Розділ 2. Спільні політики і напрямки діяльності Європейського союзу

Спільна зовнішня політика і політика безпеки

Становлення спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС

Питання політичної інтеграції держав Європи залишаються ключовими із самих початків євроінтеграційних процесів. Хоча під час створення Європейських співтовариств (із урахуванням конкретних історичних обставин) формально переважали економічні аспекти, проте ідею політичного об'єднання, зокрема, у сфері безпеки і оборони розглядали у післявоєнній Європі, як одну з головних європейських ідей.

Вже у відомій офіційній Декларації 9 травня 1950 р. міністр закордонних справ Франції Робер Шуман не обмежував об'єднання Європи лише економічною інтеграцією, бо цього видавалося недостатнім для досягнення реальної солідарності в Європі, а вважав, що в довгостроковій перспективі не можливо економічну інтеграцію будувати без політичної інтеграції. І власне, в цьому контексті, історичне значення цієї Декларації полягало в тому, що вона стала кроком на шляху досягнення взаєморозуміння між Францією та Німеччиною і припинення віковічної ворожнечі між ними, що сприятиме реальному об'єднанню Європи і реалізації подальших форм інтеграції європейських держав у сфері безпеки і оборони.

Саме з метою реалізації цих проектів у 1950 р. прем'єр-міністр Франції Рене Плевен запропонував створити "європейську армію", як складову європейського інтеграційного процесу, і ця пропозиція (план Плевена) ініціювала потік переговорів, щодо створення Європейського оборонного співтовариства (далі – ЄОС). Договір про ЄОС було підписано 27 травня 1952 р. у м. Парижі державами- членами Європейського об'єднання вугілля і сталі (далі – ЄОВС).

У Договорі про ЄОС передбачалось поступове розширення функціональної інтеграції країн-учасниць на нові сектори, за прикладом і на засадах ЄОВС, уведення в дію органів та інститутів наддержавного типу, зокрема, Раду міністрів, з представників урядів з відповідними повноваженнями у військовій сфері, Комісаріат, як технічний орган, Парламентську асамблею та Суд. Крім того, договором обумовлювалась розбудова організації європейських збройних сил на засадах створення спільного бюджету, єдиної системи військової освіти та уніфікованого озброєння і уніфікованої уніформи.

Однак створити політичну організацію на базі спільних збройних сил не вдалося. Після тривалих дискусій проект Європейського оборонного співтовариства був відхилений Національними зборами Франції ЗО серпня 1954 р.

Не знайшла підтримки також спроба створити окрему міждержавну організацію – Європейське політичне співтовариство з наддержавними органами, що мали б широкі повноваження у політичній сфері, яка і б охоплювала спільний ринок, оборону, європейську армію та інші питання. Проект Договору про Європейське політичне співтовариство, який складався із 117 статей, був представлений державам-членам ЄПС 10 травня 1953 р. у м. Страсбурзі (Франція) П. А. Спааком, і він залишився лише проектом інтеграції європейських держав у сфері оборони та зовнішньої політики.

Таким чином, на тривалий період часу європейські держави відмовилися від створення структур спільної безпеки і оборони, власне, через те, що ці сфери є визначальними і чутливими елементами державного суверенітету.

Варто також згадати два інтеграційні проекти французького урядовця Крістіана Фуше 1961 р., спрямовані на створення в рамках європейських співтовариств політичного союзу в таких сферах, як зовнішня політика, оборона та захист прав людини. Згадані документи передбачали формалізацію сфер співпраці в рамках Співтовариств шляхом створення відповідних організаційно – правових форм, що виходили із засад традиційного міждержавного співробітництва. Постійним органом повинен був стати Секретаріат Союзу європейських народів. Проте на перешкоді прийняття цього проекту став Президент Франції Шарль де Голль.

Одним із реалізованих інтеграційних проектів європейських держав у військовій сфері став створений у жовтні 1954 р. Західноєвропейський союз (далі – ЗЄС). Його організаційно-правові засади були закладені ще в Брюссельському договорі 1948 р., який вперше створив військово-політичну організацію під назвою Західний союз.

Фактично, з моменту заснування у 1954 р. і до 1994 р. ЗЄС, як вважають більшість дослідників, перебував у летаргічному стані, що було зумовлено низкою політичних і економічних причин, зокрема, значною конкуренцією за лідируюче становище з боку НАТО.

У лютому 1984 р. Франція прийняла меморандум, в якому наполягала на активізації діяльності ЗЄС. Документ підтримали Бельгія та Німеччина, які взяли до уваги те, що ЗЄС є фактично єдиною суто європейською організацією, компетентною в питаннях оборони, і розвиток ЗЄС повинен сприяти європейській інтеграції в цілому.

Для реалізації згаданого меморандуму Рада ЗЄС ухвалила "Платформу про інтереси європейської безпеки" (м. Гаага 26 жовтня 1987 р.), підтриману НАТО. У цьому документі визначалась європейська ідентичність у сфері безпеки і оборони на засадах солідарності, передбачених Брюссельським договором про створення ЗЄС та Північноатлантичним договором про створення НАТО.

На початку 90-х років держави-члени європейських співтовариств прийняли рішення про створення системи спільної зовнішньої політики, яку офіційно запроваджено Маастрихтським договором разом зі створенням Європейського союзу.

У цьому договорі, а саме – в окремій Декларації до нього, розширений ЗЄС, членами якого з 1990 р. стали Іспанія та Португалія, а з 1995 р. – Греція, був визначений як "оборонний компонент Європейського союзу" та "невід'ємна частина розвитку ЄС" (ч. 1 ст. 17). Цією ж статтею було передбачено розвиток ЗЄС у тому напрямі, що "Союз може налагодити тісніші відносини із ЗЄС за умови ухвалення Європейською Радою рішення про інтеграцію ЗЄС у Союз". Процес поступового поглинання Європейським союзом ЗЄС набув чіткіших і етапних рис у 1997 р. на Міжурядовій конференції з питань перегляду Маастрихтського договору, де Бельгія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Франція та ФРН запропонували так званий "Проект шести", в якому визначено три етапи інтеграції ЗЄС у Європейський союз. Упродовж першого етапу було запропоновано гармонізацію структур і механізмів обох організацій, але зі збереженням інституційної самостійності ЗЄС. На другому етапі злиття за ЗЄС залишалась відповідальність за вжиття військових антикризових заходів, але функції з ухвалення рішень з цих питань передано Раді ЄС, а Секретаріат ЗЄС включено до складу секретаріату Ради ЄС, а між іншими структурами цих організацій налагоджено такі взаємозв'язки, які, дозволяли ЄС використовувати для відповідних завдань такі органи ЗЄС, як Центр оборонного планування, Ситуаційний та Супутниковий центри. І, нарешті, на завершальному етапі було запропоновано повне завершення інтеграції ЗЄС у ЄС та імплементацію положень ст. V Брюссельського договору, яка стосувалась забезпечення взаємних військових гарантій, у Договір про Європейський союз.

У свій час, за нових умов завершення холодної війни, ЗЄС змушений був певним чином змінювати свої пріоритети та переглядати військову доктрину, яка вже не могла бути зорієнтована лише на широкомасштабні військові дії. З цією метою у Петерсберзькій декларації від 19 червня 1992 р. ЗЄС передбачив необхідність концентрації зусиль на вирішенні трьох головних завдань, які в подальшому отримали назву "Петерсберзьких місій": гуманітарної допомоги і рятувальних завдань; підтримання миру та залучення військових формувань до подолання кризових ситуацій.

Набуваючи певного авторитету, ЗЄС розширив коло своїх учасників. Зокрема, з 1992 р. статус асоційованих членів ЗЄС отримали Ісландія, Норвегія та Туреччина, а з 1995 р. статус спостерігачів – Австрія, Фінляндія та Швеція. З 1994 р. – Болгарія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Румунія, Словаччина, Чехія, Естонія стали асоційованими партнерами ЗЄС. Такий же статус 1996 р. отримала Словенія.

Одним із важливих завдань країн ЄС/ЗЄС було визначено наявність власного, відмінного від НАТО, оперативного потенціалу для проведення різноманітних операцій. Оскільки ЄС не мав на той час відповідних повноважень для цього, то відповідні завдання були закріплені за ЗЄС.

Важливо, що в Маастрихтському договорі було визначено формулу взаємовідносин ЗЄС з НАТО. У згаданій Декларації про ЗЄС зазначено, що "Західноєвропейський союз визначений засобом зміцнення європейської опори в атлантичному Союзі".

Після підписання Амстердамського договору головний акцент держави-члени ЄС зробили на функціонуванні ЄС, як військової опори Європейського союзу. Проте розвиток військової і оборонної міжурядової співпраці держав-членів ЄС пішов у дещо іншому напрямку. За декілька років ЄС вдалося пройти значний шлях від суто економічного об'єднання до оборонного співтовариства, завдяки, зокрема, наданню йому повноважень самостійного здійснення миротворчих операцій з цивільними і військовими складовими. Для досягнення цього ЄС отримав правову базу і відповідні інституційні механізми реалізовувати відповідну оборону і військову політику самостійно, не потребуючи сприяння ЗЄС.

Така ситуація спричинила до того, що вже в Ніццькому договорі 2001 р. у ст. 17, що стосувалась спільної зовнішньої політики і політики безпеки, положення про діяльність ЗЄС як оборонного компонента Європейського союзу вже були вилучені.

В інституційному плані ця ситуація, фактично, була вирішена ще раніше. Зокрема, після створення поста Високого представника у справах спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС (про що йтиметься далі) і призначення на цю посаду X. Солани, вже в 1999 р. за рішенням Ради ЄС та Ради ЗЄС було вирішено сумістити цю посаду з посадою Генерального секретаря ЗЄС, що стало символом найглибшого рівня інтеграції між ЄС та ЗЄС. Крім того, у травні 2000 р. Рада ЗЄС ухвалила рішення про передання ЄС "процедур і концептуальних розробок у сфері кризового управління", а також низку структур ЗЄС, зокрема, Супутникового центру та Інституту з вивчення проблем безпеки.

Нарешті, 10 жовтня 2000 р. у м. Порто (Португалія) завершився саміт міністрів закордонних справ і оборони країн-членів ЗЄС, його асоційованих членів та країн-спостерігачів, а також асоційованих партнерів, на якому обговорювали питання ліквідації цієї військово-політичної організації, а також умови і принципи передання її структур і функцій Європейському союзу, про що було ухвалено відповідну декларацію.

І, нарешті, процес остаточного припинення діяльності ЗЄС, який був здійснений шляхом його інтеграції в Європейський союз, був завершений після підписання і набуття чинності Лісабонськими договорами, шляхом прийняття відповідного рішення Постійною радою ЗЄС від 31 березня 2010 р.

У 1970 р. було започатковано нову форму практичної співпраці у політичній сфері, яку названо Європейське політичне співробітництво (далі – ЄПС). Власне, на саміті у м. Люксембурзі в жовтні 1970 р. міністри закордонних справ держав-членів європейських співтовариств ухвалили Заяву стосовно здійснення координації міждержавної співпраці у сфері зовнішньої політики, в якій було, зокрема, передбачено проведення двічі на рік зустрічей міністрів закордонних справ європейських співтовариств та створення спеціального Політичного комітету голів міністерств закордонних справ, разом із відповідними робочими групами, для підготовки обговорення конкретних питань стосовно ведення спільної зовнішньої політики.

Такі обов'язкові консультації держав-членів у відповідних форматах запроваджено з 1973 р., а роком пізніше, під час Паризького саміту, створено Європейську Раду, яка в складі керівників держав і урядів, а також міністрів закордонних справ регулярно почала обговорювати проблеми зовнішньої політики, а пізніше вже після набуття чинності Лісабонськими договорами перетворилася у важливий інститут ЄС.

На саміті міністрів закордонних справ держав-членів європейських співтовариств, проведеному в жовтні 1981 р. у м. Лондоні, ухвалено "Доповідь про Європейське політичне співробітництво". В ній було зазначено, що ЄПС "стало центральним моментом у зовнішній політиці усіх держав-членів". ЄПС схарактеризовано в термінах "політичної безпеки" і відповідно, визначено зобов'язання держав-членів Співтовариств проводити спільні консультації перед зовнішньополітичними акціями. З цією метою, були сформовані так звані трійки, які складалися з головуючої в європейських співтовариствах держави, держави-попередниці та держави-наступниці. Метою цих консультацій було створення організаційно-правових засад політичного співробітництва держав-членів.

Саме результатом цього стало ухвалення в 1986 р. Єдиного Європейського Акта (далі – ЄЄА) (набув чинності 1997 р.), розділ ІII якого регламентував порядок європейського співробітництва у сфері зовнішньої політики.

