Розділ 2. Бюджети місцевого самоврядування як основа муніципальних фінансів

• 2.1. Становлення та розвиток інституту місцевих бюджетів.
• 2.2. Принципи організації місцевих бюджетів.
• 2.3. Бюджети місцевого самоврядування в складі бюджетної системи.
• 2.4. Роль локальних бюджетів у соціально-економічному розвитку муніципалітетів зарубіжних країн.

Ключові терміни і поняття

Місцеві бюджети; бюджети місцевого самоврядування; бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст, в т. ч. районів у містах; принципи єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обгрунтованості, ефективності, результативності, субсидійності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості, неупередженості, публічності та прозорості.

Становлення та розвиток інституту місцевих бюджетів

Виникнення перших місцевих бюджетів у сучасному розумінні цього поняття тісно пов'язано з появою і функціонуванням в Росії та Україні земств, тобто місцевого самоврядування, яке діяло під керівництвом дворянства й остаточно сформувалось наприкінці XIX ст. У процесі розвитку місцевих бюджетів України від земської реформи 1864 р. до початку XXI ст. можна виділити наступні етапи (табл. 2.1).

Таблиця 2.1

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

На першому етапі (від другої половини XIX ст. до жовтневого перевороту 1917 р.) відбувалося організаційне оформлення і зміцнення позицій перших органів місцевого самоврядування – земств, окреслення кола їх повноважень, що, в свою чергу, зумовило визначення напрямків витрачання коштів земських бюджетів. Одночасно проходив процес виокремлення складу їхніх дохідних джерел, вдосконалення місцевого оподаткування.

У 1864 р. вийшло і одержало силу закону Положення про земські заклади. В цьому документі була зроблена спроба відокремити з місцевого управління ті господарські справи, які слід було передати у повне відання земств. Основу доходів земських бюджетів на той час складало майнове оподаткування, в першу чергу, землі. Майнові податки досягали 2/3 доходів земських бюджетів, решта поділялась між дотаціями, які надавала держава земствам та іншими надходженнями (доходами від належного майна, податками з промисловості і торгівлі, судовим митом, збором з документів за громадянськими справами).

Для міст Росії того часу притаманною була різноманітність переліку та ставок місцевих податків. Крім розповсюджених майнових, промислового і торгового податків, справлялись податки з коней, екіпажів, собак, трактирного і перевізного промислу; велика кількість дріб'язкових податків: збір за карбування мір і ваг, за використання ваги на торгових місцях, з аукціонних продажів тощо. В окремих місцях запроваджувалися податки з товарів, що ввозились в місто і вивозились з міста. Надходження від таких податків мали цільове спрямування: кошти використовувалися на будівництво й утримання портових будівель і споруд, під'їзних шляхів.

Разом зі створенням земств розпочалося становлення місцевого самоврядування, яке супроводжувалося процесом децентралізації влади. Діяльність земств наприкінці XIX ст. – початку XX ст. позитивно вплинула на розвиток сільського господарства і промисловості, сприяла поширенню народної освіти, охорони здоров'я, особливо на територіях, віддалених від промислово-розвинутого центру.

Другий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1918 р. і тривав до 1930 р. В цей час відбувалося відновлення інституту місцевих фінансів і місцевих бюджетів, ліквідованих у процесі революційного перевороту. У 1919 р. приймається Декрет "Про грошові кошти і видатки місцевих рад", яким визначено склад надходжень і видатків місцевих бюджетів, умови надання позик та допомог з метою їх збалансування. Було розмежовано податки між окремими видами місцевих бюджетів, що стало важливим кроком у формуванні системи місцевих фінансів. Окрім цього, були визначені основні засади фінансування коштів з місцевих бюджетів, їх втілення повинно було сприяти налагодженню контролю за витрачанням державних коштів.

Декретом "Про місцеві грошові кошти" 1921 р. було надано право місцевим органам встановлювати надбавки до державного промислового податку, а також вводити самостійні місцеві податки, але, в зв'язку з тим, що всі податкові надходження зараховувалися в дохід держави (місцеві органи використовували лише одержані грошові кошти на покриття дозволених раніше кошторисних кредитів на місцеві потреби), то Декрет, власне, визначав не місцеві податки, а лише нові види загальнодержавних податкових платежів.

Важливими нормативними документами стали Положення про місцеві фінанси 1923 р., 1924 р. і 1926 р., якими визначалися: склад місцевих бюджетів; права і обов'язки органів влади різних рівнів у питаннях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

У 1923-1925 pp. було проведене подальше зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків, а також вперше запроваджено елементи фінансового регулювання у міжбюджетних відносинах за допомогою субвенцій, надання яких здійснювалося лише з врахуванням економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задоволення місцевих потреб. Допомоги надавалися у формі дольової участі держави у найважливіших видатках місцевих бюджетів (заробітна плата вчителів, медичного персоналу, агрономів та ін.).

Положення про місцеві фінанси 1926 р. відіграло важливу роль у становленні місцевих фінансів, у результаті його введення:

• – були приведені у відповідність видатки, покладені на місцеві бюджети і надані їм доходні джерела;
• – зміцнилась доходна частина місцевих бюджетів за рахунок визначення джерел власних доходів, надання відрахувань від загальнодержавних податків і надбавок до окремих загальнодержавних податків;
• – місцеві бюджети були звільнені від окремих видатків шляхом їх закріплення за державним бюджетом;
• – внаслідок зазначених заходів створювались умови для забезпечення бездефіцитності місцевих бюджетів;
• – був визначений механізм бюджетного регулювання і започатковано практику формування субвенційних фондів і фондів регулювання.

Третій етап у розвитку місцевих бюджетів (1930-1950 pp.) проходив під впливом зміцнення адміністративно-командних методів управління, що закономірно відзначилося і на бюджетних відносинах. Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією; така риса була притаманна і місцевим бюджетам. Проведена у 1930 р. податкова реформа докорінно змінила розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи, внаслідок чого відбулась переорієнтація механізму бюджетного регулювання від прямих вилучень коштів місцевих бюджетів і дотацій до широкого застосування системи відсоткових відрахувань від регуляційних доходів. Прийняття у 1938 р. рішення про включення місцевих бюджетів, а також бюджетів державного соціального страхування в єдиний державний бюджет стало логічним завершенням процесу централізації.

З початком Великої вітчизняної війни централізація бюджетних коштів набула ще більшого розмаху і була зумовлена складними завданнями воєнного часу. Серед змін, що стосувалися місцевих бюджетів, можна відмітити визначення переліку місцевих податків і зборів, який проіснував багато наступних років та вніс певну стабільність у формування дохідної бази місцевих бюджетів. До них можна віднести податок з будівель, земельна рента, збір з власників транспортних засобів і разовий збір на колгоспних ринках.

Наприкінці 1950-х pp. структура доходів окремих видів місцевих бюджетів мала певні особливості, які сформувались у даний період, збереглися протягом тривалого часу і продовжують існувати на сучасному етапі, це:

• – переважання доходів від майна та підприємств підвідомчих місцевим радам у формуванні обласних і міських бюджетів у зв'язку із зосередженням у містах та обласних центрах основної частини комунального майна та підприємств;
• – більш відчутна роль закріплених податків, в т. ч. місцевих податків та зборів, у формуванні бюджетів базового рівня: міст, селищ та сіл, тому що саме в таких населених пунктах зосереджується основна маса платників даних податків;
• – значна залежність місцевих і особливо сільських бюджетів від надходжень регулюючих податків;
• – диференціація питомої ваги дотацій в сукупних доходах місцевих бюджетів окремих видів, спричинена чинним механізмом бюджетного регулювання, згідно якого обласні бюджети є лише транзитними у русі дотацій до бюджетів нижчого рівня.

Четвертий етап у розвитку місцевих бюджетів України тривав протягом 1960-1990-х pp., коли відбувалося певне послаблення централізованих методів управління країною, поступове зміцнення демократичних засад. У 1959 р. 1960 р. на союзному й республіканському рівні були ухвалені закони про бюджетні права. Місцеві бюджети функціонували у складі державного бюджету; основною метою їх було – забезпечення необхідними грошовими коштами заходів господарського і культурного будівництва, здійснюваного місцевими органами державної влади та органами державного управління.

