встановлену суму.

Намагаючись створити внутрішній ринок, тобто простір без кордонів, де забезпечується вільний рух робочої сили, товарів і послуг, лібералізацію ринку державних закупівель почали розглядати як одну з "найважливіших цілей" внутрішнього ринку. Отже, Комісія ЄС установила, що саме необхідно для забезпечення відкритості державних контрактів для всіх країн на однакових умовах і прозорих тендерних процедур, аби можна було контролювати й забезпечувати дотримання принципів, закладених у Договорі про заснування ЄС. У листопаді 1997 р. у "Повідомленні про спільний ринок", підготовлене Комісією ЄС, що містить деталізовані ознаки рівня імплементації та застосування законодавства спільного ринку, було підтверджено, що державні закупівлі є однією з ключових сфер єдиного ринку, в яких результати ще не збігаються з прогнозами.

У Звіті Комісії ЄС про державні фінанси у 2003 р. зазначається, що конкурентна практика у сфері державних закупівель – це істотний чинник досягнення ефективності державних видатків. Конкурентні, прозорі ринки держзакупівель допомагають органам державної влади отримувати дешевші та вищої якості товари й послуги за меншу вартість. Відкриті й недискримінаційні процедури можуть також допомогти підвищити конкурентоспроможність фірм, що функціонують на ринку державних закупівель.

У 2004 році відбулася реформа у правовому регулюванні, і зазначені вище директиви замінили двома консолідуючими актами: Директиви 2004/17/ЄС та 2004/18/ЄС.

Досліджуючи вторинне право ЄС на сучасному етапі, можна побачити, що в правовому регулюванні держзакупівель спостерігається чітка дихотомія цієї сфери, тобто поділ на традиційний (закупівля товарів, робіт і послуг) і особливий (постачання води, енергоресурсів, транспортні та поштові послуги) сектори.

Мета Комісії полягала в тому, щоб, зреагувавши на критику, прискорити сучасні тенденції у розвитку сфери державних закупівель, водночас підтримуючи стабільність її основної структури. Найбільш помітним нововведенням у них є поєднання трьох директив (93/36/ЄЕС, 93/37/ЄЕС, 92/50/ЄЕС) в один єдиний текст, що робить систему регулювання більш спрощеною, а також урегульовано питання щодо здійснення державних закупівель для підприємств з надання комунальних послуг (водо- та енергопостачання, транспорту і послуг зв'язку)

Окремо виділяють Директиву 2007/66/ЄС щодо процедур оскарження рішень стосовно укладання контрактів. 1 разом з тим,

у 2009 р. виокремився ще один сектор правового регулювання на рівні Євросоюзу – оборонні закупівлі. Останні зміни мали місце у 2014 р. у зв'язку із прийняттям Директив 2014/23/ЄС, 2014/24/ ЄС та 2014/25/ЄС.

Комісія ЄС має ключове значення у реформуванні системи правового регулювання держзакупівель. Вона проводить широкі й тривалі консультації з означених питань з громадськістю й усіма зацікавленими сторонами, узагальнює та готує пропозиції щодо внесення відповідних законодавчих змін.

У складі Комісії ЄС один з її 28-ми чиновників (комісарів), відповідає за політику щодо внутрішнього ринку та послуг. Кожний комісар очолює одну або декілька генеральних дирекцій, а в рамках однієї з них відповідний підрозділ (зокрема, Директорат С) відповідає за політику щодо державних закупівель. Нарешті, існують конкретні напрями політики щодо державних закупівель, у межах вказаного підрозділу, зокрема: СІ – міжнародний аспект державних закупівель; С2 та СЗ – законодавство щодо державних закупівель; С4 – економічний аналіз та електронні закупівлі.

Оскільки сфера державних закупівель належить до політики щодо внутрішнього ринку, то в цьому разі ухвалення законодавчих змін у ЄС відбувається за процедурою спільного прийняття рішень Європарламентом і Радою ЄС. Комісія надсилає законопроект в обидві інституції одночасно, у кожній з них він обговорюється і проходить два читання. Якщо ці дві інституції не можуть дійти згоди, законопроект виносять на так званий Комітет примирення. Він складається з однакової кількості представників Ради і Європарламенту, участь у його засіданнях беруть представники Комісії ЄС. Коли комітет ухвалює компромісне рішення, узгоджений текст надсилають до Європарламенту і Ради на третє читання.

Окрім того, існує Консультативний комітет з питань державних закупівель, заснований Рішенням Комісії 87/305/ЄЕС ще у 1987 р. з метою залучення висококваліфікованих осіб, які могли б передавати власні знання в галузі державних закупівель на рівні ЄС.

Завданням Комітету є надання допомоги Комісії, на її вимогу чи за власної ініціативи Комітету, щодо економічних, технічних, юридичних та соціальних аспектів державних закупівель. Комітет має надати можливість більш глибоко оцінювати проблеми, що можуть виникати під час застосування законодавства ЄС у цій сфері.

Консультативний Комітет з питань державних закупівель включає в себе не більше ніж 25 членів, їх перелік Комісія публікує в ОВ. Комітет формується з незалежних експертів, досвід яких та компетенція в питаннях державних закупівель широко визнані на рівні ЄС. Членів Комітету призначає Комісія. Комітет може запрошувати як експерта будь-яку особу, що є компетентною в питанні, винесеному на порядок денний. Комітет може створювати робочі групи, а представники відповідних департаментів Комісії ЄС повинні брати участь у таких зборах та робочих групах.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >