Зарубіжний досвід використання коштів місцевих бюджетів

Характерною особливістю політики у сфері видатків місцевих бюджетів розвинутих зарубіжних країн є стабільність, прогнозованість та виваженість. Так, обсяги фінансування видаткових програм змінюються з року в рік лише на незначний відсоток, і тенденція до зміни розмірів видатків є чіткою та прогнозованою. В Україні ж потреба швидкої трансформації привела до обрання іншого шляху – радикального реформування, що виявилось у динамічних, навіть хаотичних щорічних зрушеннях структури бюджетів^[1].

Дослідження фінансової політики сталого розвитку як на державному, так і локальному рівнях багатьох зарубіжних країн (зокрема США, Канади, Польщі, Франції, Японії) дає підстави констатувати її ефективність в умовах ринкових відносин. При цьому управління на локальному рівні у різних країнах світу має свою специфіку. Наприклад, у федеративних державах великі адміністративно-територіальні одиниці мають значний рівень автономії, місцеві органи влади ефективно проводять власну економічну та соціальну політики. Обраної стратегії соціально-економічного розвитку дотримуються і центральні органи державного управління. Зазначений зарубіжний досвід заслуговує на увагу та може бути адаптований в Україні.

У більшості зарубіжних країн на рівні муніципалітетів склалася триланкова система управління соціально-економічним розвитком. Поряд із центральними органами, управлінською діяльністю займаються великі регіональні та локальні територіальні структури. Регіональну політику Польщі, Франції, Канади, США здійснюють спеціалізовані державні директивні або дорадчі органи. Наявність великої різноманітності інституційних структур свідчить про те, що в багатьох країнах питанням територіального управління, формування і реалізації регіональної політики та її' фінансового забезпечення приділяється велика увага^[2].

Порядок використання коштів місцевих бюджетів зарубіжних країн залежить від бюджетного устрою, розмежування повноважень між державним і локальними рівнями управління, централізації бюджетної системи, наслідків впливу політичних чинників тощо.

Для характеристики стану розмежування повноважень між рівнями влади використовується показник централізації (питома вага видатків центрального уряду у загальному обсязі видатків усіх ланок бюджетної системи), залежно від величини якого виділяють різні моделі централізації бюджетної системи.

Варто зазначити, що в економічній літературі немає єдиної точки зору щодо оптимального рівня централізації, проте більшість вчених вважає, що зміцнення акцентів у пропорціях розподілу ресурсів бюджетної системи на користь місцевих бюджетів свідчить про наявність широких можливостей в органів місцевої влади ефективно вирішувати ті завдання, які на них покладаються^[3]. Наприклад, в унітарних державах спостерігається вищий рівень централізації, ніж у федеративних, де бюджетна система є трирівневою. Зокрема, у США цей показник становить 57%, у Франції – 71%, у Канаді – 40%. В Україні показник централізації коливається на рівні 65-70%^[1].

Склад видатків місцевих бюджетів зарубіжних країн суттєво не відрізняється. Як правило, за рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються видатки на утримання органів місцевого самоврядування, місцевої поліції, поліпшення соціальної інфраструктури, програм місцевого значення, причому фіксована частина залишається безпосередньо на підприємствах і використовується на розвиток виробництва, впровадження науково-технічних програм і розробок тощо (табл. 4.1).

Таблиця 4.1

Основні напрями спрямування коштів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах^[5]

На відміну від вітчизняної практики, де бюджетні кошти здебільшого спрямовуються на утримання та забезпечення діяльності бюджетних установ, місцеві бюджети розвинутих демократичних країн мають чітко виражений соціальний та "виробничий" характер.

Кошти місцевих бюджетів можуть використовуватись як на поточні, так і на інвестиційні потреби, тому видатки місцевих бюджетів поділяються на поточні і майнові^[6]. Зважаючи на це, у зарубіжних країнах складається бюджет поточних витрат (спрямовується на покриття поточних витрат) і бюджет розвитку (кошти витрачаються на виконання інвестиційних програм – капітальні видатки).

