Зарубіжний досвід функціонування підприємств муніципального господарства

Підприємства муніципального господарства займають важливе значення в соціально-економічному розвитку територій, а від ефективності їх діяльності залежить соціальний клімат в суспільстві. Це пов'язано із винятковим значенням таких суб'єктів господарювання у задоволенні найнеобхідніших життєво-важливих послуг місцевих жителів.

Підприємства муніципального господарства є локальними природними монополіями, переваги й недоліки від існування яких завжди знаходилися в полі зору корифеїв економічної думки. Серед них С. Брю, Т. Ділоренцо, К. Макконел, А. Маршал, Дж. Миль та ін. Актуальними вони залишаються й по сьогодні.

Муніципальні природні монополії належать до системи підприємств місцевого господарства, позаяк експлуатують комунальне майно, тобто є муніципальними виробничими інфраструктурами. Відтак, від злагодженості й ефективності роботи цих підприємств залежить розвиток територій та суспільний добробут. До їх складу належать санітарно-технічні підприємства, внутріміський пасажирський транспорт, підприємства комунально-побутового обслуговування, комунальної енергетики, зовнішнього благоустрою, житлові, підсобні промислові та ремонтні підприємства.

Як відомо, зазначені суб'єкти господарювання мають низку особливостей фінансово-господарської діяльності, що потребує детального аналізу зарубіжного досвіду їхнього функціонування з метою забезпечення реструктуризації та сталого розвитку вітчизняних підприємств комунального господарства.

У різних державах світу по-різному контролюють діяльність природних монополістів. Проте, в основному таке регулювання зводиться до контролю за ціноутворенням на їхню продукцію. Зокрема, вибір методу формування тарифів на послуги природних монополій здійснюється в залежності від основної мети їх державного регулювання, а саме: забезпечення окупності витрат; підвищення ефективності функціонування підприємств через заохочення; розвиток конкуренції в галузі; забезпечення добробуту громадян; реалізації політичних мотивів або лобіювання інтересів певних груп осіб. Схеми визначення тарифів у зарубіжних країнах можна згрупувати в чотири групи: врегулювання граничного рівня рентабельності; 2) порівняння базових тарифів; 3) заохочувальні методи; 4) франшизінг (конкуренція за ринок).

Перша схема реалізується через застосування методу "витрати плюс прибуток", поширеного в Канаді, Сполучених штатах Америки (США), Японії та який передбачає відшкодування операційних і капітальних витрат, а також отримання прибутку на вкладений капітал через тариф. При закладенні в тариф норми прибутку, базою для визначення його величини є обсяг активів або інвестицій. Такий метод формування ціни на продукцію природних монополістів використовують у країнах СНД. Він є спадщиною радянських часів, коли єдиним власником була держава, а послуги таких суб'єктів господарювання були дотаційними більше, ніж на 90%^[1].

Метод порівняння базових тарифів широко розповсюджений в Чилі й передбачає визначення підприємства-моделі, яке: надає відповідні послуги із забезпеченням рентабельності; має надійні взаємозв'язки з іншими підприємствами, що сприяють досягненню максимальної ефективності в діяльності підприємства-моделі; організовує діяльність з дотриманням чинного законодавства та з урахуванням технологічних, географічних і демографічних чинників.

Основною метою застосування цього методу є розробка формул розрахунку тарифів на основі витрат діяльності вигаданого підприємства, яке працює з максимальною ефективністю, а її підвищення збільшує розмір тарифу.

У відповідності із основною метою методу порівняння тарифів, для кожного постачальника послуг необхідно прирівняти річний дохід та відповідні сукупні довгострокові витрати. Сукупний дохід оцінюється за даними, отриманими в результаті застосування тарифних схем до показників річного попиту. У разі відсутності розходжень тариф має бути встановлений, а у випадку їх наявності, тариф корегується до рівня, при якому річний дохід буде дорівнювати витратам^[2].

Застосування схеми регулювання тарифів шляхом їхнього співставлення потребує клопіткої роботи з приводу моделювання вигаданого підприємства та використання економіко-математичного інструментарію з метою здійснення довгострокового прогнозування попиту на послуги відповідних природних монополій з урахуванням екзогенних та ендогенних чинників, які впливають на його зміну. При визначенні ефективності гіпотетичного підприємства, достовірність якої є сумнівною, можливо вплив суб'єктивного фактора. В результаті цього порівнюване підприємство не зможе досягнути встановленого рівня ефективності або отримуватиме надприбутки в разі, коли ефективність буде заниженою.

Метод встановлення граничного рівня ціни (він є одним із найпоширеніших заохочувальних методів формування тарифів) розповсюджений в Аргентині, Великобританії, Перу, Малайзії, Новій Зеландії. За ним тариф визначають на період 3-5 років, в межах якого підприємство повинно поступово підвищувати свою ефективність. Вона має бути не меншою, ніж та, що встановлена регулюючим органом. Особливістю згаданого методу є те, що на перший рік його дії тариф розраховують за традиційним методом встановлення граничної норми рентабельності. На кожен наступний рік у межах встановленого періоду тариф визначають на підставі коригування тарифу минулого року з урахуванням індексу інфляції, фактора ефективності й фактора, який враховує вплив непередбачуваних обставин, що не залежать від діяльності підприємств. Відтак, на кожен рік дії тарифу (крім першого року) його розмір визначають за формулою:

де: – граничний тариф для кожного року; – тариф, що діяв у попередньому році; RP1 – індекс споживчих цін; – фактор ефективності; Z – фактор, що враховує непередбачувані обставини.

Що стосується окремих складових вищенаведеної формули, то їх обрахунок здійснюється по різному в різних країнах^[3].

За методом встановлення "граничного рівня ціни" у природних монополістів підвищуються стимули скорочувати витрати. Адже в разі перевищення ефективності, встановленої регулятивним органом, підприємство може використовувати частину прибутку (що визначається як різниця між фактично отриманим прибутком і встановленим) на свій розсуд, що підвищує фінансову самостійність суб'єктів господарювання. Крім того, процедура формування тарифів та їхнього перегляду спрощується. Разом з тим, згаданому методу притаманні й недоліки: у разі функціонування підприємства з ефективністю нижчою від тієї, що визначена регулюючим органом, виникає загроза збитковості; підприємства зацікавлені у максимальному скороченні витрат на початку періоду для того, щоб отримати економію протягом усього терміну дії тарифу; з метою скорочення витрат і максимізації прибутку підприємства можуть вдаватися до погіршення якості послуг і поширення асиметричної інформації.

Прикладом використання франшизінгу, може служити порядок формування тарифів у Буенос-Айресі, де з травня 1993 р. надання послуг водопостачання та водовідведення здійснюється шляхом концесії, в умовах якої тарифи встановлюються на основі вартості води та надання послуги, а також включають елемент граничної ціни, оскільки процедура відбору переможця концесії передбачає змагання за зниження тарифів. В цьому випадку граничним рівнем тарифу є ціна, запропонована переможцем концесії.

Термін дії тарифу концесії спочатку складав 5 років, після чого граничний його рівень повинен переглядатися на основі інвестиційного плану на наступний період. Окрім цього, тариф індексується на обсяг понесених підприємством витрат: при кожному збільшенні чи зменшенні індексу вартості на сукупну величину 7% в рік.

В цілому тариф у Буенос-Айресі являє собою податок на власність. Структура тарифу базується на єдиній ставці, величина якої залежить від 2 змінних: типу споживача (в жилому приміщенні, не в жилому, у сфері нерухомості) та виду послуги (водопостачання, водопостачання і водовідведення). При цьому загальна ставка корегується по скалярній величині К, яка складає частину величини тарифу, який фактично встановлений для споживача. Крім цього, у скорегований тариф вноситься поправка в залежності від характеристик виробничого об'єкту (розміщення, розмір, термін експлуатації). У випадку наявності у споживача лічильника, тариф також складається із стандартної ставки, яка дорівнює 50% тарифу, встановленого для споживача, у якого немає лічильника, плюс плата, що розраховується виходячи із тарифу, що діяв до запровадження концесії, з поправкою на К коефіцієнт^[2].

Що стосується особливостей функціонування підприємств муніципального господарства, то наприклад, у Франції доходи від діяльності комунальних підприємств становлять 15% усіх муніципальних доходів. Питома вага таких доходів тим більша, чим менший розмір комуни. Для малих комун, основну частку доходів забезпечують надходження від підприємств, які експлуатують місцеві ліси^[5].

В житловому господарстві поширена практика, коли в кожному договорі між муніципалітетом і виконавцем житлово-комунальних послуг чітко передбачені державні стандарти на якість послуг: тиск води, її якість при подачі, розмір майбутніх тарифів тощо^[6].

Загалом на сьогодні, прогресивним методом лібералізації ринку муніципальних послуг є солідарне фінансування комунальних підприємств муніципалітетом і приватним сектором на основі публічно- приватного партнерства, під яким потрібно розуміти залучення на умовах господарських договорів органами, уповноваженими державою чи органами місцевого самоврядування коштів, досвіду та можливостей приватного сектору для виконання функцій публічної влади^[7]. При цьому до приватного сектору не належать підприємства державної і комунальної власності.

Переважно використовують такі форми залучення приватних інвестицій в житлово-комунальну галузь:

• – підряд – вид контракту короткострокової дії, згідно з умовами якого підрядник виконує покладені на нього завдання, але не відповідає за надання послуг;
• – контракт на управління – сутність його подібна до щойно зазначеного, однак представник приватного капіталу бере на себе ризики, пов'язані із наданням послуг;
• – оренда – відповідальність інвестора посилюється у зв'язку із можливими ризиками, які пов'язані із управлінням інфраструктурою та її утриманням;
• – концесія – угода, за якою інвестор бере на себе зобов'язання щодо обов'язкових капіталовкладень в реконструкцію інфраструктури чи її будівництво. Після закінчення терміну концесії об'єкт концесійних відносин повертають у власність держави. Концесія має дві форми:
  • 1) ВОТ (build – own – transfer): збудував – поуправляв – віддав державі; 2) ROT (reconstructed – operate – transfer): реконструював – поуправляв – віддав державі;
• – BOO (build – own – operate): збудував – володієш – управляєш є угодою, згідно із якою після завершення терміну її дії активи державі не повертають. Фірма відповідає за всі необхідні інвестиції, які передбачені в ліцензії, виданій державою^[8].

Щоправда є й особливості застосування публічно-приватного партнерства в різних країнах. Наприклад, у США застосовують такі схеми партнерства^[7]:

• 1) Будівництво-Експлуатація-Передача (БЕП) або Будівництво-Передача-Експлуатація (БПЕ);
• 2) Будівництво-Право власності-Експлуатація (БВЕ) – право власності залишається за приватним сектором;
• 3) Експлуатація та утримання – право власності залишається за публічним партнером;
• 4) Експлуатація-утримання та управління – право власності залишається за публічним партнером;
• 5) Лізинг-Купівля (фінансовий лізинг) – право власності на об'єкт набуває публічний партнер;
• 6) Продаж-Зворотний лізинг – публічний партнер набуває (у разі фінансового лізингу) або не набуває (у разі оперативного лізингу) права власності на об'єкт;
• 7) Оренда-Модернізація-Експлуатація або Купівля-Модернізація- Експлуатація – приватний партнер або купує або орендує об'єкт у органу місцевого самоврядування;
• 8) Під ключ – право власності на об'єкт може набувати як публічний, так і приватний партнер;
• 9) Інші схеми.

