Інституційна складова реалізації проектів регіонального розвитку

Регіональний розвиток є процесом, який вимагає дієвих і ефективних інститутів, а також тісної співпраці між урядами, бізнес-організаціями та соціальними групами на кожному рівні.

Принципи регіонального розвитку перевірялись і неодноразово вдосконалювалися протягом багатьох років, щоб можна було розробляти різні стратегії, спрямовані на вирішення економічних і соціальних проблем, а також досягнення екологічних цілей. Успіх цієї політики базується на партнерствах в рамках ЄС, плануванні та належному управлінні. У разі використання цих принципів управління програмами розвитку може здійснюватися децентралізовано.

Європейський процес інституційного забезпечення спирається переважно на партнерство між наднаціональними органами ЄС і державами-членами; в першу чергу, їх національними урядами, але з обов'язковим залученням регіональних і місцевих органів влади. Таким чином, почала формуватися "інтегрована" модель реалізації європейської політики, де чітко визначається роль і функції установ наднаціонального, національного та субнаціонального рівнів [74].

У європейських країнах децентралізація відіграє значну роль в принципах побудови соціально-економічного розвитку. Поточна тенденція усунення кордонів європейських держав обумовлена об'єднанням в потужний наднаціональний союз. Це дає поштовх проявам політико- географічної закономірності, де процес об'єднання держав супроводжується фрагментацією їх власних територій, новим розвитком ідентичності в регіонах, які представляють ці держави. Розмивається "серединний" рівень окремих країн, і на перший план виходять, з одного боку, наднаціональні структури і механізми, а з іншого боку – регіони.

Саме регіональні осередки перетворюються на основні ланки європейського політичного простору, формуючи "Європу регіонів".

Проекти регіональної політики розробляються за участю значної кількості учасників, починаючи від регіональних інститутів і закінчуючи наднаціональними органами. Однак оскільки регіональна політика – найважливіший напрямок діяльності для всього інтеграційного угруповання, то ключове значення в процесі вироблення її принципів і пріоритетів мають наднаціональні інститути.

Головним інститутом, що здійснює розробку програм регіонального розвитку і визначає її пріоритетні цілі на наднаціональному рівні, є Комісія ЄС, а в її рамках, – Генеральний директорат з регіональної політики. Його місія полягає в посиленні економічного, соціального та територіального гуртування шляхом пом'якшення дисбалансів у розвитку між державами-членами і регіонами в їх складі. Тому діяльність Комісії підкреслює, що регіональна політика має максимальну цінність з точки зору внеску в розвиток солідарності, об'єднання і конкурентоспроможності регіонів в межах ЄС [72].

Згідно з Договором про ЄС (ст. 159), Комісія виступає з доповіддю перед Європейським парламентом і Радою, Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів кожні три роки, повідомляючи про досягнення регіональної політики щодо соціального та економічного згуртування держав-членів ЄС. Доповіді Комісії ЄС – інструмент для контролю над виконанням пріоритетних для всього Співтовариства в цілому програм і наданням допомоги регіонам. Під контролем Комісії для цього знаходяться фінансові ресурси і аудит.

Кожен план регіонального розвитку оцінюється незалежними експертами. На основі їхніх звітів проводяться наради серед представників Комісії, державних і регіональних представників, перш ніж схвалені програмні документи приймаються Комісією. Програмні документи повинні містити більшу частину інформації відносно раніше прийнятих і реалізованих в регіонах проектів, а також визначення прогресу, який буде досягнутий за певний період, в порівнянні з існуючою ситуацією.

Різні служби Комісії внесли вагомий внесок в методологію оцінки реалізації програм. В результаті цієї діяльності була створена Технічна робоча група з оцінки, що включає в себе фахівців з моніторингу та оцінки ефективності виконання програм регіональної підтримки з відповідних служб Комісії та державних адміністрацій із залученням регіонального рівня.

Рішення, що приймаються Комісією, потребують обговорення і затвердження Радою і Парламентом, на розгляд яких надходять уже конкретні проекти розвитку регіональної політики з визначенням пріоритетних завдань на наступний програмний період і зазначенням необхідного обсягу фінансування. Рада та Парламент висловлюють думку щодо направлення розвитку регіональної політики та розміру інвестицій. У разі згоди, проекти та програми затверджуються і надходять на реалізацію під відповідальність Комісії [72].

