Розділ 4. Шенгенське право

Політика Європейського союзу стосовно прикордонного контролю, надання притулку та імміграції

Імміграційна політика Європейського союзу – це політика ЄС щодо прикордонного контролю (правил перетину зовнішніх кордонів держав-членів ЄС), регулювання питань, пов'язаних із умовами в'їзду, пересування, проживання, працевлаштування іноземців; надання притулку; запобігання нелегальній імміграції; боротьбі з торгівлею людьми тощо. Правові засади імміграційної політики Європейського союзу визначені статтями 77–80 розділу V ДФЄС. Разом із безпекою громадян ЄС, співпрацею судів із цивільних та кримінальних справ, співробітництвом поліцейських органів, полегшенням доступу до правосуддя сфера прикордонного контролю, надання притулку та імміграції належить до простору свободи, безпеки та юстиції (далі – ПСБЮ) – одного із пріоритетних та самостійних напрямів діяльності Європейського союзу. Питання імміграційної політики, як і сама сфера ПСБЮ, відповідно до п. 2 ст. 4 ДФЄС віднесені до спільної компетенції Євросоюзу та держав-членів ЄС. Відповідно для реалізації спільної політики ЄС у вищезазначеній сфері як держави-члени ЄС, так і Європейський союз як міжнародна організація роблять практичні кроки для її гармонізації.

ЄС займає перше місце у світі за кількістю іммігрантів (56 млн осіб). І з кожним роком тенденція щодо перетину кордонів європейського континенту як легальними, так і нелегальними іммігрантами, зростає. Наприклад, на територію держав-членів Європейського союзу щорічно прибуває більше 500 тис. осіб, не враховуючи сотень тисяч біженців. Що стосується нелегальних іммігрантів, то їх загальна чисельність становить від 3 млн до 7 млн осіб. Коли чисельність іммігрантів досягає певної критичної маси, то процес імміграції створює реальні та потенційні загрози фактично будь-якому аспекту безпеки приймаючої сторони. Вона спотворює соціальну, демографічну, територіальну структуру, загострює конкуренцію на місцевих ринках праці та житла, створює цілі сектори зайнятості, які не мають законодавчого регулювання, викликає соціальну напругу, ріст ксенофобії та екстремізму.

Таким чином, ці причини обумовили і справили великий вплив на становлення імміграційної політики держав-членів Європейського союзу. Для її реалізації згідно із ст. 79 ДФЄС Євросоюзом встановлено основні завдання, які полягають у:

1) забезпеченні відсутності будь-якого контролю щодо осіб, незалежно від їх громадянства, при перетині ними внутрішніх кордонів;
2) здійсненні перевірок стосовно осіб і ефективному моніторингу при перетині зовнішніх кордонів;
3) введенні в дію інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами.

Держави-члени ЄС встановлюють єдині правила і вживають спільні дії та заходи стосовно:

а) встановлення спільної політики щодо віз та інших документів для короткострокового перебування;
б) запровадження перевірок, яким підлягають особи, які перетинають зовнішні кордони;
в) визначення умов, за яких громадяни третіх країн можуть вільно пересуватися в межах ЄС протягом короткострокового терміну;
г) встановлення інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами;
д) визначення умов в'їзду і проживання, а також норм, що стосуються видачі державами-членами довгострокових віз і видів на проживання, зокрема з метою возз'єднання сімей;

є) нелегальної міграції і незаконного проживання, включно з висиланням і репатріацією осіб, які проживають незаконно;

з) боротьби з торгівлею людьми, зокрема жінками і дітьми.

Для того щоб втілити ці завдання на практиці, важливе місце відводиться інституційно-правовому механізму ЄС. Зокрема, Рада ЄС, Європейський парламент, Європейська Рада та Комісія ЄС завдяки ухваленню низки документів, програм, проведенню самітів та запровадженню єдиних дій у регулюванні міграційними процесами у межах кордонів держав-членів ЄС сприяють формуванню і подальшому розвитку спільної імміграційної політики Євросоюзу.