Потрібно відзначити, що протягом двох останніх десятиліть у країнах Європи було лібералізовано та відкрито для конкуренції цілу низку муніципальних мережних ринків. В Німеччині це, зокрема, стосувалося постачання газу й електроенергії, телекомунікацій, ринків залізничних перевезень і поштових послуг. Виняток становив ринок водопостачання, який характеризується регіональними монопольними підприємствами водопостачання та водовідведення комунальної та публічної власності. З метою недопущення зловживання такими суб'єктами своїм монопольним становищем та виявлення резервів зниження витрат і тарифів органи, які здійснюють діяльність з регулювання цих ринків використовують бенчмаркінг. В основі цього методу – порівняння підприємств, спрямоване на визначення суми коштів, яку може заощадити підприємство задля підвищення ефективності його діяльності.

Метод співставлення з еталонними ринками, яким користується федеральний антимонопольний орган Німеччини спирається на порівняння економічних показників. Щоправда розрізняють економічний і технічний бенчмаркінг. При здійсненні економічного бенчмаркінгу співставляють і порівнюють показники різних водопостачальних підприємств, що мають найкращі показники співвідношення витрати- випуск. При цьому затратами вважають монетарні величини: понесені витрати або ж обороти. У якості випуску вважають послуги надані підприємством, наприклад, кількість забезпечених водою домогосподарств. На основі ефективних підприємств оцінюють потенціал поліпшення для усіх інших.

У разі технічного бенчмаркінгу проектують оптимальне технічне оснащення комунального підприємства в залежності від завдань останнього на основі даних продуктивності та екологічних умов. Таке оптимальне оснащення співставляють з існуючим. При цьому важко оцінити економічну ефективність підприємства через те, що реальні та гіпотетичні характеристики (наприклад, щодо діаметра трубопроводу) не завжди співставні^[10]. Таким чином, здебільшого використовують саме економічний бенчмаркінг.

У Англії галузь водопостачання була реформована шляхом об'єднання усіх муніципальних водоканалів в десять регіональних державних компаній з їх подальшою приватизацією, перед проведенням якої держава списала всі борги згаданих підприємств та взяла на себе витрати щодо покращення технічного й фінансового стану водопровідно- каналізаційних об'єктів, здійснила його паспортизацію. Першочерговими стали проблеми удосконалення організаційної структури, які актуальні й по сьогодні^[11]. У сфері регулювання ціноутворення на ринку водопостачання у Великобританії використовують методи бенчмаркінгу.

Фундамент регулювання муніципальної інфраструктури США був закладений ще у 30-ті pp. XX ст. Вся відповідальність за комунальні об'єкти була покладена на місцеві органи виконавчої влади. Вони мали забезпечувати безперебійність функціонування і розвиток комунальних підприємств. Крім того, на їх фінансування виділялися також кошти з бюджетів штатів і федерального бюджету у формі субсидій на реалізацію федеральних чи регіональних цільових програм.

Поширеним видом федеральної фінансової допомоги на розвиток муніципальних підприємств були "блокові програми", в рамках яких здійснювалося фінансування певної сфери, а не окремих комунальних об'єктів. Розмір фінансових ресурсів згаданих програм залежав від кількості населення й статистичного статусу окремого міста. Зокрема, 70% усіх коштів програми направлялися до органів місцевого самоврядування великих міст, а 30% – маленьких міст і поселень.

Організаційна та фінансова участь влади федерації та органів місцевого самоврядування у розвитку муніципальних підприємств та інфраструктури відповідає поділу міжрівневих повноважень. Так, федеральний уряд, здебільшого, відповідає за інвестування в охорону навколишнього природного середовища, природні ресурси, вокзали і порти, водний транспорт, підтримку шосейних доріг. На уряди штатів покладено відповідальність за будівництво шосейних доріг, часткове фінансування розвитку електро-, газо-, теплопостачання. Фінансування таких галузей як водопостачання, водовідведення, санітарний стан і громадський транспорт перебувають виключно в компетенції місцевих властей, які на такі цілі витрачають як власні бюджетні кошти так і федеральні субсидії в різних формах, а також кошти з бюджетів штатів.