Починаючи з 1994 р., схема прийняття рішень щодо регіональної політики на наднаціональному рівні була дещо ускладнена завдяки появі нового інституту – Комітету регіонів Європейського союзу.

Комітет регіонів бере активну участь у формуванні принципів і основних напрямів регіональної політики на наднаціональному рівні. Незважаючи на дорадчий характер, діяльність Комітету важлива, бо це інститут, який представляє всі регіони Європи, що гарантує врахування думки регіонального / локального рівня при прийнятті рішень. Комітет регіонів доповнює структуру прийняття рішень, що розробляються Комісією та підтверджуваних Радою і Парламентом. Комітет регіонів важливий і з тієї причини, що саме даний інститут сприяє зміцненню на практиці концепції "Європи регіонів" (на відміну від концепції "Європи держав – націй"). Крім того, даний інститут вносить вагомий внесок у посилення конкурентоспроможності різних регіонів і поступової "м'якої" трансформації їх статусу на загальноєвропейській арені.

Завдяки Комітету регіонів представники місцевої влади та мери міст отримали можливість брати участь у діяльності ЄС, особливо з питань, які Євросоюз покладає на даний рівень влади в межах її компетенції, а також інформувати свої регіони про діяльність ЄС. Робота в Комітеті регіонів здійснюється за наступними напрямками:

• регіональний та економічний розвиток, місцеві та регіональні фінанси;
• територіальне планування, міське планування;
• система транспорту та комунікації; телекомунікації;
• планування використання землі, навколишнє середовище, енергетика;
• освіта, професійна підготовка;
• громадяни Європи: дослідження, культура, молодь, споживачі; молодь і спорт;
• економічне і соціальне зближення, соціальна політика, охорона здоров'я.

Метою Комітету регіонів є насамперед реалізація принципу субсидіарності, відповідно до якого рішення в інтересах населення повинні прийматися рівнями влади, які знаходяться до нього найближче.

Разом з тим, діяльність регіонів багато в чому залежить від їх статусу і компетенцій на рівні своєї національної держави, так як представники Комітету призначаються центральним урядом держав. Тому, чим вище статус регіонів у державі, тим активніше і ефективніше їх діяльність у складі Комітету. Оскільки розподіл місць, так чи інакше, залежить від регіональної структури держав, "незалежність" його членів можна піддати сумніву. Дане положення ускладнює ефективну діяльність інституту в цілому. Тому перспективним є подальше посилення субнаціонального (регіонального) рівня для розвитку всього інтеграційного угруповання в цілому. Безсумнівно, що управління програмами регіонального розвитку може бути покращено саме завдяки мультирівневому управлінню.

Політика ЄС базується на мультирівневому управлінні, що залучає в процес переговорів, які тому можуть бути досить тривалими і напруженими, кілька рівнів: наднаціональний, національний та регіональний/локальний. Мультирівнева система управління – система тривалих переговорів між інститутами влади на декількох рівнях, яка в даний час вже характеризує структурну політику ЕС [72]. Концепція мультирівневого управління передбачає передачу влади як субнаціональним, так і наднаціональним інститутам. По суті це означає прагнення створити ефективні інструменти управління, які оперативно реагують на виникаючі політичні та економічні виклики.

Мультирівнева система прийняття рішень є продуктом процесу інтеграції на наднаціональному рівні і деволюції (регіоналізації) на субдержавному рівні, що призводить до взаємопроникнення всіх існуючих політичних систем. Європейські інститути побудували логічні взаємовідносини з національними учасниками і стали частиною системи мультирівневого управління. Політична влада існує на декількох рівнях, а кожен з них встановлюється культурними та історичними факторами. Тому кожен рівень вносить свою частину в ухвалення рішень, що є істотним для їх ефективності. Дійсно, плани регіонального розвитку розробляються на принципах партнерства та субсидіарності державами- членами із залученням влади регіонального рівня, агентств з розвитку і різних експертів. Проекти підлягають обов'язковому узгодженню з Комісією ