Вітчизняний і зарубіжний досвід розвитку муніципального кредиту

Практично в усіх розвинутих зарубіжних країнах місцеві органи влади можуть брати участь у кредитних відносинах. У деяких країнах органи місцевого самоврядування мають вільний, необмежений державою доступ до ринку позичкового капіталу: Данія, Фінляндія, Німеччина, Італія, Нідерланди, Португалія, Швеція, Швейцарія (у Франції цей доступ майже вільний); у деяких країнах він здійснюється на основі дозволів держави – це Австрія, Бельгія, Великобританія, Греція, Ірландія, Норвегія, Іспанія. Незважаючи на рівень доступу місцевої влади до позикового капіталу у європейських країнах, як правило, формується до 10-15% доходів місцевих бюджетів саме за рахунок запозичень. Так, найвищий показник спостерігається у Сан-Марино – майже 70%, у Нідерландах – 19, у Бельгії – 13, на Кіпрі – 12, у Чехії – 11, в Іспанії, Франції – 10% муніципальних доходів. Варто зауважити, що в законодавстві практично всіх зарубіжних країн є вимога спрямування запозичених фінансових ресурсів виключно на інвестиції.

Зазвичай система комунального кредиту пов'язана з різноманітними формами запозичення ресурсів, найбільш поширеним з яких є облігаційний комунальний кредит. Міста та інші органи місцевого самоврядування зарубіжних країн мають право випускати облігації муніципальної позики, які умовно можна поділити на три групи:

• – генеральні боргові зобов'язання (або бездохідні облігації), які гарантуються бюджетними доходами та майном органів місцевого самоврядування;
• – доходні облігації, що випускаються з метою фінансування будівництва об'єктів інфраструктури; погашення їх здійснюється за рахунок доходів збудованих підприємств;
• – облігації змішаного характеру, що не приносять доходів, але погашення яких здійснюється за кошти, отримані від діяльності підприємств, створених за рахунок запозичених ресурсів.

Є також і значна кількість безоблігаційних форм муніципальних позик. Ще з XIX ст. відомо про так звані міські боргові книги, в яких робився запис позичених містом коштів. До безоблігаційних позик належать: угоди оренди, лізингу обладнання та майна, податкові позики, іпотечні позики під заставу землі і майна та ін.

Різновидом комунального кредиту є комунальний банківський кредит. У зарубіжних країнах сформувалося декілька його форм, а саме: кредити комунальних банків, державних комунальних банків, комунальні кредити комерційних банків, взаємний комунальний кредит, а також жирооборот і кредити жиробанків.

Особливою формою комунальних закладів банківського типу є жироцентралі, перша з яких виникла в Німеччині у 1908 р. Передумовою появи жиробанків було те, що комуни, общини, громади виступали контрагентами, користувалися послугами і продукцією одна одної і, відповідно, оплачували ці послуги та продукцію. Слід відмітити, що розрахунки через жиробанки відбуваються без посередництва грошей у формі спеціальних поточних рахунків, що підвищує їх ефективність і сприяє спрощенню взаєморозрахунків між органами місцевого самоврядування, особливо в умовах платіжної кризи. Завдяки такій системі розрахунків у жироцентралі можуть виявитися вільні кошти на кредитування цих комун, общин чи громад. Тому жиробанк є, крім усього, вважається ще й банком комунального кредиту.

Таку ідею ефективно використали в Німеччині, де у 1916 р. утворилася єдина німецька жироцентраль упродовж 1917-1918 pp. до якої приєдналися Німецька спілка міст, Спілка прусських земських округів, Спілка великих німецьких сільських общин, і у 1918 р. був сформований банк німецьких комунальних жироспілок. Варто зауважити, що крім організації жиророзрахунків жироцентралі надавали кредити муніципальним банкам, регіональним та місцевим органам влади у формі комунальних та іпотечних позик, тоді як жиробанки надавали лише короткострокові кредити.

Успішно функціонують комунальні банки взаємного кредиту і в Швеції, де виникли ще в XIX ст. у формі банків із солідарною відповідальністю за борги їхніх засновників – комун, без гарантій держави. В основному це були банки-посередники, за допомогою яких одні органи місцевого самоврядування могли кредитувати інші. Відтак, шведські комуни утворюють спілки для взаємного кредитування по округах, кожна з яких була банком взаємного кредитування. У сучасних умовах система вказаних банків функціонує під назвою "Комунінвест". З початку XIX ст. взаємний комунальний кредит набув широкого розвитку і в Німеччині. Банк взаємного кредитування, який надає кредити комунам, функціонує у Франції.

Ще один вид комунальних банків – це акціонерні комунальні банки, їхні засновники несуть відповідальність у межах власної частки акціонерного капіталу. Перший такий банк створено ще в 1860 р. у Бельгії як товариство комунального кредиту, його акціонерами могли бути тільки общини.