Заслуговує на увагу досвід Німеччини, якій вдалося досягти значних результатів у сфері реформування житлово-комунального господарства після об'єднання Східної та Західної Німеччини. Для східної частини країни характерними були: перебування підприємств ЖКГ у державній власності; неефективний механізм ціноутворення, що призводив до перевищення витрат над доходами підприємств; незадовільний технічний стан інфраструктурних мереж, що зумовлювало значні втрати ресурсів; низька якість комунальних послуг.

Після приєднання Східної Німеччини усі так звані державні міжрегіональні підприємства були передані у комунальну власність та функціонували у формі акціонерних товариств змішаної власності, які переважно спеціалізувалися на наданні широкого спектру послуг (газу, електро-, теплоенергії тощо). З метою досягнення синергічного ефекту такі організації мали холдингову структуру задля фінансування соціально важливих або ж менш розвинених напрямків діяльності за рахунок більш успішних.

Пріоритетним завданням для новостворених муніципальних підприємств були: автоматизація виробництва; широке використання новітніх технологій; удосконалення фінансового менеджменту; надання широкого кола основних і додаткових послуг; використання різноманітних механізмів формування тарифів та нарахування платежів; охоплення значної території обслуговування й робота із різними групами споживачів шляхом застосування комплексних розробок, які здатні здійснювати підтримку всіх процесів на підприємствах.

Виконання зазначеного дозволило муніципальним підприємствам житлово-комунального господарства Німеччини досягти наступних цілей:

• – підвищити ліквідність та фінансову стійкість суб'єктів господарювання зазначеної галузі;
• – забезпечити прозорість та ефективність механізму формування тарифів;
• – скоротити витрати діяльності та збільшити доходи;
• – підвищити якість послуг;
• – налагодити взаємовідносини зі споживачами житлово-комунальних послуг.

Як бачимо, задля забезпечення рентабельності та стабільного розвитку вітчизняних підприємств житлово-комунального господарства необхідно досягти таких самих цілей. Відтак, досвід Німеччини буде ефективним для використання в Україні.

На сьогодні, в більшості зарубіжних країн відбувається перехід від протекціоністських заходів держави стосовно функціонування муніципальних підприємств до організації їх діяльності на загальних підставах^[12].

Комунальні підприємства в Україні потребують реструктуризації в напрямку використання сучасних підходів, перевірених зарубіжним досвідом, з метою вирішення нагальних проблем. Зокрема, це стосується викорінення практики розкрадання майна, яке належить територіальній громаді. Прикладом цього може служити проведення непрозорих тендерних процедур місцевою владою шляхом продажу через комунальні підприємства землі третім особам без проведення конкурсу із порушенням конкурентного законодавства або ж придбання основних засобів за завищеною вартістю з метою отримання надприбутків окремих представників органів місцевого самоврядування або лобістських груп. Крім цього, важливими є питання відсутності контролю за фінансово- господарською діяльністю комунальних підприємств та зацікавленості місцевих властей у їхньому розвитку.

Загалом ознаками функціонування та розвитку підприємств муніципального господарства в світі є такі:

• – регулювання діяльності муніципальних підприємств залежить від рівня розвитку економіки кожної країни, специфіки ціноутворення на продукцію цих суб'єктів господарювання та цілей державної фінансової політики;
• – спосіб фінансування та особливості фінансової діяльності муніципальних підприємств визначаються організаційно-правовою формою, взаємовідносинами з муніципалітетами та техніко-технологічними особливостями виробництва й надання послуг;
• – фінансове забезпечення муніципальних підприємств формується за рахунок власних коштів підприємств, місцевих бюджетів та фінансових ресурсів держави у формі субвенцій, спрямованих на реалізацію загальнодержавних та регіональних програм із розвитку суспільно-важливих галузей;
• – за організацію публічно-приватного партнерства у житлово-комунальній сфері відповідають здебільшого органи місцевого самоврядування;
• – вибір методів реструктуризації підприємств муніципального господарства здійснюється з урахуванням конкретних цілей і результатів, яких необхідно досягти.

