Поняття та зміст acquis Євросоюзу

Важливою особливістю правопорядку Євросоюзу є те, що його основу становить так званий "спільний доробок" (acquis). Особливе значення концепції acquis полягає в тому, що вона гарантує гомогенність правової системи Євросоюзу, оскільки базується на ідеї неможливості зміни його складових частин у процесі співробітництва з іншими суб'єктами міжнародного права. Вона в цілому забезпечує цілісність цієї системи та обов'язкове однакове застосування права Євросоюзу в усіх державах-членах.

Із забезпеченням гомогенності права європейських інтеграційних об'єднань пов'язане, зокрема, розвинуте в кількох рішеннях Суду ЄС тлумачення права Євросоюзу як нового правопорядку, на користь якого держави обмежили свої суверенні права, і який є "відмінним як від права міжнародного, так і від права національного".

Термін "acquis" запозичений з французької мови. І хоча існують його переклади іншими мовами держав-членів та третіх країн, усе ж у багатьох документах та роботах з права Євросоюзу використовується його французька версія. Посилання на acquis були в ДЄС, Договорі про заснування ЄС, у документах, ухвалених органами Євросоюзу, в міжнародних угодах ЄС, рішеннях Суду ЄС. Зокрема, у ст. 2 ДЄС говорилося про те, що Союз має на меті "повною мірою забезпечити дотримання "aequis соттиnautaire" і спиратись на нього для визначення, якою мірою політика та форми співробітництва, запроваджені цим Договором, потребують перегляду з метою забезпечення ефективності механізмів та інститутів Євросоюзу". У статті 43(д) ДЄС зазначалося про те, що більш тісна співпраця між окремими державами-членами "не впливає на "aequis communautaire" та на заходи, прийняті відповідно до інших положень цих Договорів". У статті 11.5 Договору про заснування ЄС підкреслювалося, що "ця стаття не суперечить положенням протоколу про включення шенгенських acquis до правової системи Європейського союзу". Лісабонський договір про функціонування ЄС містить посилання лише на Шенгенські acquis у ст. 87, а також у Протоколі № 19 про Шенгенські acquis, інтегровані у рамки Європейського союзу.

Тобто установчі договори про європейські інтеграційні об'єднання не визначають змісту спільного доробку.

Посилання на acquis є також в актах Євросоюзу, які регулюють сферу зовнішніх зносин об'єднання. У кваліфікованій думці Комісії ЄС від 29 травня 1979 р. з приводу вступу Греції до європейських співтовариств було дано розгорнуте тлумачення поняття acquis communautaire. Як зазначила Комісія ЄС, "з моменту членства у співтовариствах країна, що звернулася з таким поданням, беззастережно визнає договори та їх політичні цільові настанови, рішення будь-якого характеру, прийняті після набуття чинності договорами, а також обрані можливі шляхи щодо розбудови та зміцнення співтовариств. З моменту ухвалення договорів про заснування співтовариств правовий режим, започаткований ними, відзначається можливістю прямої дії деяких їхніх норм та певних правових актів інститутів співтовариств, приматом права ЄС щодо окремих національних правових норм, що суперечать йому, та наявністю процедур, здатних забезпечити єдність у тлумаченні права ЄС. Вступ до співтовариств передбачає визнання обов'язкового характеру цих норм, неухильність їхнього дотримання з метою гарантування дієвості та єдності права ЄС".

Треба зазначити, що ця думка Комісії ЄС стосувалася лише "спільного доробку" Європейського співтовариства. Вона була уточнена у висновках Європейської Ради, яка проходила у Лісабоні 26 та 27 червня 1992 р. уже стосовно "спільного доробку" Євросоюзу як структури, що охоплює ЄС, спільну зовнішню політику і політику безпеки, співробітництво у сфері юстиції і внутрішніх справ. Визначаючи умови та критерії набуття членства у Євросоюзі, Європейська Рада зазначила, що "членство передбачає взяття на себе прав та обов'язків, як тих, що вже існують, так і потенційних, системи співтовариства та інституційних меж, – відомих як acquis співтовариства. Воно включає:

• – зміст, принципи та політичні задачі договорів, включаючи й Маастрихтський договір;
• – законодавство, ухвалене з метою імплементації договорів, та практику Суду;
• – декларації та резолюції, ухвалені в рамках співтовариства;
• – міжнародні угоди та угоди між державами-членами, пов'язані з діяльністю співтовариства.

Взяття на себе цих прав та обов'язків новими членами може стати предметом адаптації, тимчасових (не постійних) відступів та тимчасових домовленостей, які досягаються під час переговорів. Співтовариство буде враховувати проблеми, які пов'язані з пристосуванням, оскільки вони можуть виникати та поставати перед новими членами, та буде шукати прийнятні рішення. Проте має бути дотримано принцип прийняття acquis communautaire з метою збереження досягнень Співтовариства.

Майбутнє членство буде відрізнятися від попереднього.

Завершення створення внутрішнього ринку означає, що збереження кордонів між старими та новими членами, навіть на тимчасовій основі, може створити проблеми. Такі перехідні домовленості повинні зводитись до мінімуму.

Побудова економічного та валютного союзу вимагатиме справжніх зусиль зі згуртування та солідарності з боку всіх членів.

Перехід до останнього етапу залежатиме від кількості країн (включно з новими членами), які виконають критерії конвергенції економік.

Acquis у сфері зовнішньої політики та політики безпеки включатиме Маастрихтську угоду та її політичні цілі".

У Повідомленні Комісії ЄС від 10 травня 2004 р. "Європейська політика сусідства. Стратегічний документ" термін acquis використовується у двох значеннях. У першому цей термін застосовується, коли йдеться про те, що однією з умов повноправної участі Лівії у Барселонському процесі співпраці між Євросоюзом та країнами Середземномор'я є прийняття цією країною в повному обсязі Барселонського acquis. При використанні цього терміна у міжнародних документах підкреслюється, що зближення законів та інших нормативних актів країн-сусідів "буде здійснюватися на засадах спільно погоджених пріоритетів, зосереджуючись на тих елементах acquis, що передусім заохочують торгівлю та економічну інтеграцію, враховуючи економічну структуру країни-партнера та сучасний рівень гармонізації її законодавства із законодавством Євросоюзу".

Ще однією правовою сферою, де використовується термін acquis, є міжнародні угоди Євросоюзу. Зокрема, посилання на acquis зустрічається в згодах про стабілізацію та асоціацію, укладених ЄС з балканськими країнами. Так, у ст. 69 Угоди про стабілізацію та асоціацію між ЄС та Хорватією, укладеної у 2001 р., зазначено, що Хорватія намагатиметься поступово привести своє законодавство у відповідність до acquis співтовариства, насамперед до фундаментальних елементів acquis внутрішнього ринку. А в межах Угоди про асоціацію між Україною та Євросоюзом про "спільний доробок" ЄС згадується у Преамбулі, статті 56, 58, 96, 114, 133, 148, 151, 153, 256, 355, 358, 385, 394, 410, 417, 428 тощо, в більшості з яких йдеться про гармонізацію українського законодавства із законодавством ЄС. При цьому Угода передбачає внесення змін до переліку елементів acquis, які містяться у додатках до неї, за рішенням органів співпраці сторін, утворених у рамках УА.

Суд ЄС теж зробив свій внесок у розробку поняття acquis. У справах 80 та 81/77 Commissionnaires Reunis et Ramei [1978] Суд ЄС посилався на acquis communautaire як на доробок Співтовариства щодо об'єднання ринку. Проте, як показала практика, Суд ЄС не відіграв якоїсь помітної ролі у розробці доктрини спільного доробку Євросоюзу.

У доктрині європейського права під acquis зазвичай розуміють сукупність правових норм, судових рішень, доктринальних понять, рекомендацій, домовленостей тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних об'єднань і мають сприйматися країнами-претендентами на вступ до Євросоюзу беззастережно, тобто як те, що не може бути предметом переговорів. Зроблено також спробу дати класифікацію видів спільного доробку (acquis стосовно приєднання, інституційний acquis, acquis щодо асоціації з третіми країнами, acquis Європейського економічного простору).

Наведені приклади свідчать про те, що термін acquis у праві Євросоюзу використовується в неоднакових значеннях. Звертає на себе увагу той факт, що відповідно до всіх цих документів, судових рішень та доктрини до acquis, окрім норм договорів та постанов інститутів Євросоюзу, входять декларації та резолюції, ухвалені в рамках ЄС, тобто навіть такі акти, які не мають обов'язкового характеру. Також туди включено й практику Суду ЄС, хоча рішення цього органу не є джерелами права європейського інтеграційного об'єднання, зазначеними в установчих договорах про заснування та функціонування ЄС. Таким чином, виходить, що зміст acquis не співпадає з поняттям "право Євросоюзу" і може бути ототожненим з правопорядком об'єднання. З іншого боку, треба зазначити, що при визначенні змісту acquis інститути Євросоюзу, можливо, й не ставили перед собою завдання чітко окреслити його межі. І це не випадково. Річ у тому, що хоча за своєю суттю acquis вважається сталою сукупністю норм, яка повинна беззастережно визнаватися як державами-членами, так і країнами, що висловили бажання вступити до Євросоюзу, і тому не може бути змінена під час переговорів про вступ, насправді зміст "спільного доробку" постійно оновлюється. До нього, зокрема, додаються нові норми, як сталося з включенням до acquis у 1995 р. положень Шенгенських угод, або з нього виключаються постанови, що втратили свою чинність. З іншого боку, не всі загалом норми, що входять до "спільного доробку" Союзу, мають значення для країни-апліканта. Є й такі, що не стосуються певної країни, хоча вона в окремих випадках змушена погоджуватись на їхню обов'язковість для себе.

У зв'язку з цим можна говорити про внутрішній та зовнішній acquis. Якщо перший є основою правопорядку Євросоюзу, то другий може мати неоднаковий зміст залежно від рівня відносин Євросоюзу з третіми країнами.

Таким чином, концепція "спільного доробку" є достатньо гнучкою та розпливчатою. Зміст спільного доробку не є чимось сталим і постійно оновлюється. Ця гнучкість особливо помітна, коли йдеться про сприйняття acquis третіми країнами. Йдеться насамперед про країни, які мають відносини з Євросоюзом у формі асоціації або партнерства, оскільки тільки такі угоди передбачають зближення внутрішнього права таких країн з правом Євросоюзу. Проте найбільш важливим є те, що конкретний зміст "спільного доробку" для країн, які бажають укласти з ЄС міжнародні договори про співробітництво, визначається вже під час переговорів щодо укладання таких угод. Більше того, конкретний зміст acquis змінюється залежно від підходів Союзу до визначення рівня співробітництва сторін. Наприклад, при укладанні Угоди про ЄЕП, метою якої не є підготовка країн-учасниць до членства в Євросоюзі, було передбачено визнання асоційованими країнами 1 400 актів ЄС з усієї їх сукупності, які становили на той час "спільний доробок" співтовариства, тоді як у рамках відносин асоціації з метою підготовки країн Центральної та Східної Європи до вступу в Євросоюз було визначено лише 1 100 актів, головним чином у сфері регулювання внутрішнього ринку, ухвалення яких гарантує виконання асоційованими країнами правових передумов для приєднання до Євросоюзу. Проте в усіх випадках конкретний зміст "спільного доробку" Союзу, який повинні визнати треті країни в межах відносин, окреслених міжнародними угодами ЄС, визначають інститути Євросоюзу.

В українських правових документах термін acquis вперше був використаний у Програмі інтеграції України до Євросоюзу, схваленій Указом Президента від 14 вересня 2000 р. № 1072/2000. У ній сформульовано цілі та визначено пріоритети в просуванні України на шляху інтеграції до Євросоюзу на період до 2007 р. У зв'язку з цим Програма зобов'язувала Кабінет Міністрів України розробляти та щороку затверджувати план дій щодо реалізації визначених цим документом пріоритетних завдань. Складовою частиною плану мали стати заходи з гармонізації законодавства України з правом Євросоюзу. Програми та плани, розроблені органами виконавчої влади, мали узгоджуватись з цією Програмою.

Програма відносила до acquis правові та нормативні стандарти ЄС. Практично кожний з її економічних розділів включає список основних актів ЄС, які належать до acquis. При їхньому визначенні мали враховуватися досвід країн-кандидатів на вступ до Євросоюзу, а також необхідність досягнення критеріїв, що випливають з цілей валютного, економічного та політичного союзу держав- членів об'єднання і сформульовані Радою Євросоюзу в червні 1993 р. у м. Копенгагені. З аналізу положень Програми можна дійти висновку, що вона обмежувала "спільний доробок" головним чином економічним законодавством ЄС, що в цілому базується на положеннях статей 50 та 51 УПС. На наш погляд, такий підхід до визначення змісту acquis повністю відповідав інтересам України і міг повною мірою задовольнити її євроінтеграційні прагнення. Зосередження основної уваги на гармонізації законодавства в економічній сфері закладає засади для переходу у відносинах з Євросоюзом на новий етап, який передбачає підписання угоди про асоціацію та створення в її межах зони вільної торгівлі. Такий підхід також забезпечується наданням Україні з боку Євросоюзу необхідної допомоги у сфері гармонізації, що передбачено ст. 51.4 УПС.

Проте відсутність в Україні ефективного механізму гармонізації внутрішнього законодавства з правом Євросоюзу не сприяло реалізації Програми, що призвело до спроб доповнити її іншим документом, яким стала Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затверджена Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV.

У Розділі II Загальнодержавної програми acquis визначається як "правова система Європейського союзу, яка включає акти законодавства Європейського союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ". До Загальнодержавної програми додавався перелік acquis у пріоритетних сферах адаптації, проте пізніше він був вилучений. Вже з цього визначення acquis випливає, що порівняно з Програмою інтеграції України до ЄС 2000 р. Загальнодержавна програма значно розширює зміст "спільного доробку", відповідно до якого повинні бути приведені закони України та інші нормативно-правові акти. Про це свідчить і список джерел acquis, який містить Загальнодержавна програма.

До джерел acquis Загальнодержавна програма відносить: Установчі договори про заснування європейських співтовариств (ЄС та Євратому) та Євросоюзу зі змінами, внесеними до них; Договір про злиття 1965 р.; акти про приєднання нових членів; акти інститутів Євросоюзу; міжнародні договори ЄС; загальні принципи права ЄС; загальні положення або принципи у сфері зовнішньої політики та політики безпеки; рішення Суду ЄС.

Наведений список далеко неповний і не в усьому коректний. Зокрема, в ньому відсутні такі джерела acquis, як акти представників держав-членів, які засідають у Раді Євросоюзу; міжнародні договори між державами-членами Євросоюзу, укладені в процесі імплементації положень установчих договорів; договори про бюджет 1970 та 1975 pp.; міжнародні звичаї, що склалися в процесі діяльності Євросоюзу; декларації та резолюції інститутів Євросоюзу тощо.

У Загальнодержавній програмі зроблено спробу охопити "спільний доробок" Євросоюзу в цілому. Вона вже не обмежується тільки нормами економічного права європейських інтеграційних об'єднань. У зв'язку з цим треба зауважити, що проблема полягає не в самому терміні acquis stricto sensu, тобто не в тому, чи можна або не можна його використовувати у законодавчих та інших нормативно-правових актах України, а в тому, як тлумачити зміст спільного доробку, тобто чи орієнтуватися на весь acquis Євросоюзу або тільки на ту його частину, яка охоплює право внутрішнього ринку об'єднання.

Таким чином, "спільний доробок" (acquis) можна визначити як сукупність правових норм, судових рішень, доктринальних понять, рекомендацій, домовленостей тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних об'єднань. Вони є основою правопорядку Євросоюзу і мають сприйматися беззастережно державами-членами та країнами-претендентами на вступ до Євросоюзу. Оскільки acquis стосується насамперед держав-членів та країн- претендентів на членство в Євросоюзі, то обов'язкове використання терміна acquis у широкому сенсі в українському законодавстві не є конче необхідним. Треба також враховувати й те, що зміст спільного доробку постійно змінюється. Тому важливою має стати допомога з боку Євросоюзу, особливо коли йтиметься про визначення змісту положень права Євросоюзу, з якими треба гармонізувати законодавство України. Треба також брати до уваги, що будь-які спроби дати в законодавстві України розширене тлумачення acquis вимагатимуть значних фінансових витрат на процес гармонізації. Вбачається, що для України поки що оптимальним є використання в нормативно-правових актах терміна "законодавство Євросоюзу", тієї частини спільного доробку Євросоюзу, яка охоплює практично всі акти європейських інтеграційних об'єднань, яким має відповідати українське законодавство в процесі реалізації Угоди про асоціацію та інших угод та домовленостей про співпрацю.