Зарубіжний досвід свідчить, що для успішної реалізації інноваційної діяльності використовуються спеціальні території пріоритетного розвитку, де створюється спеціальний режим інвестиційно-інноваційної діяльності; науково-технічні зони, де діє офіційний правовий режим, орієнтований на розвиток наукового і виробничого потенціалу регіону шляхом стимулювання фундаментальних досліджень із подальшим упровадженням наукових розробок у виробництво. Повчальним для України є приклад Угорщини, де намагаються розвивати інноваційні виробництва в депресивних регіонах. Варто зауважити, що для ефективного спрямування інвестиційних коштів великого значення набуває справедливий, прозорий та ефективний розподіл пріоритетів інноваційного розвитку.

Досліджуючи реалізацію бюджетної політики розвинутих держав світу, можна констатувати посилення соціальної спрямованості місцевих бюджетів. Саме на задоволення соціальних потреб людини була спрямована фінансова політика таких держав як США, Велика Британія, Франція, Німеччина, Швеція, Російська Федерація. У цих країнах формування обсягів та структури видатків бюджетів соціального призначення відбувається шляхом оцінювання суспільних пріоритетів та їх узгодження з економічними можливостями органів місцевої влади. Механізм урахування суспільних пріоритетів при визначенні параметрів видатків соціального призначення формується у рамках реалізації теорії суспільного вибору. Безпосередні рішення щодо обсягів і напрямів використання коштів місцевого бюджету на соціальні потреби приймаються представницькими органами влади, сформованими за результатами виборів. Керуючись у своїй діяльності, відповідно до принципу "економічної людини", індивідуальними інтересами (бажання бути переобраним на наступний термін, відстоювання власних бізнес- інтересів, особисте збагачення), політики при прийнятті бюджетних рішень змушені орієнтуватися також і на очікування виборців.

Водночас, фундаментальною ознакою сучасних економічних систем є безмежність суспільних потреб та обмеженість ресурсів, необхідних для їхнього задоволення. Звідси, питання об'єктивного оцінювання потреб громадян у благах колективного споживання і їхнього узгодження з економічними можливостями місцевого самоврядування набуває виняткової актуальності.

Найвищий рівень забезпечення соціальних потреб населення за рахунок бюджетного фінансування характерний для скандинавських країн, зокрема Швеції^[7]. У видатках місцевих бюджетів значну частину складають асигнування на соціально-культурну сферу. Це, насамперед, витрати на початкові і середні школи. У Німеччині ці витрати становлять 25% видатків місцевих бюджетів, у Японії і Франції – більше 33%, а у бюджетах Великобританії і США – понад 40%. У Німеччині, США за рахунок територіальних бюджетів покриваються витрати на вищі навчальні заклади. За рахунок місцевих бюджетів фінансується й охорона здоров'я. У Норвегії, Швеції, Фінляндії ці витрати становлять більше 50% бюджетних видатків.

Важливим напрямком витрачання коштів місцевих бюджетів е житлово-комунальне господарство (житло, водоканалізаційні, транспортні підприємства, міський благоустрій, дорожнє господарство)^[8].

Видаткова частина місцевих бюджетів Російської Федерації найбільш яскраво відображає наслідки економічних і соціальних процесів в країні. Головними напрямами діяльності місцевих органів влади є розробка і реалізація планів економічного і соціального розвитку на підвідомчій їм території. Збільшення кількості поселень, особливо в нових районах освоєння, здійснення заходів щодо розвитку житлово-комунального господарства та поліпшення благоустрою населених місць, зумовлює необхідність зростання обсягу та розширення складу видатків місцевих бюджетів.

З місцевих бюджетів Російської Федерації фінансуються видатки на: утримання органів місцевого самоврядування; формування муніципальної власності та управління нею; організація, утримання і розвиток закладів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, засобів масової інформації, інших установ, що знаходяться в муніципальній власності або у віданні органів місцевого самоврядування; утримання муніципальних органів охорони громадського порядку; організація, утримання і розвиток муніципального житлово-комунального господарства; муніципальне дорожнє будівництво та утримання доріг місцевого значення; благоустрій та озеленення територій муніципальних утворень; організація утилізації та переробки побутових відходів (за винятком радіоактивних); утримання місць поховання, що знаходяться у віданні муніципальних органів; організація транспортного обслуговування населення та установ, що знаходяться в муніципальній власності або у віданні органів місцевого самоврядування; забезпечення протипожежної безпеки; охорона навколишнього природного середовища на територіях муніципальних утворень; проведення муніципальних виборів та місцевих референдумів^[9].

Головним напрямком використання коштів місцевих бюджетів Російської Федерації, як і багатьох зарубіжних країнах та Україні, є видатки, пов'язані з життєзабезпеченням. Однією із актуальних проблем залишається поліпшення благоустрою російських міст і сіл.

Запровадження європейських стандартів у галузі місцевих фінансів зарубіжних країн передбачає проведення моніторингу ефективності фінансового управління в галузі видатків місцевих бюджетів, якості та доступності надання місцевих суспільних послуг, обмеження місцевого боргу, встановлення персональної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за об'єктивність та достовірність показників у фінансовій та бюджетній сфері, запровадження процедури незалежного аудиту в органах місцевого самоврядування тощо.

На відміну від України, у світовій практиці визначення ефективності здійснення видатків місцевих бюджетів на забезпечення бюджетних потреб є головною метою роботи уряду. У муніципальному секторі існує чимало прикладів застосування критеріїв оцінки як якості управлінської роботи органів місцевого самоврядування, так і витрат на надання різноманітних місцевих послуг (утримання доріг, парків, водопостачання, прибирання вулиць тощо), які завжди дають відчутний ефект. В європейських системах управління існують і займають важливе місце такі системи забезпечення якості, як TQM (Total Quality Management), SQMS (Scottish Quality Management System), ISO (International Standardization)^[10] та ін.

Наприклад, уряд Великобританії звітує про рівень ефективності діяльності місцевих урядів, австралійський департамент фінансів підтримує встановлення вихідних критеріїв оцінки та систематичне оцінювання програм як один із засобів оцінювання результатів діяльності і визначення конкурентної спроможності роботи органів бюджетної сфери. В США Федеральний уряд і більш ніж тридцять штатів мають законодавчо затверджені виконавчі критерії для своїх департаментів і муніципалітетів. У Канаді федеральний уряд та всі провінції свою діяльність будують на затвердженій системі оцінки результативності, що містить 35 оціночних критеріїв у дев'яти сферах діяльності муніципалітету з надання послуг^[11].

Значний інтерес органів місцевого самоврядування до проблем продуктивності й ефективності їх діяльності, а також пошуку шляхів її підвищення пояснюється необхідністю вирішення складних завдань у процесі реалізації повноважень за умов обмеженості бюджетних ресурсів.

Зважаючи на те, що від належного контролю за рухом місцевих фінансових ресурсів залежить і фінансовий стан відповідного муніципалітету, з метою ефективного використання бюджетних коштів у розвинених країнах світу спостерігається тенденція до розширення меж контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку центрального уряду. Така тенденція пояснюється і тим, що видатки локальних бюджетів займають значну частку всіх державних видатків, а тому національний уряд змушений посилювати контроль за використанням коштів на місцевому рівні, щоб утримувати видатки бюджету держави у визначених межах.

Узагальнення і систематизація форм та інструментів, за допомогою яких органи влади у зарубіжних країнах забезпечують ефективне використання бюджетних коштів, розвиток економічної основи місцевого самоврядування дозволяє визначити такий їх склад:

• 1) Застосування моделі бюджетування, орієнтованої на результат. Така модель існує в США, Новій Зеландії, Австралії, Великобританії, Швеції, Франції, Німеччині.
• 2) Різноманітність варіантів кооперації муніципалітетів. У їх числі: купівля дрібними муніципалітетами послуг одного великого (наприклад, надання місць у кризових центрах); створення організацій, в керуючі органи яких входять представники кількох муніципалітетів (наприклад, компаній, які здійснюють транспортні послуги); партнерство між декількома муніципалітетами в реалізації великих проектів (наприклад, будівництво підприємств з переробки відходів).
• 3) Розвиток міжмуніципальних зв'язків, які в певних випадках призводять до укрупнення муніципалітетів. Таке добровільне об'єднання проходить набагато більш ефективно, ніж примусове укрупнення, спроби якого були зроблені Францією, Фінляндією та багатьма іншими країнами. Надзвичайно цікавий досвід визначення меж округів є в Данії, де на основі досліджень було виявлено сформовані торгові зони (44 зони), зони концентрації трудових ресурсів (123 зони) й інші сфери взаємовпливу. Потім законодавчо були затверджені принципи зміни муніципального поділу, узгоджені з муніципалітетами. У багатьох випадках об'єднання муніципалітетів економічно стимулюється державою^[12].
• 4) Процес децентралізації в кожній країні супроводжується обов'язковим закріпленням за органами місцевого самоврядування законодавчо встановлених бюджетних зобов'язань (мандатів) на підставі державних правових актів, а не двосторонніх угод (договорів).
• 5) Процес децентралізації міжбюджетних відносин супроводжується збільшенням частки власних (прямих) джерел оподаткування в бюджетах органів місцевого самоврядування. Роль регулюючих податків при формуванні дохідної частини бюджетів місцевого самоврядування має тенденцію до зниження.
• 6) При формуванні міжбюджетних відносин у ланці "органи державної влади – органи місцевого самоврядування" все більшої ваги набувають загальнодержавні соціальні стандарти бюджетного забезпечення.
• 7) Фінансова допомога органам місцевого самоврядування з центру здійснюється не на основі середньостатистичного бюджетного вирівнювання, а на базі територіальних програм економічного і соціального розвитку^[13].

Таким чином, ознайомлення із практикою здійснення видатків місцевих бюджетів у провідних країнах світу дає підстави констатувати, що успішний міжнародний досвід використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування доцільно враховувати в Україні під час проведення бюджетної реформи та реформи місцевого самоврядування, одночасно наближуючи його до вітчизняних реалій.

• [1] Фінанси: підруч. / С.І. Юрій, В.М. Федосов, Л.М. Алексеенко та ін.; за ред. С.І. Юрія та В.М. Федосова. – К.: Знання, 2008. – 611 с.
• [2] Карлін М.І. Фінансова система України: навч, посіб. / М.І. Карлін. – К : Знання, 2007. – 324 с.
• [3] Управління державним бюджетом України: підруч. / за заг. ред. М.Я. Азарова. – К.: Зовнішня торгівля, 2010. – 816 с.
• [4] Фінанси: підруч. / С.І. Юрій, В.М. Федосов, Л.М. Алексеенко та ін.; за ред. С.І. Юрія та В.М. Федосова. – К.: Знання, 2008. – 611 с.
• [5] Роменська К.М. Зарубіжний досвід удосконалення використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування / К.М. Роменська // Вісник Дніпропетровської державної фінансової академії. Серія: Економічні науки. – 2011. – №2. – С. 82-89; Финансы: учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка. – 3-є изд., перераб, и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 703 с.
• [6] Музика-Стефаичук О.А. Декілька нарисів про місцеві бюджети в зарубіжних країнах / О.А. Музика-Стефанчук // Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія "Право". – 2010. – на і. [Електронний ресурсі. – Режим доступу: nbuv.gov.ua/portal/SocJjum/Nvamu_pr/2010 1/I2.pdf.
• [7] Карлін М.І. Фінансова система України: навч, посіб. / М.І. Карлін. – К.: Знання, 2007. – 324 с.
• [8] Роменська КМ. Зарубіжний досвід удосконалення використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування / К.М, Роменська // Вісник Дніпропетровської державної фінансової академії. Серія: Економічні науки. – 2011. -№ 2. -С. 82-89.
• [9] Финансы: учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка. – 3-є изд., перераб, и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 703 с.
• [10] Зайчикова В.В. Принципи забезпечення ефективності та прозорості в органах місцевого самоврядування / В.В. Зайчикова // Наукові праці НДФІ. – 2008. – № 4. – С. 10-22.
• [11] Бабінова О.О. Критерії оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування: світовий досвід та Україна / О.О. Бабінова // Стратегічні пріоритети: зб. наук, праць. – 2007. – № 2. – С. 73-78.
• [12] Медведев Н.Л. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Н.Л. Медведев, А.И. Рахитов. – М.: Юрид, лит-ра, 2010. – 239 с.
• [13] Свірідов /./. Закордонний досвід формування та розвитку економічної основи місцевих органів влади / І.І. Свірідов // Актуальні проблеми державного управління. – 2011. -^fe2 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2011-2/doc/6/08.pdf.