СИСТЕМИ СПЕЦІАЛЬНОГО ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ І ГАРМОНІЗАЦІЇ

Загальні положення

Крім загальносистемних і спеціальних функцій екологічного управління є сукупність (система) видів спеціального екологічного управління, одна ча­стина яких уже отримала законодавче підтвердження (басейнове управ­ління, управління формуванням національної екологічної мережі, управлін­ня екологічною безпекою), інша — свого законодавчого підтвердження ще потребує (управління екологічною освітою, управління екологічним підпри­ємництвом). У цій главі розглядаються види спеціального екологічного уп­равління, які вже мають законодавче, інфраструктурне або суспільне виз­нання і безпосередньо впливають на процес гармонізації життєдіяльності і співіснування суспільства і природи. Зазначені види управління реалізують­ся в системах басейнового управління, управління формуванням національ­ної екологічної мережі, управління екологічною безпекою. Практично це спеціальні механізми гармонізації життєдіяльності суспільства в природно­му середовищі. Надалі, безумовно, види спеціального екологічного управ­ління множитимуться в процесі гармонізації життєдіяльності суспільства, досягнення його збалансованості. Це може бути, наприклад, і управління етноландшафтною рівновагою в загальній системі регіонального (тери­торіального) управління, і управління взаємодією громадськості з органами влади тощо.

7.2 Система басейнового управління

Принцип басейнового управління виник іще за часів розбудови іри­гаційних мереж на річках Ніл, Тигр та Євфрат у давньому Єгипті, Месопо­тамії та Вавилоні і був спрямований головним чином на врегулювання між країнами басейну розподілу води для зрошування земель. Це принцип во­догосподарського басейнового управління зі своїми договірними квотами на водоспоживання і відповідними розрахунками. Екологічні басейнові про­блеми, наприклад, у басейні річки Ніл — посухи, наступ пустель, зменшен­ня плоїш лісів, ерозія грунтів, замулення водойм, паводки, голод та інфекційні захворювання, протягом тисячоліть залишалися як стихійні лиха для народів, що заселяли басейни рік.

Тільки у XX ст., коли річки Європи, особливо в промислово розвине­них країнах (Німеччина, Франція), почали нести загрозу для життя, прин­цип басейнового управління став "зеленіти", тобто екологізуватися. Загаль­ними зусиллями "басейнових" країн врятували річку Рейн, а також Дунай від техногенного отруєння. Але подолати екологічні кризи не так вже і лег­ко. Повені завдають великої шкоди населенню Китаю, а також європей­ських країн, у тому числі України. І в той же час у всьому світі зростає про­блема питної води, вирішувати яку слід із застосуванням механізму еколого-господарського збалансованого принципу басейнового управління.

Басейнова політика європейської економічної спільноти

Україна, як значна частина Європейського континенту, прагне при­єднатися до загальноєвропейської еколого-водогосподарської політики і прийняти вже напрацьовані стандарти басейнового управління з урахуван­ням національних інтересів і особливостей водокористування, що склалися історично.

Слід підкреслити, що ключовим елементом європейської еколого-водогосподарської політики є економічна, соціальна й екологічна збалансо­ваність регіонального розвитку, у якій вода відіграє роль критичного чин­ника для створення сприятливих умов для гармонізації життєдіяльності. Вирішення проблеми підвищення якості та збільшення запасів прісної во­ди і довгострокова здатність задовольняти попит на воду потребують як гло­бальної, так і національної скоординованої системи управління річковими басейнами, які повинні базуватися на загальновизнаних принципах. Відповідно до рішень міждержавного засідання в Будапешті (1998) були сформульовані керівні принципи, якими мають керуватися країни, що приєднуються до Європейського протоколу "Вода і здоров'я", Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків і міжнародних озер. Ці принципи узагальнюють міжнародно визнані підходи до управління во­дами. Розглянемо їх.

