Планування видаткової частини бюджетів місцевого самоврядування

Бюджетне планування є важливою частиною загальнодержавного економічного планування. Від рівня його організації, наукової обгрунтованості планових показників бюджету, їх збалансованості залежить соціо-еколого-економічний розвиток держави та її регіонів.

Процес бюджетного планування передбачає розробку органами місцевого самоврядування загальної структури та обсягів доходів і видатків бюджету на майбутній фінансовий рік та перспективу. Бюджетне прогнозування охоплює ретельне вивчення бюджетних показників поточного року, встановлення відповідних закономірностей та пошук найкращого варіанта розвитку бюджетних відносин. Прогнози є інструментами фінансового управління, які можуть показати майбутній фінансовий вплив поточної політики й економічних тенденцій.

До завдань, які вирішуються у процесі бюджетного планування відносять:

– забезпечення адекватних макроекономічних пропорцій розвитку держави;
– виявлення усіх джерел надходжень відповідно до напрямів та платниками податків і зборів по бюджетних рівнях;
– ефективний розподіл за напрямами та між регіонами бюджетних видатків;
– сприяння раціональному використанню бюджетних коштів в усіх сферах;
– забезпечення необхідного рівня соціальних потреб населення;
– формування соціальних резервів для використання на заплановані й позапланові заходи;
– прозорість бюджетного контролю у процесі здійснення бюджетних платежів.

В основі системи бюджетного планування повинні лежати такі принципи:

– адресності, що має на меті цільове спрямування бюджетних коштів;
– прозорості, що передбачає доступність усієї інформації у сфері бюджетного планування;
– реалістичності, суть якого полягає у забезпеченні бюджетного планування достовірними економічними показниками;
– безперервності, тобто постійне врахування нової інформації, котра повинна відображатися у бюджетному плануванні;
– сталості, що спрямований на перспективу – бюджетне планування має враховувати потреби як теперішнього, так і майбутніх поколінь.

Важливим елементом бюджетного устрою є розмежування видатків між бюджетами. Воно грунтується на розмежуванні функцій держави між різними рівнями влади і, відповідно, на призначенні того чи іншого бюджету: з державного бюджету фінансуються видатки загальнодержавного характеру, з відповідних місцевих бюджетів – видатки регіонального значення. Бюджетним кодексом України визначено, що розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів між державним і місцевими бюджетами визначається на основі формули, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

Процес розподілу ресурсів відповідного місцевого бюджету за напрямами діяльності органів місцевої влади є одним із найвідповідальніших етапів формування місцевого бюджету. Він має забезпечити надання громадянам соціальних послуг за покладеними на ці органи повноваженнями. Тобто, на етапі складання місцевого бюджету в межах надходжень цього бюджету та трансфертів виконавчий орган відповідної місцевої ради розподіляє прогнозовані ресурси для забезпечення функціонування органів влади, установ освіти, культури, охорони здоров'я та підприємств житлово-комунального господарства тощо.

Самостійність місцевих бюджетів, відповідно Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Виходячи з норми ст. 70 Бюджетного Кодексу України, для планування видатків місцевих бюджетів за відповідними галузями функціонування бюджетної сфери адміністративно-територіальної одиниці необхідно мати пропозиції розпорядників коштів місцевого бюджету (керівників бюджетних установ) щодо обсягу коштів, необхідних для надання громадянам відповідних послуг. Дані пропозиції доводяться до вищестоящих органів у формі бюджетних запитів.

У країнах з розвинутими системами управління бюджетними видатками, питання щодо складання бюджету частіше документуються у вигляді постійних директив, а не щорічних інструкцій. Ці директиви можуть набувати форми довідників і посібників, правил складання та виконання місцевих бюджетів, оскільки закон про бюджет відповідної країни не завжди регулює всі деталі процесу складання бюджету.

Інструкції до бюджету дозволяють організувати управління процесом складання відповідного місцевого бюджету. В унітарних системах державного управління, притаманних більшості країн Європи, складання місцевих бюджетів, як правило, починається одночасно з процесом складання державного бюджету. Розподіл надходжень і видатків між різними рівнями виконавчої влади є основним питанням обох процесів, але до складання місцевих бюджетів, зазвичай, висувається багато інших вимог.

Бюджетні інструкції повинні містити чітке роз'яснення щодо інформації, яку повинен надавати кожен розпорядник бюджетних коштів. Чітке визначення мети та очікуваних результатів дозволяє всім структурам виконавчої влади починати складання бюджету з однакових позицій.