Важливе місце посідають і спеціальні державні банки комунального кредиту, які спеціалізуються у сфері кредитування місцевих органів влади і, як правило, тісно пов'язані із системою ощадних кас, такі банки є в Німеччині, Франції, Італії, Великобританії, Бельгії. Так, у Франції головним банківським інститутом комунального кредиту виступає Депозитно-ощадна каса – Місцевий французький кредит, а до 1987 р. функціонувала Каса допомоги об'єднання адміністративно- територіальних одиниць, яку було замінено Місцевим французьким кредитом (банком акціонерного типу), який надавав довгострокові інвестиційні позики органам місцевого самоврядування. В ньому державі належало 47,5% акцій, Депозитно-ощадній касі – 25, Ощадній касі – 7, Пенсійному фонду – 6,5, банкам і фінансовим закладам – 5, будівельним підприємствам – 2,8, іноземним фінансовим закладам – 6,2% акцій. Була створена також Група "Депозитно-ощадна каса – Місцевий французький кредит", яка стала провідним банком комунального кредиту в Європі. У Франції функціонують також регіональні товариства фінансування інвестицій, утворені, відповідно до закону 1983 р., як акціонерні товариства з рівною пайовою участю депозитно-ощадних кас і ощадних кас. Є також і ряд комерційних банків, які спеціалізуються на кредитуванні органів місцевого самоврядування.

В Італії державною установою комунального кредиту е Центральна депозитно-ощадна каса, у Великобританії Національний фонд позик. У США, наприклад, комунальних банків немає. Проте в Європі частина країн підтримує існування їх уже протягом більш ніж 1 30 років. Сьогодні такі установи в різних формах функціонують в Австрії, Франції, Німеччині, Нідерландах, Норвегії, Іспанії, Швейцарії та в деяких інших країнах. Створюються муніципальні банки у Польщі, Російській Федерації й в інших колишніх соціалістичних країнах.

Царська Росія хоч і мапа практику розвитку комунального кредиту, але в цілому відставала в цих питаннях від Західної Європи. У Росії набули розвитку в основному муніципальні облігаційні позики: так, станом на 01.01.1913 в обігу перебувало облігаційних позик 65 міст Росії. Облігаційні позики випускалися лише великими містами, при цьому 80- 90% їх емісій розміщувалися на ринках цінних паперів західноєвропейських країн, особливо у Франції. Як бачимо, Росія вирізнялася слабкістю внутрішнього ринку муніципальних цінних паперів. Одні з перших міських позик розміщено Києвом у 1876 р. загальним обсягом 500 тис. крб. на поліпшення доріг і благоустрій та Одесою в 1879 р. на суму 3 млн. 750 тис. крб. Випуск муніципальних цінних паперів у Росії тривав до 1917 р. аж поки не був припинений більшовицьким урядом, який скасував усі борги міст, як і їхнє право на розміщення муніципальних позик.

Досить широкого розмаху в дореволюційній Росії набула діяльність міських громадських банків, які здійснювали кредитування органів місцевого самоврядування та інші операції. У 1912 р. було створено Державну касу міської та земської позики, яка стала центральною державною установою з кредитування місцевого самоврядування; з 01.11.1917 н перетворили на Державний банк земського й міського кредиту, який незабаром було ліквідовано більшовиками.

У колишньому СРСР інститут комунального кредиту було відроджено в 1920-х pp. за політики НЕПу, коли місцеві ради могли отримувати короткострокові позики (на строк 6-12 місяців) для поповнення наявних коштів місцевих бюджетів, за умови касових розривів, на закупівлю медикаментів, підручників, палива для бюджетних установ. Обсяг таких позик не міг перевищувати 1% доходів річного бюджету місцевого органу влади, а довгострокові позики передбачалися терміном на 5 років. Але в цей період так і не вдалося відродити інститут муніципальних облігаційних позик: фактично жодної з них не було розміщено.

Відродження комунальних банків почалося згідно з Декретом ВЦВК і РНК СРСР від 18.01.1923 Вони засновувалися тільки губвиконкомами як акціонерні товариства з обов'язковою часткою в акціонерному капіталі самого губвиконкому в обсязі не менше 51%; так вже у 1927 р. функціонувало 49 комунальних банків, яким було надане право, крім інших операцій, випускати муніципальні позики, які, як уже зазначалося, відродити не вдалося.

У січні 1924 р. було створено Центральний банк комунального господарства і житлового будівництва СРСР, серед акціонерів якого була й Українська РСР. Банк кредитував місцеві органи влади, житлове будівництво, комунальне господарство в основному з розрахунку 3,5% річних, а 97% кредитів банку мали довгостроковий характер. Варто зазначити, що банк не міг задовольнити потреб у кредиті, і його роль була незначною, тому у 1930-х pp. система комунального кредиту в СРСР згортається, а банк ліквідовано в 1959 р.; згодом змінюється й призначення Центрального банку комунального господарства та житлового будівництва.

Комунальний кредит як форма участі місцевих органів самоврядування у фінансово-кредитних відносинах має перспективи розвитку в Україні, оскільки його здійснення відомо ще з дорадянських часів, так, наприкінці XIX ст. – на початку XX ст. місцеві органи самоврядування залучали кошти у формі облігаційних і безоблігаційних позик, кредитів державного, земельних, комерційних та громадських банків, а також позик з державної каси міського і земського кредиту. Із виникненням у законодавстві початку 1990-х pp. поняття комунальної власності та із прийняттям у грудні 1990 р. Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування" з'являються всі передумови для відродження інституту комунального кредиту в Україні. Упродовж 1990-1997 pp. прослідковується чітка тенденція становлення двох форм комунального кредиту – облігаційних міських позик і комерційного комунального банківського кредиту. Комунальний кредит в Україні поки що відіграє незначну роль у формуванні фінансів місцевих органів влади і носить епізодичний характер.