• 1. Принцип обережності. Дії, спрямовані на запобігання, регулювання або зменшення захворювань, пов'язаних із водою, не можуть відкладатися на пізніший час тому, що науковими дослідженнями ще не повністю дове­дено причинний зв'язок між чинником, на який ця дія спрямована, з одно­го боку, і потенційним внеском цього чинника у виникнення хвороби, пов'язаної з водою, з іншого.
• 2. Принцип запобігання. Запобігання краще, ніж лікування.
• 3. Принцип справедливості. Водними ресурсами слід управляти так, щоб потреби нинішнього покоління задовольнялися без загрози можливості задоволення власних потреб прийдешніх поколінь.
• 4. Принцип плати за забруднення. Усі витрати, пов'язані із запобіганням, регулюванням і зменшенням забруднення, повинні відшкодовувати забруд­нювачі.
• 5. Принцип багатогранності цінності води. Воду слід розглядати як таку, що має соціальну, економічну та екологічну цінності, і нею потрібно управля­ти так, щоб оптимально реалізувати збалансовану комбінацію цих цінностей.
• 6. Принцип збереження води. Ефективне використання води досягається, наприклад, шляхом застосування ефективних механізмів плати за неї.
• 7. Принцип прозорості. Органи влади забезпечують доступ громад­ськості до екологічної інформації і пов'язаної з нею інформації про стан здоров'я населення в межах, установлених законодавством.
• 8. Принцип участі громадськості. Зацікавлену громадськість інформують про головні риси важливих запропонованих рішень стосовно довкілля і здо­ров'я населення на початкових стадіях процесу прийняття рішення з дотри­манням вимог щодо адекватності, своєчасності та потенційної дієвості цієї інформації, а також забезпечують участь представників громадськості в підготовці та прийнятті рішень.
• 9. Інтеграційний (екосистемний) принцип. Водними ресурсами слід уп­равляти, наскільки це можливо, в інтегрований спосіб у межах басейнів для пов'язання соціального й економічного розвитку з охороною природних екосистем, а також екосистемного управління із заходами щодо регулюван­ня якості повітря та використання землі в межах усієї водозбірної території, у тому числі прилеглих прибережних морських вол і підземних водоносних горизонтів.
• 10. Принцип уразливості. Особливу увагу слід приділяти тим, хто більш уразливий щодо захворювань та ушкоджень, пов'язаних із водою.
• 11. Принцип справедливого доступу до води. Справедливий доступ до во­ди, адекватний з огляду як на її кількість, так і на її якість має надаватися всім членам суспільства, особливо тим, хто відчуває певні негаразди або соціальні обмеження.
• 12. Принцип взаємної відповідальності. З одного боку, додержання всіх прав фізичних та юридичних осіб, пов'язаних із водою, забезпечується зако­ном; з іншого — ці особи несуть юридичні й моральні зобов'язання щодо свого внеску в охорону вод і збереження водних ресурсів.
• 13. Принцип локалізації. Місцеві проблеми, потреби та знання відобра­жуються в усіх рішеннях про управління водами.
• 14. Принцип делегування повноважень. Рішення приймаються на най­нижчому з можливих рівнів.

Наведені принципи стосуються не лише водного середовища, а й уза­галі всіх компонентів басейнової екосистеми. Обмеження басейнового управління тільки водогосподарськими функціями не відповідає Цим євро­пейським принципам.

Зазначимо, що серед країн, які мають значний досвід впровадження басейнового принципу управління водокористуванням, охороною вод і від­новленням водних ресурсів, можна назвати Чехію, Великобританію. А най­більш характерним зразком впровадження басейнових систем управління, його організаційних і економічних засад слід вважати досвід Франції. Роз­глянемо Його.

У 1964 р. у Франції на законодавчому рівні повністю реформовано всю систему управління водами, яка існувала раніше. У новій системі функції регулювання водокористуванням (видача дозволів) і екологічного контролю залишилися за урядовими органами. Проте законодавчо було закріплено новий важливий принцип, який полягає у створенні в кожному з шести річкових басейнів двох органів, до компетенції яких крім традиційних технічних питань управління водними ресурсами ввійшли також питання політичного й економічного характеру. Такими органами стали Комітет річкового басейну і Водне басейнове агентство.

