Класифікація видатків та кредитування бюджету на економічну діяльність

Питання видатків бюджету - одне з найскладніших як у теоретичному, так і у практичному розумінні. Структура та розмір видаткової частини бюджету країни є одним з основних інструментів у досягненні цілей державного регулювання, темпів та пропорцій структурної перебудови економіки України. Через механізм державних видатків можливим є вплив на діяльність окремих секторів економіки, на компоненти валового внутрішнього продукту країни та на економічну поведінку суб'єктів господарювання.

Як один з основних заходів державної регуляторної політики обсяг та структура державних видатків має визначатися залежно від задекларованих коротко- та середньотермінових напрямів економічного зростання. Перший напрям характеризується визнанням як пріоритетних екстенсивних факторів економічного приросту, а отже, не потребує значних капітальних вкладень в економічний розвиток країни. Другий потребує спрямування основної частини бюджетних коштів на інвестиційно-інноваційну діяльність держави, на цілеспрямований розвиток високотехнологічних підприємств і галузей для поступового зміцнення факторів економічного зростання.

У країнах із розвиненою ринковою економікою частка видатків бюджету змінюється у межах 35-56% до ВВП. Ця величина значно залежить від соціальних характеристик бюджету країни. Так, максимальний рівень державних видатків спостерігається у скандинавських країнах, передусім у Швеції, де державний бюджет акумулює приблизно 60% ВВП. Пояснення полягає у визначенні принципів суспільно-економічної моделі розвитку цієї країни. Значні соціальні гарантії та активна участь держави у формуванні оптимальних соціальних пропорцій вимагають від суспільства і значних фінансових затрат [4, с. 290-297].

Розмір видаткової частини обов'язково має враховувати фінансові можливості країни, але і відповідати факторам економічного та особливо соціального характеру. В міру розширення бази оподаткування та формування необхідних неподаткових джерел надходжень, величина державних фінансових ресурсів може зростати.

Заходи та інструменти політики державних видатків в Україні значною мірою визначаються не спрямованістю бюджетного регулювання, а станом зведеного бюджету країни та розміром його дохідної частини. В умовах хронічного бюджетного дефіциту (за винятком 2000 р. та 2002 р.) одним з основних принципів бюджетно-податкового регулювання в Україні визначається формування збалансованого державного бюджету.

Видатки бюджету - кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надмірно сплачених до бюджету сум податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування.

Видатки та кредитування бюджету класифікуються за [5, с. 41-49]:

• 1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету);
• 2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету);
• 3) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).

Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету має такі рівні деталізації:

• 1) розділи, в яких систематизуються видатки та кредитування бюджету, пов'язані з виконанням функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;
• 2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються видатки та кредитування бюджету на виконання функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету групує видатки та кредитування відповідно до різновиду функцій держави та витрат на їх фінансування. Цей тип класифікації, дає змогу проаналізувати динаміку витрат, зробити прогнози щодо наступних видатків. Класифікація видатків та кредитування бюджету розроблена на основі класифікації функцій управління ООН та має такі рівні деталізації: - розділи (видатки та кредитування бюджету на здійснення функцій держави,

Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування); - підрозділи та групи (конкретизовані напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення функцій держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування).

Нумерація розділів відповідає нумерації загальних цілей державного управління, тоді як номери підрозділів та груп - це засоби досягнення та реалізації визначених цілей та напрямів (наприклад, розділ 0400 "Економічна діяльність", підрозділ 0430 "Паливно-енергетичний комплекс", група 0432 "Нафтогазова галузь").

Зміст і характер бюджетних видатків полягає у забезпеченні виконання державою своїх функцій. Тому призначення бюджетних видатків передбачає, зокрема, задоволення найважливіших потреб суспільства у розвитку економіки та економічної безпеки держави.

Видатки бюджетів, як правило, можуть мати кількісну і якісну характеристики. При цьому якісна характеристика дає змогу встановити економічну природу і суспільне призначення кожного виду бюджетних видатків, кількісна — його величину. Роль держави у регулюванні соціально-економічного розвитку значною мірою характеризується часткою видатків бюджетів (табл. 8.1) [6].

Фінансування видатків бюджету на економічну діяльність може здійснюватись у таких формах:

кошторисне фінансування;

фінансування інвестиційних проектів (бюджетні інвестиції)

державні субвенції, дотації (державні трансферти);

бюджетні кредити.

Таблиця 8.1. Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету на економічну діяльність

Кошторисне фінансування є основною формою, за допомогою якої здійснюються видатки бюджету. Воно включає забезпечення виробничої та соціальної інфраструктур і управління. За цієї форми бюджетні асигнування виділяються на підставі спеціального документа — кошторису. У ньому розраховується обсяг бюджетних асигнувань, їх розподіл за статтями витрат з поквартальною деталізацією. Обсяг бюджетного фінансування визначається на основі показників, які характеризують масштаби діяльності суб'єкта господарювання та встановлених (чи розрахованих) норм витрат. Норми витрат можуть бути постатейними та узагальненими, обов'язковими і факультативними. Норми витрат-основний елемент кошторисного фінансування, бо саме вони визначають обсяги видатків бюджету.

Бюджетне фінансування інвестиційних проектів характеризує виділення державних асигнувань на капітальні вкладення у виробничу сферу. Суть цієї форми полягає у тому, що держава виходячи зі своїх фінансових можливостей, здійснює конкурсний відбір найнеобхідніших та найефективніших проектів. Проекти, що не пройшли конкурсного відбору, можуть фінансуватись за рахунок банківських кредитів та інших залучених коштів (наприклад, цільових інвестиційних позик). Обсяг видатків встановлюється на основі спеціальних кошторисів, в яких визначається вартість спорудження відповідних об'єктів.

Дотація вирівнювання — це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його одержує. Цей трансферт є різновидом нецільових трансфертів. Він надається на безоплатній та безповоротній основі місцевим бюджетам з вищестоящих бюджетів у разі, коли у відповідного бюджету недостатньо доходів для фінансування певних видатків, тобто з метою вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його одержує.

Бюджетний кодекс визначає субвенції як міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Отже, на відміну від дотацій субвенція має цільовий характер і виділяється на конкретні цілі.

Бюджетні кредити являють собою форму надання державним підприємствам тимчасової фінансової допомоги на умовах поворотності. Це нехарактерна для бюджету форма його видатків, оскільки взаємовідносини держави з юридичними особами засновуються саме на безповоротній основі.

Форми бюджетного фінансування визначаються економічними умовами, в яких функціонує бюджетний фонд держави. Із зміною конкретних умов господарювання поступово змінюються й самі форми бюджетного фінансування, а також межі їх застосування. На нинішньому етапі розвитку економіки у зв'язку з необхідністю вдосконалення всієї системи управління економічною і соціальними сферами постала потреба у вдосконаленні форм бюджетного фінансування.

При визначенні шляхів удосконалення діючих форм бюджетного фінансування має застосовуватись диференційований підхід, а перспективи розвитку кожної з форм мають пов'язуватися з тими цілями, досягнення яких вона має забезпечити. Цілі управління поділяються на загальні і спеціальні. Загальні цілі реалізуються через ті форми фінансування, які відповідають системі управління економікою в цілому. Такими формами є фінансування інвестиційних проектів та кошторисне фінансування, за допомогою якого формуються галузеві й територіальні пропорції, здійснюються структурні зміни в економіці. Спеціальні цілі пов'язані з особливими умовами господарювання, що визначаються економічною політикою держави на певному етапі її розвитку. Звідси виникає необхідність використання таких форм, як державні субвенції, дотації і бюджетні кредити.

Серед основних фінансово-податкових інструментів механізму державного регулювання економічного зростання необхідно виділити політику державних видатків. Збільшення величини державних видатків на розвиток економіки та вирішення питань соціального спрямування призводить до розширення обсягу виробництва. Це пов'язано з виникненням "мультиплікативного ефекту" [7].

Мультиплікатор державних видатків показує, як змінюється обсяг виробництва в країні при зростанні цих видатків на одну одиницю. Величина мультиплікатора залежить від граничної схильності до споживання, частки податків, що держава вилучає з доходів, схильності економічних суб'єктів частину своїх видатків спрямовувати на закупівлю імпортних товарів та інших показників. Збільшення граничної схильності до споживання відображає зростання бажання економічних агентів спрямовувати більшу частку своїх доходів на споживання товарів і послуг, що, своєю чергою, стимулює збільшення їх виробництва.

Такі чинники, як частка податків у доходах та гранична схильність до придбання імпортних товарів, спричиняють протилежний ефект розвитку товарного ринку країни. їх зростання зменшує величину мультиплікативного ефекту, що виникає при збільшенні державних видатків на розвиток економіки.

Теоретичне відображення величини мультиплікатора є наступним:

де Мі}<і - величина мультиплікатора державних видатків; ГСС - гранична схильність до споживання; ГСЗ — гранична схильність до заощаджень; / - ставка податків в доходах; ГС1— гранична схильність до імпортування. Гранична схильність до споживання (ГСС)—це величина додаткового споживання, яку спричиняє одна додаткова гривня доходу. Можна також зазначити, що ГСС - це відношення будь-якої зміни в споживанні до тієї зміни у доході, яка зумовила цю зміну в споживанні.

Істотно впливає на сукупне споживання та зумовлює зміну мультиплікатора державних витрат податкова політика. Тому при його розрахунку необхідно враховувати частку податків в ВВП країни (0, яка визначається відношенням величини податкових надходжень до ВВП.

Враховуючи граничну схильність до споживання та податкові надходження у % до ВВП, можна визначити мультиплікатор державних витрат у закритій економіці. Україна ж не є закритою державою і має відповідні торговельно-економічні відносити з іншими країнами. Тому необхідно враховувати на скільки одиниць зміняться витрати на імпорт при зміні ВВП на одну одиницю, тобто визначити граничну схильність до імпортування (ГСЇ).

Отже, для розрахунку мультиплікатора державних витрат необхідні такі показники розвитку економіки, як: ВВП, споживчі витрати, видатки зведеного бюджету, імпорт товарів і послуг, курс гривні до долара США, обсяг податкових надходжень, їх динаміка та динаміка ГСС, ГСІ (табл. 8.2)

Таблиця 8.2. Динаміка показників розвитку економіки України у 2005-2012 рр.

Аналіз впливу заходів політики державних видатків на динаміку економічного зростання країни здійснюється в такій послідовності:

• 1. Визначення величини мультиплікатора державних видатків та чинників, що на нього впливають.
• 2. Визначення залежності між динамікою частки державних видатків у ВВП країни та темпами економічного зростання.
• 3. Аналіз структури державних видатків за функціональним призначенням та її впливом на зміну основних макроекономічних показників розвитку країни.

Держава, виділяючи бюджетні кошти, завжди визначає: пріоритети витрат; загальний обсяг фінансування; цільове використання коштів.

Фінансування здійснюється на підставі наступних принципів [8]:

• 1) плановості;
• 2) безоплатності і безповоротності;
• 3) цільового спрямування коштів;
• 4) ефективності використання;
• 5) фінансування в міру виконання плану;
• 6) оптимального поєднання власних, бюджетних і кредитних джерел;
• 7) здійснення контролю за використанням коштів;
• 8) звітності й врахування раніше використаних коштів.

Фінансова діяльність держави забезпечується принципом плановості, оскільки всі витрати з централізованих фондів коштів мають обов'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхідністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямованості фінансових планів, відмова від залишкового методу фінансування соціальної сфери. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.

Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансових планів — індивідуальних і зведених. Індивідуальні фінансові плани включають баланси доходів та видатків підприємств, кошториси бюджетних установ тощо. Зведені фінансові плани поділяються на загальнодержавні (зведений бюджет, державний бюджет, баланс доходів і витрат населення), територіальні (місцеві бюджети, зведені фінансові баланси територій, плани фінансових інститутів) та галузеві (фінансові плани міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань тощо). Усі фінансові плани пов'язані між собою внаслідок юридичної та економічної природи бюджету.

Характерною рисою видаткових правовідносин є їх безоплатний характер, оскільки кошти з бюджету виділяють на виконання певних завдань і функцій уповноважених органів або фінансування загальнодержавних чи місцевих програм та не вимагають повернення.

Принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічна вигода держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосередковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та комунальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.

Принцип цільового спрямування фінансування державних витрат полягає у необхідності суворого дотримання під час здійснення видатків цілей та заходів, які фінансуються відповідно до затверджених фінансових планів. Якщо кошторисом бюджетної установи передбачено певну суму, що має спрямовуватися на фінансування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (наприклад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відряджень). Кошти мають виділятися та використовуватися у межах затверджених фінансових планів на підставі чітко визначених нормативів.

Чинне законодавство чітко обмежує можливість використання коштів не за цільовим призначенням, оскільки є загроза недофінансування планових видатків. Для дотримання принципів ефективності та збалансованості бюджетів відповідного рівня бюджетним установам заборонено здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України. Таким чином законодавець намагається уникнути можливості відповідати за рахунок бюджетних коштів у разі неможливості виконання бюджетною установою своїх зобов'язань за цивільно-правовими угодами, як і втрачати бюджетні ресурси у зв'язку з неповерненням запозичених коштів третіми особами.

На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 вересня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Метою його запровадження було встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі спрямоване, зокрема, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі та завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм.

Ефективність використання коштів має на меті отримання суспільно необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат трудових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на практиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додаткових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та використання науково-технічного прогресу, використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.

Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а відповідно до фактичного виконання робіт, кількісних та якісних показників, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної потреби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігу. Виконання цього принципу можна простежити лід час фінансування капіталовкладень і капітальних ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів невикористані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.

Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінансування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та можливість використання власних коштів або скорочення власних видатків, а потім—можливість отримання банківських кредитів, і лише за об'єктивно? неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відомчого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та використання державних ресурсів під час покриття поточних видатків та капіталовкладень. Цей принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредитно-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення.

Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів і проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробітку сировини та природних ресурсів тощо. Зокрема, чинне законодавство, що визначає правові засади кошторисно-бюджетного фінансування, встановлює, що обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи має забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких зумовлена характером діяльності установи.