Розділ 9. Управління муніципальними фінансами

• 9.1. Функціональні повноваження місцевих фінансових органів.
• 9.2. Система казначейського обслуговування місцевих бюджетів.
• 9.3. Участь громадськості в управлінні фінансами на місцевому рівні.
• 9.4. Організація управління муніципальними фінансами за кордоном.

Ключові терміни і поняття

Місцевий фінансовий орган; фінансові органи місцевого самоврядування; виконавчий комітет; казначейство; казначейська система виконання бюджету; касове виконання місцевого бюджету; казначейське обслуговування місцевих бюджетів; бюджетні рахунки; розпорядник бюджетних коштів; одержувач бюджетних коштів; розрахункове обслуговування бюджетних установ органами казначейства; бюджетне зобов'язання.

Функціональні повноваження місцевих фінансових органів

Центральне місце в управлінні муніципальними фінансами належить місцевим фінансовим органам. Однак саме поняття місцевого фінансового органу можна трактувати по-різному.

У широкому значенні місцевими фінансовими органами є всі органи, які функціонують на місцевому рівні з метою виконання завдань, пов'язаних з управлінням муніципальними фінансами. Виходячи саме з такого широкого тлумачення поняття місцевого фінансового органу, ряд учених відносять до їх складу, крім фінансових органів державних адміністрацій та місцевих рад, також територіальні органи Державної фіскальної служби України, Державної казначейської служби України та Державної фінансової інспекції України^[1].

Крім того, дане поняття трактується в наукових працях і у вузькому значенні, що, зумовлено необхідністю виділення зі всієї сукупності суб'єктів, наділених повноваженнями у сфері управління муніципальними фінансами, окремих груп органів, завдання та функції яких суттєво відрізняються – фіскальних, казначейських, контролюючих та власне фінансових. В такому разі до числа місцевих фінансових органів відносять структурні підрозділи з питань фінансів (фінансові департаменти або фінансові управління) місцевих державних адміністрацій та місцевих рад^[2].

У ст. 2 Бюджетного кодексу України визначення терміну місцевий фінансовий орган вживається в такому значенні: установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Для цілей цього Кодексу орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань фінансів віднесено до місцевих фінансових органів. Сільський, селищний голова забезпечує виконання функцій місцевого фінансового органу, якщо такий орган не створено згідно із законом^[3]. Поняття місцевого фінансового органу в цьому правовому акті трактується, безумовно, вузько, адже повноваження та обов'язки фінансових органів, фіскальних органів, органів казначейства, контролюючих органів в ньому чітко відокремлені одні від одних.

Відтак з часу ухвалення Бюджетного кодексу України термін місцевий фінансовий орган частіше вживається – як серед працівників фінансової системи, так і в наукових колах – саме у вузькому значенні. Виключно в такому значенні це поняття розглядатиметься і в цьому підрозділі нашого навчального посібника. На погляд авторів, це дасть змогу сформувати у читачів кращі уявлення про функціональні повноваження місцевих фінансових органів які виконують одну з провідних ролей в управлінні муніципальними фінансами.

В Україні передбачено можливість функціонування двох видів місцевих фінансових органів:

• 1) фінансові органи місцевих державних адміністрацій:
  • – Департаменти фінансів обласних державних адміністрацій;
  • – Департамент фінансів Київської міської державної адміністрації;
  • – Фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації;
  • – Фінансові управління районних державних адміністрацій;
  • – Фінансові управління районних у м. Києві державних адміністрацій;
  • – Фінансові відділи районних у м. Севастополі державних адміністрацій;
• 2) фінансові органи місцевих рад:
  • – Фінансові управління міських рад міст обласного значення;
  • – Фінансові управління міських рад міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Функціонування в Україні двох видів місцевих фінансових органів зумовлено, насамперед, законодавчо визначеними особливостями розподілу повноважень між місцевими радами та місцевими органами державної виконавчої влади у бюджетному процесі. В той час, коли здійснення функцій щодо складання і виконання бюджетів місцевого самоврядування ради забезпечують самостійно через свої виконавчі органи, виконання таких самих функцій щодо районних та обласних бюджетів делегується ними відповідним районним і обласним державним адміністраціям. А відтак існує необхідність одночасного функціонування двох видів місцевих фінансових органів, які мають різне підпорядкування та правовий статус, але створюються для реалізації аналогічних завдань.

Правовий статус та повноваження фінансових органів місцевих державних адміністрацій визначаються Постановами Кабінету Міністрів України. Структурний підрозділ з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації утворюється головою відповідної місцевої держадміністрації, входить до їх складу, підпорядковується голові відповідної місцевої держадміністрації, а також підзвітний і підконтрольний відповідно Мінфіну, структурному підрозділові з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської держадміністрації.

Структурні підрозділи з питань фінансів місцевих державних адміністрацій мають подвійне підпорядкування, оскільки є підзвітними та підконтрольними, з одного боку, місцевим органам влади, оскільки входять до складу відповідних державних адміністрацій, а з іншого – відповідному вищестоящому фінансовому органу.

Всі фінансові органи, які належать до системи Міністерства фінансів України і функціонують у складі місцевих державних адміністрацій, залежно від обсягу повноважень та рівня підпорядкованості, поділяються на дві підгрупи: 1) фінансові органи регіонального рівня – Департаменти фінансів обласних і Київської міської державних адміністрацій та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації; 2) фінансові органи субрегионального рівня – фінансові управління районних (адміністративних районів і в районах м. Києва) державних адміністрацій та фінансові відділи районних у м. Севастополі державних адміністрацій.

Фінансові органи місцевого самоврядування відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні" утворюються за рішеннями місцевих рад. Діюча вітчизняна практика передбачає функціонування таких органів виключно у містах обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. В селах, селищах і містах районного значення повноваження, які чинним законодавством віднесені до компетенції місцевих фінансових органів, здійснюються їх виконавчими комітетами, відділами, управліннями та іншими створюваними радами виконавчими органами. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

В якості підтвердження того, наскільки мало розповсюдженою в системі місцевого самоврядування України є практика створення фінансових органів місцевих рад, наведемо офіційні дані. Так, на 01.02.2013 в нашій країні функціонувало 12066 місцевих рад, з них 177 міських рад міст обласного значення^[4]. Як випливає з наведеної інформації, власних фінансових органів в Україні не мають більш ніж 98% місцевих рад. У контексті вирішення проблеми зміцнення фінансової незалежності територіальних громад цей показник, безумовно, заслуговує на негативну оцінку.

Фінансові органи місцевого самоврядування є підконтрольними і підзвітними відповідним радам. Особливість функціонування цих органів полягає в тому, що поряд із забезпеченням реалізації загальнодержавної бюджетної політики на відповідній території пріоритетним напрямом їх роботи є виконання завдань в рамках місцевої бюджетної політики, схваленої місцевою радою. У своїй діяльності вони тісно взаємодіють із громадськістю, намагаючись якомога повніше врахувати пріоритети та основні потреби місцевого населення. Фінансові органи місцевого самоврядування, як і місцеві ради в цілому, безпосередньо зацікавлені в тому, щоб результати їх роботи були схвалені територіальною громадою.

В доповнення до вище наведеного відзначимо слушність думки відомого фахівця в галузі місцевих фінансів В.І. Кравченка про те, що "наявність власних фінансових органів територіальних громад є необхідною складовою системи управління місцевими фінансами"^[5]. Безперечно, в сучасних умовах забезпечити функціонування таких органів дуже складно. Адже більшість із понад 12 тис: місцевих бюджетів України нині не володіють достатніми ресурсами навіть для задоволення найважливіших соціальних потреб населення. Створення додаткового органу громадою, яка не має в своєму розпорядженні необхідних доходів і не може суттєво вплинути на розширення своєї податкової бази, жодним чином не вирішить її фінансових проблем, навпаки – збільшить видаткові потреби. Однак активізація протягом останнього часу зусиль, спрямованих на здійснення в нашій країні реформи адміністративно-територіального устрою, одним з невід'ємних елементів якої має стати укрупнення та посилення фінансової незалежності територіальних громад, дає підстави ще раз повернутись до порушеного питання. За нових обставин – у разі реалізації реформи – створення власних фінансових органів територіальними громадами є не тільки можливим, але й необхідним завданням, вирішення якого значною мірою сприятиме зміцненню місцевого самоврядування в У країні.