Згідно з ЄЄА, європейські співтовариства на підставі Європейського політичного співробітництва зобов'язалися "спільно сприяти реальному просуванню до європейської єдності". Договір інституціоналізував ЄПС, що мав діяти в рамках європейських співтовариств. Наприклад, згідно зі ст. 2 ЄЄА, вищим органом, що ухвалює рішення стосовно європейських співтовариств та Європейського політичного співробітництва є Європейська Рада, яка складається з глав держав та урядів держав-членів та голови Комісії європейських співтовариств за сприяння міністрів закор

донних справ та одною з членів Комісії і яка збирається не рідше, ніж двічі на рік. До механізму Європейського політичного співробітництва належали також зустрічі міністрів закордонних справ та члена Комісії, які проводять не рідше, ніж чотири рази у рік (п "а" ч. З ст. 30 ЄЄА). Було передбачено також, що питання, які стосуються ЄПС, зокрема, у сфері зовнішньої політики, можна обговорювати під час сесій Ради ЄС.

Стосовно діяльності інших органів, що належали до механізму ЄПС, то згідно з Договором, Комісія є повноправною його учасницею, а з метою тісної взаємодії з Європейським парламентом у рамках ЄПС, держава-член, яка на той момент головує в Раді ЄС, зобов'язана регулярно інформувати Парламент про питання, які стосуються зовнішньої політики, та намагатися, щоб думку його членів враховували належно (статті 3 та 4 ЄЄА).

Стосовно ролі Суду європейських співтовариств у сфері врегулювання спорів з питань політичної співпраці держав-членів, то вона була незначною. Наприклад, згідно зі ст. 31 Договору, повноваження Суду стосувалися лише Розділу II ЄЄА, в якому визначено порядок внесення змін в установчі договори європейських співтовариств, тобто юрисдикція Суду щодо Європейського політичного співробітництва не була передбачена.

Таким чином, в Єдиному Європейському Акті держави-члени, після перших невдалих спроб юридично оформити сферу політичного співробітництва між ними, намагалися виваженіше і еволюційніше підійти до правового врегулювання наступного етапу цього процесу.

Головним документом, в якому було вперше визначено міжурядову структуру І ЗМІСТ СПІЛЬНОЇ ЗОВНІШНЬОЇ політики і політики безпеки (СЗППБ) ЄС, як однієї із трьох головних опор Європейського союзу, а саме другої опори, став Маастрихтський договір, який був підписаний 7 лютого 1992 р. на виконання програми поглибленого співробітництва між державами-членами, що була визначена в Єдиному Європейському Акті 1986 р. та реалізована практикою його застосування, зокрема, через систему Європейського політичного співробітництва (ЄПС).

Спільній зовнішній політиці і політиці безпеки було присвячено окремий розділ V Договору про Європейський союз. Згідно з частинами 1 та 2 ст. 11 зазначалось, що "Союз та його держави- члени визначають та проводять спільну зовнішню політику та політику безпеки, керуючись положеннями цього розділу, що охоплюють всі сфери зовнішньої політики і політики безпеки".

Щодо практичної реалізації положень СЗППБ, то Маастрихтський договір визначив обов'язок держав-членів формулювати спільні позиції Союзу, гарантуючи відповідність їхньої національної політики спільним позиціям (ст. 12). У статі 13 передбачено було також механізм та процедуру спільних дій з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Вироблення спільних позицій та спільних дій означало, що держави-члени ЄС мають якісно підвищити рівень співробітництва у цій сфері, а саме: перейти від формування спільної оборонної політики до "перетворення її з часом на спільну оборону" (ч. 1 ст. 14).

Як ми вже згадували раніше, в Маастрихтському договорі центральною структурою в процесі становлення спільної оборонної політики держави-члени визнали Західноєвропейський союз.

Таким чином, головне досягнення Маастрихтських домовленостей – створення СЗППБ, незважаючи на те, що механізм його дії побудований навколо міждержавного співробітництва, яке визначено чіткіше, ніж в ЄЄА, зокрема, відповідно до ст. L Договору, спільна зовнішня політика і політика безпеки були вилучені із юрисдикції Суду ЄС.

Певним чином, положення про СЗППБ були розвинуті в Амстердамському договорі 1997 р. Зокрема, відбулося посилення компетенції ЄС щодо Західноєвропейського союзу, від звернення до ЗЄС про вжиття заходів, до їх безпосереднього втілення, хоча більшою мірою ці повноваження залишались на папері. Серед найзначніших новел Амстердамського договору у сфері СЗППБ можна назвати запровадження посади Високого представника Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки (статті 18 і 26).

Одночасно, між європейськими державами велася значна діяльність, щодо формування засад Європейської політики безпеки і оборони (далі – ЄПБО). Формально ця сфера лежала поза межами установчих договорів ЄС і здійснювалася значною мірою за ініціативою НАТО.