Важливими кроками на цьому шляху стали рішення, ухвалені Європейською Радою в Тампере (1999 р.), Фейре (2000 р.), плани дій, прийняті у Брюсселі (2002 р.), Севільї (2002 р.), Гаазька (2005 р.) та Стокгольмська (2009 р.) програми відповідно.

Так, 15–16 жовтня 1999 р. у м. Тампере (Фінляндія) відбувся позачерговий саміт Європейської Ради. Основна мета проведення саміту полягала у досягненні політичної угоди щодо шляхів реалізації Амстердамського договору 1997 р. та визначенні майбутніх стратегічних напрямів діяльності інститутів ЄС. Відповідно задля реалізації даних цілей було ухвалено програмний документ – "У напрямку союзу свободи, безпеки і юстиції: наріжні камені Тампере" (Summit Conclusions), та виокремлено пріоритетні сфери діяльності ЄС:

1) імміграційна політика та надання притулку;
2) створення європейського правового простору;
3) боротьба з організованою злочинністю.

Особливу увагу на саміті було приділено новому підходу до імміграційної політики ЄС. Йдеться про співробітництво ЄС із третіми країнами, виокремивши про цьому зовнішній аспект внутрішньої безпеки організації. Ключовими в межах цього співробітництва були питання, пов'язані з виконанням та застосуванням державами-претендентами на членство в ЄС Шенгенських правил та процедур (Шенгенського acquis ЄС). У документі зазначалося, що, внаслідок інтеграції Шенгенського acquis ЄС до структури Євросоюзу, держави-претенденти повинні у повному обсязі слідувати їм та дотримуватися усіх подальших правил та процедур, пов'язаних із такими нормами. Зокрема, наголошувалося на виконанні третіми країнами функцій щодо охорони кордонів ЄС, які після подальшого розширення зміщуватимуться на схід, та встановленні загальних критеріїв щодо процедури в'їзду громадян третіх країн натериторіюдержав – членів ЄС. Європейська Рада мала сприяти тісному співробітництву та взаємній технічній допомозі між прикордонними службами держав-членів Євросоюзу, особливо щодо охорони морських кордонів та подальшому залученні третіх держав у цю сферу. У цьому контексті Європейська Рада позитивно оцінила підписання Меморандуму про взаєморозуміння між Італією та Грецією щодо їх посиленої співпраці у Адріатичному та Середземному морях у таких напрямах, як боротьба з організованою злочинністю, торгівля людьми тощо.

Ухвалений у м. Тампере програмний документ (Розділ IV) включав у себе окремі положення, пов'язані з реадмісією осіб. Європейська Рада, згідно з документом, заохочувала співробітництво між третіми країнами та ЄС щодо повернення осіб, які нелегально перетнули територію однієї з держав-членів ЄС на територію їх походження. Повноваженнями щодо укладення угод про реадмісію між ЄС та третіми країнами наділена Рада ЄС. При цьому угоди про реадмісію могли бути укладені двома основними способами: а) як окремі угоди про реадмісію між ЄС та третіми країнами або б) шляхом встановлення певних положень щодо регулювання питань, пов'язаних із реадмісією, в інших угодах, укладених між ЄС та третіми країнами.

Таким чином, одним із основних досягнень саміту в м. Тампере є виокремлення співробітництва між державами-членами ЄС та третіми країнами у питаннях, пов'язаних із безпекою кордонів ЄС, умовами в'їзду на територію держав-членів, реадмісією тощо.

Надалі на саміті 19–20 червня 2000 р. у м. Санта-Марія-да- Фейра (Португалія) питання у сфері юстиції та безпеки запропоновано включити до зовнішньої компетенції ЄС.

З кінця 2001 р. Рада ЄС розпочала працювати над запровадженням планів щодо встановлення пітегрованої системи управління кордонами. Першим документом у цьому напрямі став План дій щодо управління зовнішніми кордонами держав-членів Європейського союзу, ухвалений Радою ЄС 14 червня 2002 р. у Брюсселі. Документом підкреслено, що запровадження системи управління зовнішніми кордонами ЄС допоможе подолати такі проблеми, як тероризм, нелегальна міграція, торгівля людьми тощо. В рамках документа Європейська Рада запропонувала Раді та Комісії розробити заходи щодо співпраці прикордонних служб держав-членів ЄС у запровадженні ними спільного контрольного механізму на зовнішніх кордонах, що сприятиме, у свою чергу, їх внутрішній безпеці. Основною метою Плану дій відповідно до п. 13 Розділу 1 було створення механізмів контролю та нагляду на зовнішніх кордонах держав-членів ЄС.

Зважаючи на динамічний характер принципів та положень документа, майбутнє розширення ЄС та гарантування внутрішньої безпеки Євросоюзу Рада запропонувала розробити чіткий підхід щодо посиленої співпраці із новими державами-членами Євросоюзу.

Зміст такого підходу полягав у дотриманні правових та інституційних меж Шенгенського acquis (Конвенції про застосування Шенгенської угоди від 14 червня 1985 р. між Королівством Бельгії, Федеративною Республікою Німеччиною, князівством Люксембург та Нідерландами від 19 червня 1990 р. (далі – Конвенція 1990 р.); розвитку спільної політики держав-членів ЄС щодо управління зовнішніми кордонами (п. 15 Розділу І); ухваленні ряду заходів та спільних дій для її реалізації шляхом: а) створення державами-членами спільного координаційного механізму в управлінні зовнішніми кордонами; б) проведення спільних консультацій у зазначеній сфері співробітництва; в) залучення відповідного обладнання; г) ухвалення єдиного правового масиву норм щодо контролю на зовнішніх кордонах; г) розподілу відповідальності між державами-членами та ЄС у цій сфері тощо.

Подальший розвиток положень Шенгенських acquis знайшов своє нормативне закріплення на саміті Європейської Ради, який відбувся 21–22 червня 2002 р. у м. Севільї (Іспанія). За підсумками зустрічі було ухвалено Висновки Європейської Ради. Зокрема, у п. 20 документа наголошувалось, що країни-претенденти на вступ до ЄС повинні у повному обсязі імплементувати Шенгенське acquis, застосовуючи його ефективно та дотримуючись у власних національних системах. Європейська Рада, щоб реалізувати на практиці функціонування інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами, закликала Комісію, Раду та держави-члени ЄС здійснити такі кроки: а) проводити спільні заходи щодо здійснення контролю на зовнішніх кордонах ЄС; б) ініціювати діяльність пілотних проектів, основна мета яких полягає в обміні висококваліфікованими спеціалістами в авіаційній сфері щодо здійснення ними контрольних та захисних функцій в аеропортах між усіма зацікавленими державами-членами ЄС; в) створити розгалужену систему співпраці між прикордонними службами держав-членів ЄС та ін.

У порівнянні із Планом дій, укладеному у Брюсселі, цей документ є значно ширшим за обсягом утому сенсі, що крім питань, пов'язаних із запровадженням системи управління зовнішніми кордонами, у ньому містилися низка практичних заходів д ля подолання нелегальної імміграції, серед яких щорічний перегляд переліку осіб із третіх країн, отримання візи для яких не є необхідним; запровадження єдиної візової системи бази даних; сприяння укладенню угод про реадмісію із третіми країнами тощо (п. ЗО Розділу 3).

Окрім цього Севільським документом встановлено основи співпраці ЄС та третіх країн у питаннях, пов'язаних з управлінням кордонами та окремими аспектами імміграційної політики. Зокрема, для того щоб зменшити потоки нелегальних іммігрантів, згідно з п. 33 Висновків Європейська Рада наголосила на співробітництві ЄС із третіми країнами шляхом укладення міжнародних договорів про співпрацю, асоціацію чи аналогічних угод, які повинні містити положення про спільне управління міграційними потоками і обов'язкову реадмісію осіб у випадку їх нелегальної імміграції. Зі свого боку, Європейський союз виступив із пропозицією надати технічну та фінансову допомогу для реалізації цих цілей.

На окрему увагу заслуговують дві програми, ухвалені Європейською Радою, що пов'язані з розвитком Шенгенського acquis ЄС.

Перша програма – Гаазька, ухвалена в листопаді 2005 р. – запровадила комплексний підхід до проблем імміграції в цілому, оскільки разом із теоретичними розробками було запропоновано конкретні правові інструменти реалізації поставлених завдань. Документ, базуючись на чотирьох основних орієнтирах (зміцнення свободи, безпеки, справедливості та розвитку зовнішніх відносин із третіми країнами), визначив важливі сфери співпраці держав-членів Європейського союзу:

– сфера політики ЄС у питаннях надання притулку, міграції та кордонів держав-членів ЄС – передбачає запровадження єдиної європейської системи притулку, розвиток легальної міграції, боротьбу з нелегальним працевлаштуванням, удосконалення управління міграційних потоків тощо;
– сфера інтеграції громадян третіх країн – спрямована на координацію національних політик держав-членів ЄС щодо ухвалення узгодженої системи нормативно-правових актів ЄС стосовно громадян із третіх кра'ін шляхом обміну досвідом та інформацією;
– сфера надання притулку та міграції в межах зовнішнього виміру – включає в себе: а) партнерство з третіми країнами; б) партнерство з країнами та регіонами походження громадян третіх країн; в) партнерство з країнами та регіонами транзиту; г) політику повернення та реадмісії;
– сфера управління міграційними потоками – передбачає:
- а) перевірку на кордонах та боротьбу з нелегальною міграцією;
- б) запровадження біометричної та інформаційної систем; в) візову політику. Моніторинг щодо імплементації законодавства країнами, які не входять до Шенгенської інформаційної системи, розпочався одразу ж після ухвалення програми у 2005 р. До того ж було передбачено ряд заходів для надання підтримки та фінансової допомоги державам-членам ЄС, у яких виникали труднощі у сфері контролю та спостереження за зовнішніми кордонами. Основна мета такої допомоги полягала у створенні державами-членами ЄС Європейської системи прикордонної охорони. Разом із співробітництвом держав ЄС стосовно прикордонного контролю, було передбачено підвищення ефективності та можливості взаємодії інформаційних систем ЄС у сфері нелегальної імміграції, а також управління такими системами (ШІСП, ВІС, Євродак). У довгостроковій перспективі передбачено можливість створення спільних візових центрів для подання документів на отримання віз, спрощення надання віз для громадян третіх країн, які співпрацюють із Європейським союзом у питаннях, пов'язаних із реадмісією осіб, подальший розвиток Візової інформаційної системи в цілому.

Що стосується другої програми – Стокгольмської – "Відкрита та безпечна Європа, яка слугує своїм громадянам та захищає їх", то її було ухвалено 11 грудня 2009 р. у Брюсселі на засіданні Європейської Ради, термін дії якої зорієнтований на період 2010– 2014 pp. Документ став удосконаленим доробком попередніх програм, ухвалених у Тампере та Гаазі.

Стокгольмська програма була розроблена "The Future Group" – неформальною консультативною групою високого рівня щодо майбутнього Європейської політики внутрішніх справ, яка пропонує побудову локальних і глобальних систем стеження, введення біометричних ідентифікаторів, електронних позначок, супутникового спостереження, мілітаризацію зовнішніх кордонів тощо.

Для того щоб виконати Стокгольмську програму, 20 квітня 2010 р. було опубліковано План дій щодо її реалізації, в якому було встановлено такі пріоритети діяльності та співпраці між державами-членами Європейського союзу, а саме: "Європа прав", "Європа правосудця", "Європа, яка забезпечує захист", "Доступ до Європи", "Європа солідарності", "Європа у глобальному світі". В рамках пріоритету "Європи прав" відображені свобода вільного пересування громадян Євросоюзу, дотримання прав людини для громадян ЄС відповідно до Хартії основних прав ЄС та Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р. Європа прав мала стати простором, в якому: громадяни та члени їх сімей можуть повного мірою користуватись своїм правом на свободу пересування; будь-які особи мають бути захищені від расизму та ксенофобії; права підозрюваних та обвинувачених у кримінальному процесі повинні належним чином захищатися; громадянство ЄС має сприяти участі громадян у демократичному житті ЄС шляхом прозорого процесу прийняття рішень, доступу до документів і відповідного адміністративного управління, а також гарантувати громадянам Євросоюзу право на консульський захист за межами держав-членів ЄС.