Інструкції повинні мати вступну частину, що окреслює конкретні цілі і, можливо, основні зміни чи особливі чинники, які впливають на складання бюджету цього року. Інструкції розпорядникам бюджетних коштів щодо напрямів політики і програм разом зі встановленням граничних обсягів видатків формують межі, в яких здійснюється розробка бюджетних запитів.

Напрями політики і програм, викладені в інструкціях до бюджету, поділяються, як правило, на три категорії.

1) Загальна політика та пріоритети – включає великі нові програми або істотні зміни до існуючих програм. Вона також окреслює сфери особливої уваги, які розпорядники повинні вважати пріоритетними.
2) Адміністративна і фінансова політика, що включає такі питання, як зміни в рівнях заробітної плати та додаткових виплатах працівникам, обмеження працевлаштування, обмеження щодо капіталовкладень, розпорядження певними невикористаними коштами тощо.
3) Особливі напрями програм, ці напрями належать до функцій і діяльності одного чи кількох розпорядників, що є важливою частиною інструкцій до бюджету. В зв'язку зі спеціальним характером особливого напряму він часто визначається у спеціальному листі до кожного розпорядника. Такий напрям, наприклад, може передбачати визначення сфер, яким слід приділяти особливу увагу в межах певної програми, або визначати нормативні припущення для обчислення потреб у капіталовкладеннях.

Процес розробки бюджетних запитів дає розпорядникам бюджетних коштів можливість оптимізувати організацію своєї роботи. Окрім зосередження на фінансових моментах, цей процес дає можливість обговорити з органом влади основні питання подальшої діяльності.

Якщо між наданою фінансовою інформацією та конкретними видами діяльності, які планується здійснювати, не існує чіткого зв'язку, то це свідчить про те, що у складанні бюджету є певні недоліки. Надлишок інформації, а саме непотрібної, може зашкодити процесу розробки бюджетних запитів, так само, як і її нестача.

До основних моментів, на які треба звернути увагу розпорядників бюджетних коштів під час розробки бюджетних запитів належать:

– встановлення граничних обсягів ресурсів для бюджетних установ і програм;
– погодження на фінансування нових програм;
– перерозподіл коштів між існуючими програмами згідно з встановленими пріоритетами;
– прийняття рішень щодо збільшення чи зменшення фінансування існуючих функцій чи програм, скорочення чи припинення програм або видів діяльності;
– коригування потреб у фінансуванні залежно від змін розміру фінансових нормативів бюджетного забезпечення;
– врахування впливу інфляції;
– визначення показників результативності;
– акцент на необгрунтованих бюджетних пропозиціях та тих, що не фінансуються;
– визначення заходів, спрямованих на економію бюджетних ресурсів.

Фінансова інформація, що надається всіма структурами виконавчої

влади, повинна бути послідовною за своєю формою та змістом, щоб можна було здійснювати її аналіз і приймати ефективні рішення. Бюджетні пропозиції повинні мати адекватне пояснення, щоб можна було оцінити, наскільки раціонально витрачаються бюджетні кошти на досягнення поставлених цілей. Якщо бюджетна пропозиція отримує бюджетне фінансування, це слід розглядати як договір між розпорядником та органом влади, в якому обидві сторони, а також представницький орган, розуміють, з якою метою витрачаються бюджетні кошти і яких результатів можна очікувати. Необхідна чітка підзвітність організацій за програмними видатками.

Основна бюджетна пропозиція розпорядника подається відповідно до типової форми бюджетного запиту, затвердженої Міністерством фінансів. Ця форма містить цифрові дані та текстову частину. У типових формах бюджетного запиту зазвичай містяться такі дані:

– назва бюджетної установи та програми, інформація про те, хто і за які види діяльності відповідає;
– коди бюджетної класифікації, що відповідають конкретній установі та програмі;
– суми фактичних видатків минулого року та затверджені обсяги в поточному році;
– граничний обсяг видатків на поточний рік;
– сума запиту на відповідну програму на бюджетний рік;
– сума додатково необхідних коштів;
– прогноз видатків на два наступних роки;
– характеристика мережі, штатів і контингентів.

Крім того, до складу бюджетного запиту додаються пояснення до бюджетних програм: вказується правова основа, визначаються завдання, напрями діяльності, обсяги роботи, описуються досягнення попередніх років та подається інша важлива інформація. Важливою складовою бюджетного запиту є опис запланованих очікуваних результатів на наступний рік із наголосом на показниках результативності витрачання коштів. Цей розділ бюджетного запиту часто називають обгрунтуванням бюджету. Він, як правило, поділяється на дві частини, одна з яких описує досягнення з базовими обсягами фінансування, а друга – зміни в разі зменшення або збільшення суми асигнувань.