Основними завданнями місцевих фінансових органів є:

• – забезпечення реалізації державної бюджетної політики в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
• – розроблення в установленому порядку проекту відповідного місцевого бюджету;
• – підготовка розрахунків до проекту місцевого бюджету та прогнозу на наступні за планованим два бюджетні періоди і подання таких документів на розгляд голові відповідної місцевої держадміністрації;
• – забезпечення ефективного і цільового використання бюджетних коштів;
• – розроблення пропозицій щодо удосконалення методів фінансового і бюджетного планування та здійснення витрат;
• – проведення разом з іншими структурними підрозділами аналізу фінансово-економічного стану відповідної адміністративно-територіальної одиниці, перспектив її подальшого розвитку;
• – здійснення державного контролю за дотриманням підприємствами, установами та організаціями законодавства щодо використання ними бюджетних коштів;
• – здійснення загальної організації та управління виконанням місцевого бюджету на відповідній території, координація в межах своєї компетенції діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

З метою реалізації покладених завдань місцевий фінансовий орган виконує такі функції:

• – організовує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну та здійснює контроль за їх реалізацією;
• – забезпечує у межах своїх повноважень захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб;
• – надає адміністративні послуги відповідно до законодавства;
• – аналізує в межах повноважень стан та тенденції соціально-економічного і культурного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці та вживає заходів до усунення недоліків;
• – готує пропозиції щодо фінансового забезпечення заходів соціально-економічного розвитку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
• – вносить пропозиції щодо проекту відповідного місцевого бюджету;
• – аналізує соціально-економічні показники розвитку області (району, міста) та враховує їх під час складання проекту відповідного місцевого бюджету;
• – забезпечує здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції;
• – розробляє і доводить до відома головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів;
• – визначає порядок та строки розроблення бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів;
• – проводить під час складання і розгляду проекту місцевого бюджету аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, щодо відповідності такого проекту меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів;
• – приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій до проекту місцевого бюджету;
• – бере участь у підготовці звітів для їх розгляду на сесії відповідної місцевої ради;
• – організовує роботу з підготовки проекту місцевого бюджету;
• – складає і затверджує тимчасовий розпис місцевого бюджету та розпис місцевого бюджету, вносить в установленому порядку зміни до розпису місцевого бюджету, забезпечує протягом бюджетного періоду відповідність зазначеного розпису встановленим бюджетним призначенням;
• – затверджує паспорти бюджетних програм у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі;
• – перевіряє правильність складення і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами і організаціями, які фінансуються з відповідного місцевого бюджету;
• – здійснює за участю органів, що контролюють справляння надходжень до бюджету, прогнозування та аналіз надходження доходів до відповідного місцевого бюджету;
• – організовує виконання місцевого бюджету;
• – готує і подає відповідній місцевій раді офіційні висновки про перевиконання (недовиконання) дохідної частини загального фонду відповідного місцевого бюджету для прийняття рішення про внесення змін до такого бюджету, а також про обсяг залишку коштів загального та спеціального (крім власних надходжень) фондів місцевого бюджету;
• – проводить моніторинг змін, що вносяться до відповідного місцевого бюджету;
• – за рішенням відповідної місцевої ради розміщує тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках банків та придбаває державні цінні папери, цінні папери, імітовані відповідною міською радою;
• – аналізує бюджетну і фінансову звітність (інші звіти) про виконання місцевого бюджету, інші фінансові звіти, подані територіальними органами казначейства;
• – розглядає звернення щодо виділення коштів із резервного фонду бюджету та готує пропозиції щодо прийняття відповідних рішень;
• – проводить на основі статистичної, фінансової та бюджетної звітності прогнозні розрахунки аналізу економічного і фінансового стану галузей економіки адміністративно-територіальної одиниці, готує пропозиції щодо визначення додаткових джерел фінансових ресурсів;
• – організовує та проводить внутрішній аудит у порядку, визначеному законодавством;
• – бере участь у розробленні та виконанні інвестиційних програм, подає пропозиції щодо удосконалення механізму економічного стимулювання підприємств для розвитку економічного потенціалу відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
• – розглядає в установленому законодавством порядку звернення громадян, підприємств, установ і організацій;
• – опрацьовує запити і звернення народних депутатів України та депутатів відповідної місцевої ради;
• – готує (бере участь у підготовці) проекти угод, договорів, меморандумів, протоколів зустрічей делегацій і робочих груп у межах своїх повноважень;
• – здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства щодо місцевих бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу;
• – застосовує попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства;
• – приймає рішення про застосування до учасників бюджетного процесу заходів впливу за порушення бюджетного законодавства;
• – здійснює управління місцевим бюджетом;
• – забезпечує доступ до публічної інформації, розпорядником якої він є;
• – постійно інформує населення про стан здійснення визначених законом повноважень;
• – здійснює повноваження, делеговані органами місцевого самоврядування;
• – забезпечує у межах своїх повноважень виконання завдань мобілізаційної підготовки, цивільного захисту населення, дотримання вимог законодавства з охорони праці та пожежної безпеки;
• – організовує роботу з укомплектування, зберігання, ведення обліку та використання архівних документів;
• – здійснює інші передбачені законом повноваження.