Щодо пріоритету "Європи правосуддя", то цим напрямом передбачено створення Європейського простору правосуддя, який полягає у необхідності полегшення доступу громадян ЄС до судових інстанцій задля покращення реалізації своїх прав на території ЄС. В той же час, необхідний подальший розвиток співпраці між судовими структурами та взаємне визнання судових рішень в межах ЄС з цивільних та кримінальних справ. Тому державам-членам ЄС було рекомендовано використовувати електронну юстицію (інформаційні та телекомунікаційні технології у сфері юстиції), приймати загальні мінімальні правила для уніфікації стандартів цивільного та кримінального права та укріплювати взаємну довіру. Зазначені рекомендації стосуються й створення безпечного правового середовища для співробітництва з третіми країнами відповідно до міжнародно-правових норм.

Розроблення стратегії стосовно внутрішньої безпеки ЄС з метою покращення захисту громадян і для боротьби з організованою злочинністю та тероризмом передбачено в межах пріоритету "Європа, яка забезпечує захист". Така стратегія спрямована на розширення співпраці поліцейських та судових структур з кримінальних справ, а також співробітництво в галузі прикордонного контролю, цивільної оборони та реагування в надзвичайних ситуаціях між державами-членами ЄС. Основну увагу зосереджено на боротьбі з транскордонною злочинністю, включаючи торгівлю людьми, сексуальне насильство та експлуатацію дітей, кіберзлочинність, економічні злочини, корупцію, піратство та наркотики. У цьому контексті внутрішня безпека тісно пов'язана із зовнішньою, тому включає також і співробітництво з третіми країнами.

Для реалізації пріоритету "Доступу до Європи" Комісія ЄС має здійснювати всі належні заходи, спрямовані на подальший розвиток інтегрованого підходу щодо прикордонного контролю та візової політики, спрямованих на посилення безпеки громадян держав-членів ЄС. Такі заходи включають: модернізацію Європейської Агенції управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах (FRONTEX), Шенгенського кодексу про кордони, Європейської системи спостереження за зовнішніми кордонами (EUROSUR), удосконалення роботи Шенгенської інформаційної системи другого покоління та Візової інформаційної системи.

У межах Шенгенського простору передбачено нові положення, а саме: а) удосконалення Шенгенської інформаційної системи (SIS) до SISII – зокрема, заплановано розширити кількість полів бази даних для занесення в них біометричних даних, включаючи відбитки пальців та ДНК (разом із податковою інформацією, інформацією щодо трудової діяльності, банківських даних, використання кредитних карток, запитів щодо правопорушень, стану здоров'я тощо); б) посилення контролю за електронною інформацією: зобов'язання всіх інтернет-провайдерів зберігати IP адреси та інформацію щодо діяльності всіх користувачів, моніторинг IP-телефонії, телефонних розмов, повідомлень та інших способів зв'язку, розширення повноважень контрольних агентств.

До того ж у межах зазначеного напряму мало продовжуватися співробітництво ЄС стосовно укладення угод про спрощення візового режиму із третіми країнами.

Положення, передбачені пріоритетом "Європа солідарності", загалом стосуються питань, пов'язаних із зовнішньою складовою міграційної політики, а саме: а) розвитком глобального підходу ЄС до міграції для розширення співробітництва із третіми країнами; б) розвитком належної міграційної політики для задоволення попиту на ринках праці держав-членів ЄС; в) боротьбою з нелегальною міграцією шляхом укладання угод про реадмісію; г) підтримкою інтеграції та прав мігрантів тощо.

Стосовно пріоритету "Європа у глобальному світі", то положення цього напряму зосереджені на посиленні взаємозв'язку між внутрішнім та зовнішнім виміром політики у сфері правосуддя, свободи та безпеки. Зовнішній вимір спрямований здебільшого на співпрацю ЄС із третіми країнами, укладаючи з ними угоди тощо.

Таким чином, Стокгольмська програма стала логічним продовженням програм Тампере та Гааги щодо посилення внутрішнього і зовнішнього контролю в Європейському союзі.