• • Комітет річкового басейну — це справжній "водний парламент", який розробляє основні напрями водної політики басейну. Члени Комітету поділяються на чотири категорії:
• • колегія депутатів — представники виборчих органів влади регіонів, департаментів, комун (мери, депутати, сенатори, радники та ін.);
• • колегія водоспоживачів — представники від промисловості, фермерів, рибалок та ін.;
• • колегія представників економічних і соціальних рад регіонів Франції;
• • колегія представників державної адміністрації (від міністерств до місцевих адміністрацій).

Загальна кількість членів Комітету річкового басейну становить від 61 до 114 чол., залежно від розмірів басейну, рівня його економічного розвит­ку, чисельності населення. При цьому чисельність колегії представників державної адміністрації не може перевищувати 20 % від загальної чисель­ності Комітету. Таке обмеження зроблено для підвищення ролі місцевої громади в процесі прийняття рішень (депутати і водоспоживачі репрезенту­ють інтереси населення), для сприяння постійному діалогу між ними, спря­мованому на спільне вирішення питань в інтересах усіх зацікавлених верств населення. Передбачається, що Комітет річкового басейну відповідає за розробку Основних напрямів впорядкування території та управління вода­ми. На основі цього документа розробляються виконавчі документи — Схе­ми управління водами, кожен із яких охоплює певну ділянку басейну.

Комітет є дорадчим органом, де обговорюються питання тарифів, пла­тежів за водокористування, методик їх розрахунків.

• • Водне агентство є виконавчим органом басейнового управління. Цей державний орган підпорядкований двом міністерствам — Міністерству довкілля (з технічних питань) і Міністерству фінансів (з фінансових питань). Керує Агентством правління, до складу якого входять 26 чоловік, з яких:
• • вісім представників депутатів відбираються зі складу колегії депутатів Комітету річкового басейну і затверджуються цією ж колегією;
• • вісім представників водоспоживачів відбираються за тим же принци­пом із членів колегії водоспоживачів;
• • вісім представників державної адміністрації призначаються відпо­відним міністерством;
• • один член правління вибирається технічним персоналом Агентства;
• • Голова правління призначається Прем'єр-міністром. Правління затверджує п'ятирічні плани та річні басейнові бюджети. Робочий апарат Агентства має у своєму складі чотири комісії:
• • фінансову;
• • позик і грантів;
• • проектів і перспективних розробок;
• • зв'язків.

Названі комісії співпрацюють із Комітетом річкового басейну і прав­лінням, висловлюють свою думку щодо важливих проектів, відповідають за впровадження затверджених правлінням проектів.

Екологічне регулювання водокористуванням Агентство здійснює:

• • шляхом збирання плати за водокористування;
• • шляхом перерозподілу надходжень від плати за водокористування, спрямовуючи їх на водоохоронні заходи.

У Франції є два види платежів за водокористування:

• • платежі за забір води з водного об'єкта та за безповоротне водоспо­живання;
• • платежі (податок) за забруднення водного об'єкта.

Усі водокористувачі, без винятку, які забирають воду з водного об'єкта та (або) скидають до нього зворотну воду, повинні вносити такі платежі. Однак у кожному Агентстві існують певні особливості щодо збирання пла­ти. Наприклад, Агентство Луара—Бретань крім платежів, наведених вище, отримує плату за використання води гідроелектростанціями, а також плату за "регулювання паводків"; Агентство Рейн—Мец — плату за добутий із рус­ла річки будівельний матеріал.

Прибуток від платежів за використання водних ресурсів становить базу фінансування заходів щодо відновлення вод як у кількісному, так і в якісно­му відношенні. Ті державні або приватні організації, які витрачають свої кошти на відновлення вод, зокрема шляхом значного зменшення маси забруднювальних речовин у своїх зворотних водах, одержують від Агентст­ва фінансову допомогу, розмір якої прямо пропорційний витратам таких організацій.

Розмір платежів, методика їх розрахунку, а також обсяг фінансової до­помоги розглядаються в кожному Агентстві і Комітеті басейну. При цьому враховується п'ятирічний план дій і можливості Агентства щодо фінансової допомоги.