Були встановлені самостійні права місцевих рад при затвердженні відповідних бюджетів: вони могли збільшувати загальні суми доходів і загальні суми видатків без зміни розмірів встановлених відрахувань від загальносоюзних державних податків і доходів; направляти додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів доходи на фінансування народного господарства і соціально-культурні заходи, включаючи капітальні вкладення. Крім того передбачався механізм компенсації місцевим бюджетам коштів з республіканського бюджету у разі прийняття рішень, які збільшують видатки або зменшують доходи місцевих бюджетів, а також зворотні процедури вилучення коштів.

У 1960-х pp. була проведена економічна реформа, основною метою якої стало вдосконалення господарського механізму, посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. Разом з реформуванням системи платежів до бюджету відбулися зміни і у бюджетному плануванні, бюджетних взаємовідносинах, зміцнювалася дохідна база місцевих бюджетів за рахунок передачі загальнодержавних податків, які сплачували окремі групи платників, зокрема, підприємства республіканського підпорядкування.

До 1980 р. приймається низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування, серед них:

• – розширення прав сільських і селищних рад у використанні бюджетних коштів, наданні пільг по місцевим податкам і зборам та сільськогосподарському податку, призначенні в межах коштів сільських бюджетів допомоги особам, які мали права на одержання державних пенсій;
• – передача у розпорядження місцевих рад підприємств місцевої промисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства, торгівлі та інших закладів, які раніше знаходились у розпорядженні рад вищого рівня;
• – розширення прав міських та районних рад щодо встановлення додаткових пільг по державному миту, прибутковому податку з населення, використанню додатково одержаних доходів і сум перевищення доходів над видатками;
• – розширення прав крайових, обласних, а також рад автономних областей та округів щодо відповідних бюджетів, фінансів та цін (створення фондів непередбачених видатків, податкові пільги);
• – запровадження нового ресурсного платежу – плати за воду і спрямування 50% усіх надходжень в доходи місцевих бюджетів;
• – передача з державного до місцевих бюджетів фінансування затрат по будівництву об'єктів соціальної сфери;
• – проведення експерименту (у т. ч. і в Україні) з передачі союзними об'єднаннями і підприємствами відрахувань до місцевих бюджетів до 10% прибутку від реалізації товарів народного споживання;
• – зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок надходження платежів з прибутку, податку з обороту та надбавок до роздрібних цін на товари народного споживання поліпшеної якості.

Триваюча з 1970 р. тенденція сповільнення соціально-економічного розвитку країни і внаслідок цього – погіршення основних макроекономічних показників, змушувала уряд застосовувати нові підходи в управлінні економікою, запроваджувати ринкові важелі впливу на діяльність суб'єктів господарювання і, навіть, окремих територій; вести пошук альтернативних джерел поповнення державних фондів.

В зв'язку з цим у другій половині 1980-х pp. відбувалося подальше розширення прав місцевих рад, вдосконалення їхньої взаємодії з підприємствами і організаціями, що діяли на їх території; була зроблена спроба використання елементів госпрозрахунку та нормативних методів у сфері бюджетного планування. Суто командними методами місцеві ради зобов'язувались сприяти ефективній роботі суб'єктів господарювання, які знаходилися на їхній території, створювати сприятливі режими обслуговування працівників торговельними, побутовими організаціями, громадським транспортом, закладами освіти, охорони здоров'я тощо.

Збалансування місцевих бюджетів здійснювалось за допомогою двох випробуваних методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та надання бюджетних трансфертів. Головним регулюючим доходом був податок з обороту, крім нього – прибутковий податок з населення та надходження від реалізації державної внутрішньої виграшної позики. У бюджетному регулюванні використовувались індивідуальні нормативи відрахувань, що, з одного боку, дало можливість подолати дотаційність місцевих бюджетів, проте, з другого боку, значно знижувало ефективність бюджетного регулювання загалом і призводило до зміцнення споживацьких настроїв зі сторони місцевих органів влади.