Бюджетним кодексом України місцевим фінансовим органам надано право у разі виявлення бюджетного правопорушення з боку розпорядника або одержувача коштів місцевого бюджету вчиняти щодо нього такі дії:

• – зупинення операцій з бюджетними коштами;
• – призупинення бюджетних асигнувань;
• – зменшення бюджетних асигнувань;
• – повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету;
• – безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів.

Операції з бюджетними коштами бюджетних установ можуть бути призупинені в таких випадках:

• – несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання місцевого бюджету;
• – невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;
• – подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;
• – порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;
• – нецільового використання бюджетних коштів.

Для виконання покладених на місцеві фінансові органи завдань у їх складі утворюються окремі функціональні підрозділи.

Структура фінансових органів регіонального рівня затверджується Міністерством фінансів України і формується на основі примірної структури. У складі місцевих фінансових органів регіонального (обласного) рівня (департаментів фінансів) як правило функціонують чотири управління: бюджетне; доходів та фінансів галузей виробничої сфери; фінансів невиробничої сфери; фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення. В кожному з них утворюються окремі відділи. В разі необхідності керівники фінансових органів за погодженням з Міністерством фінансів України можуть створювати у складі управлінь також інші структурні підрозділи. Структура фінансового управління районної державної адміністрації затверджується керівником вищестоящого фінансового органу. Зазвичай у його складі утворюються такі підрозділи: бюджетний відділ; відділ доходів та економічного аналізу; відділ бухгалтерського обліку та звітності.

Повноваження щодо затвердження структури фінансового управління міської ради належить до компетенції голови відповідної ради. Міністерство фінансів України та його територіальні органи у даний процес не втручаються. Це право е не тільки одним із атрибутів фінансової незалежності місцевого самоврядування, але й дає змогу належним чином скоординувати діяльність фінансового управління на досягнення цілей місцевої бюджетної політики. Структура фінансового управління міської ради зазвичай включає такі підрозділи: відділ фінансів та бюджету, відділ обліку, звітності та. організаційної роботи та відділ планування доходів.

Незважаючи на це, структура різних фінансових органів субрегіонального рівня – як рад, так і місцевих державних адміністрацій – суттєво не відрізняється, адже кожен з них виконує майже ідентичні функції.

Місцеві фінансові органи у процесі реалізації завдань, що віднесені до їх компетенції, активно взаємодіють з органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, територіальними органами Державної фіскальної служби України, Державної казначейської служби України, Державної фінансової інспекції України, підприємствами та установами. Рівень організації такої взаємодії значною мірою визначає загальні результати діяльності місцевих фінансових органів. Особливою мірою він впливає на ефективність бюджетного процесу на локальному рівні, оскільки саме місцеві фінансові органи повинні забезпечувати координацію дій всіх його учасників. Успішна реалізація фінансовими органами даного завдання дає змогу саме їм, як нікому іншому, позитивно вплинути на загальний стан виконання місцевого бюджету; і навпаки – їх бездіяльність може призвести до його суттєвого погіршення.

• [1] Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: навч, посіб. / В.І. Кравченко. – К: Т-во "Знання", КОО, 1999. – 487 с.; Теорія фінансів: навч, посіб. / П.М. Леоненко, П.1. Юхименко, А. А. Ільєнко та ін.; За заг. ред. О.Д. Василика. – К.: Центр навчальної літератури, 2005. – 480 с.
• [2] Кириленко О.П. Місцеві фінанси: навч, посіб. / О.П. Кириленко. – Тернопіль: Астон, 2004. – 140 с.
• [3] Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.
• [4] Число адміністративно-територіальних одиниць [Електронний ресурс]. – Режим доступу: static.rada.gov.ua/zakon/new/ADM/zmist.html.
• [5] Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: навч, посіб. / В.І. Кравченко. – К: Т-во "Знання". КОО, 1999.-487 с.