• [1] Бабак А.В. Ефективне регулювання цін природніх монополістів / А.В. Бабак, О.П. Романюк // Аспекти тарифної реформи. – 2003. – № 1. – С. 1-9.
• [2] Чавез К. Схемы регулирования в сфере водоснабжения в теории и на практике / К. Чавез, М. Кирога // Справочно-информационный документ для Второго семинара "Тарифная реформа системы муниципального водоснабжения и канализации в ННГ". – М., 2002. – 22 с.
• [3] Біла книга. Вдосконалення системи тарифного регулювання природних монополій [Електронний ресурс]. – Режим доступу: icps.com.ua/doc/White%2001%20-%20Antimonopoly%2011.pdf; Бабак А.В. Ефективне регулювання цін природніх монополістів / А.В. Бабак, О.П. Романюк // Аспекти тарифної реформи. – 2003. – № І. – С. 1-9.
• [4] Чавез К. Схемы регулирования в сфере водоснабжения в теории и на практике / К. Чавез, М. Кирога // Справочно-информационный документ для Второго семинара "Тарифная реформа системы муниципального водоснабжения и канализации в ННГ". – М., 2002. – 22 с.
• [5] Лега Ю. Вдосконалення управління житлово-комунальним комплексом України в сучасних умовах розвитку національної економіки / Ю. Лега, Т. Качала, Н. Чечетова. – Черкаси: ЧДТУ. – 2003.-219 с.
• [6] Логвиненко В. Державне управління функціонуванням і розвитком ЖКГ в Україні: монограф. / В. Логвиненко [ред. В. Дорофієнко]. – Донецьк: СПД Купріянов В.С., 2009. – 488 с.
• [7] Використання фінансових інструментів при реалізації місцевих проектів розвитку інфраструктури та енергозбереження: метод, посіб. / [Під заг. ред. І.Ф. Щербини]; ІБСЕД Проект "Зміцнення фінансової ініціативи", USAID. – К., 2011. – 60 с.
• [8] Регуляторна реформа у житлово-комунальному господарстві (Аналітична доповідь до проекту "Програма розробки політики / Регуляторна реформа у житлово-комунальному секторі України"). – Міжнародний центр перспективних досліджень, 2005 [Електронний ресурс] / Режим доступу: icps.com.ua/doc/ZKHregulreform. pdf.
• [9] Використання фінансових інструментів при реалізації місцевих проектів розвитку інфраструктури та енергозбереження: метод, посіб. / [Під заг. ред. І.Ф. Щербини]; ІБСЕД Проект "Зміцнення фінансової ініціативи", USAID. – К., 2011. – 60 с.
• [10] Вдосконалення державного регулювання ринку комунальних послуг в Україні: (Матеріали круглого столу], Київ, квітень 2005 р. / вступ, слово Л. Хандріх, Ф. Павел; Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Німецька консультативна група з питань економічних реформ при уряді України. – К.: [б.в.], 2005. – 92 с.
• [11] Логвиненко В. Державне управління функціонуванням і розвитком ЖКГ в Україні; монограф. / В. Логвиненко [ред. В. Дорофієнко]. – Донецьк: СПД Купріянов В.С., 2009. – 488 с.
• [12] Логвиненко В. Державне управління функціонуванням і розвитком ЖКГ в Україні: монограф. / В. Логвиненко [ред. В. Дорофіснко]. – Донецьк: СПД Купріянов В.С., 2009. – 488 с.