Поступова відмова від командно-адміністративних методів керівництва економікою та створення необхідних умов для розвитку ринкових засад зумовили порушення питання про перехід союзних республік на самоуправління та самофінансування, що передбачало проведення змін у формуванні дохідної бази республіканських та місцевих бюджетів. Розпочалась робота по створенню нового фінансового механізму, зокрема, використання елементів госпрозрахунку у сфері бюджетного планування: обсяги видатків республіканських та місцевих бюджетів повинні були плануватись лише за рахунок доходів, одержаних на відповідних територіях. Крім того, передбачалося впровадження стабільних нормативів тривалої дії при визначенні видатків з місцевих бюджетів і, в першу чергу, на соціально-культурні заходи, житлово-комунальне та дорожнє господарство. Такі нові підходи вимагали чіткого розмежування дохідних джерел кожної ланки бюджетної системи та кожного виду бюджетів.

Нові підходи у функціонуванні місцевих бюджетів вимагали вдосконалення бюджетного права. Низка ухвалених протягом 1990 р. союзних та республіканських законів створили необхідне підгрунтя для відновлення у наступні роки місцевого самоврядування і місцевих фінансів в умовах незалежної Української держави. 09.04.1990 приймається союзний закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який створив необхідне правове поле для прийняття 05.12.1990 в Україні закону "Про бюджетну систему Української РСР" і 07.12.1990 закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Одним із позитивних надбань даних документів було чітке визначення складу доходів і видатків місцевих бюджетів. Крім того, прийняття закону від 07.12.1990 ознаменувало відродження в нашій державі інституту місцевого самоврядування.

Основні засади функціонування місцевих бюджетів, у т. ч. в контексті нових більш широких прав місцевих рад, які визначило чинне законодавство, полягали в наступному:

• – забезпечення за допомогою місцевих бюджетів необхідними коштами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, здійснюваних місцевими органами державної влади та органами державного управління;
• – самостійність місцевих рад в розробці, затвердженні і виконанні бюджетів, у визначенні напрямів використання коштів місцевих бюджетів і витрачанні бюджетних коштів в т. ч. визначення розмірів видатків на утримання органів місцевого управління;
• – недопущення втручання рад вищих рівнів та їх виконавчих органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів;
• – збільшення в межах наявних коштів норм видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, встановлення додаткових пільг і допомог окремим категоріям населення;
• – утворення резервних фондів за рахунок власних доходів та частини перевищення доходів над видатками бюджетів нижчого рівня, які могли передаватись на договірних і компенсаційних засадах місцевій раді вищого рівня для фінансового збалансування бюджетів нижчого рівня шляхом надання дотацій або субвенцій.

Посилення ролі місцевих рад у суспільному житті, зміцнення фінансової бази їхньої діяльності і, в т. ч., доходів місцевих бюджетів знайшло згодом відображення у збільшенні обсягів фінансових ресурсів, які акумулювались у найбільш чисельній ланці бюджетної системи – місцевих бюджетах.

Таким чином, зміна пріоритетів соціально-економічного розвитку за останні роки існування СРСР зумовила проведення деяких позитивних зрушень в сфері місцевих бюджетів. Проте неспроможність забезпечити ефективне функціонування економіки за допомогою виключно командних методів стала цілком очевидною. Не зважаючи на: прийняття відповідних законодавчих актів, спрямованих на зміцнення позицій місцевого самоврядування, встановлення більш тісних зв'язків з підприємствами, що працюють на території місцевих рад, незалежно від їх відомчої підпорядкованості; спроби посилити зацікавленість місцевих органів влади у повній мобілізації доходів та інші заходи, докорінних змін у галузі місцевих бюджетів не відбулося тому, що вони функціонували в межах існуючої бюджетної системи, яка відзначалась надзвичайно високим ступенем централізації.

П'ятий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1990 р. і триває до цього часу. Головною його ознакою є неухильне зміцнення позицій органів місцевого самоврядування як однієї з найважливіших передумов для побудови демократичного суспільства. Основним надбанням даного етапу стали: законодавча регламентація функціонування бюджетної системи України, місцевих бюджетів, системи оподаткування і, зокрема, місцевих податків і зборів, бюджетного регулювання і порядку надання бюджетних трансфертів; формування механізму зацікавленості органів місцевої влади у збільшенні доходів як державного, так і місцевих бюджетів.