Так, у 1996 р. Північноатлантична Рада НАТО прийняла так званий механізм "Берлін плюс", який передбачав реалізацію низки практичних процедур: надання Європейському союзу доступу до планувальних можливостей НАТО, які спроможні допомогти у військовому плануванні операцій під проводом ЄС; забезпечення умов передачі в розпорядження ЄС зазначених вище сил і спільних ресурсів НАТО для застосування в операціях під проводом ЄС; ідентифікація різних варіантів європейського управління операціями під проводом ЄС і подальшого визначення ролі заступника Верховного головнокомандувача об'єднаних сил НАТО в Європі, який має активно і повною мірою перебрати на себе відповідальність за європейські операції і подальшої адаптації системи оборонного планування НАТО, зокрема й питання надання сил для проведення операцій під проводом НАТО.

У Спільній декларації НАТО-ЄС щодо європейської політики безпеки і оборони від 16 грудня 2002 р. сторони уточнили головні засади розвитку стратегічно першочергових відносин між ними у відповідній сфері. Зокрема в цьому документі НАТО і ЄС підтвердили, що метою ЄПБО є доповнення комплексу інструментів, що існують в розпорядженні Європейського союзу для врегулювання кризових ситуацій та запобігання конфліктам на підтримку Спільної зовнішньої політики та політики безпеки Європейського союзу, спроможністю виконувати під проводом ЄС операції з урегулювання кризових ситуацій, зокрема й військової операції, в яких НАТО не бере участі як організація.

У 1999–2000 pp. Європейською Радою прийнято ряд важливих ініціатив щодо розвитку механізмів і процедур ЄПБО.

Зокрема, Європейська Рада під час засідання в м. Гельсінкі (Фінляндія) ухвалила такі рішення: добровільно співпрацюючи в очолюваних ЄС операціях, країни-члени до 2003 р. повинні бути здатними протягом 60 днів розгорнути й утримати впродовж щонайменше одного року військові частини в кількості 50–60 тисяч вояків, здатних виконати завдання, окреслені в Петерсберзі; створити в рамках Ради політичні та військові структури, щоб дати ЄС змогу забезпечити політичне керівництво та стратегічне командування в рамках єдиної інституційної організації; розробити процедури консультацій, співпраці та прозорості у відносинах між ЄС та НАТО, беручи до уваги потреби всіх країн-членів ЄС; ужити організаційних заходів, які дають змогу, з огляду на автономність ухвалення рішень ЄС, країнам-членам НАТО, які не є членами Союзу, та іншим зацікавленим країнам зробити внесок у вирішення військових кризових ситуацій; розробити механізм подолання невоєнних криз з метою координації зусиль щодо застосування цивільних засобів та ресурсів паралельно з військовими засобами і ресурсами, що їх повинні надавати у розпорядження Союзу та країн-членів.

Для керування Силами швидкого реагування рішеннями Ради ЄС від 22 січня 2001 р. було створено спеціальні органи: Комітет з питань політики і безпеки, Військовий комітет та Військовий штаб.

Таким чином, структура механізму військового керування ЄС була визначена таким чином: очолює систему військового співробітництва Європейська Рада, що є вищим рівнем створення та функціонування спільної оборони; у свою чергу, до компетенції Ради ЄС належить ухвалення рішень у військовій сфері, що є обов'язковими, зокрема, щодо проведення спільних акцій, тобто щодо практичного використання Сил швидкого реагування; нагляд за міжнародною політичною ситуацією і підготовку відповідних рішень для Ради ЄС виконує комітет з питань політики і безпеки, до якого входять політичні директори від кожної держави-члена; безпосередня координація та підготовка військових заходів ЄС покладена на Військовий комітет, що складався з керівників військових штабів країн-членів ЄС або їх представників; у свою чергу, Військовий штаб ЄС є постійним органом при Генеральному секретаріаті Ради ЄС, що виконує функції оперативного характеру; і, нарешті, безпосередньо керувати діями Сил швидкого реагування має спеціально призначений Радою ЄС командуючий операцією.

Отже, внаслідок низки організаційно-правових спроб реалізації єдиної політики у сфері безпеки і оборони держави-члени Європейського союзу створили в його межах певний механізм гарантування колективної безпеки, який був значною мірою змінений і доповнений унаслідок набуття чинності Лісабонськими договорами.