Загалом, програми, плани дій та декларації, ухвалені протягом 1999–2014 pp. інституціями ЄС у Тампере, Фейре, Севільї, Гаазі та Стокгольмі, сприяли створенню спільних інструментів ЄС для удосконалення та уніфікації правової бази організації у сфері спільної імміграційної політики ЄС.

Що стосується процедури ухвалення документів та заходів у сфері спільної імміграційної політики ЄС, то правові засади її здійснення містяться у ст. 77 ДФЄС. Відповідно до цієї статті Європейський парламент та Рада у питаннях, пов'язаних із спільною політикою надання віз, встановленням перевірок на зовнішніх кордонах, запровадженням відповідної інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами ЄС, запобіганням нелегальної міграції та боротьбою з торгівлею людьми приймають рішення спільно та голосують кваліфікованою більшістю (тобто застосовується звичайна законодавча процедура). Згідно із вищезазначеною процедурою було ухвалено низку важливих документів у сфері імміграційної політики ЄС. Серед них: Шенгенський кодекс про кордони (Кодекс ЄС про режим перетину людьми кордонів), ухвалений Регламентом Європейського парламенту і Ради № 562/2006 від 15 березня 2006 р., Регламент Європарламенту і Ради № 863/2007 ЄС від 11 липня 2007 р. про створення Європейської Агенції управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах – FRONTEX та ін. Особливої уваги заслуговують окремі Рішення Ради № 1999/435/ЄС від 20 травня 1999 р., в якому було надано перелік актів, які у своїй сукупності становлять Шенгенське acquis, та ухвалення Регламенту Ради № 810/2009 ЄС від 13 липня 2009 р., яким прийнято Кодекс ЄС про візи (Візовий Кодекс ЄС).

Окрім документів, ухвалених Радою, Європарламентом, Європейською Радою у сфері імміграційної політики, Комісія, до повноважень якої насамперед належить підготовка пропозицій щодо законодавства ЄС та розвитку співробітництва між державами-членами та керівними органами Євросоюзу, на початку 2010 р. запропонувала власний документ під назвою "Стратегія Європи 2020". Цей документ спрямований на скорочення структурного безробіття, зокрема через механізм інтеграції легальних мігрантів до ринку праці. Однією з ключових цілей ЄС є доведення рівня зайнятості серед осіб віком від 20 до 64 років до показника 75 %.

Таким чином, такі інституції ЄС, як Комісія, Європейська Рада, Рада та Європарламент завдяки ухваленню низки документів та вжиття ряду заходів поклали початок узгодженню нормативно-правової бази у сфері міграції та становлення спільної імміграційної політики ЄС. Саме діяльність інститутів і органів ЄС дозволила виокремити основні напрями спільної імміграційної політики Європейського союзу, а саме:

1) правова співпраця держав-членів ЄС, яка полягає в ухваленні законодавчих актів та правових норм, які регулюють питання імміграції та надання притулку;
2) співпраця держав-членів ЄС у сфері прикордонного співробітництва передбачає встановлення чітких стандартів та процедур, якими регламентовано правила перетину кордонів ЄС як громадянами ЄС, так і громадянами з третіх країн та створення спільних інституцій держав-членів ЄС у сфері управління зовнішніми кордонами;
3) співпраця правоохоронних органів держав-членів ЄС у сфері внутрішньої безпеки в межах Шенгенської інформаційної та Візової інформаційної систем;
4) співпраця держав-членів ЄС у реалізації ними спільної візової політики у відносинах із третіми країнами та встановленні єдиних правил, умов та процедур для держав-членів Шенгенського простору.

Для втілення та реалізації на практиці даних напрямів спільної імміграційної політики інститути ЄС (Комісія, Рада, Європейська

Рада та Європарламент) уніфікують нормативно-правові документи, стосовно контролю на зовнішніх кордонах держав-членів ЄС, візових питань, встановлення інтегрованої системи обміну інформацією, надання притулку, боротьби з нелегальною міграцією тощо. Такі документи виступають правовими інструментами реалізації спільної імміграційної політики Євросоюзу та складають так зване Шенгенське acquis ЄС.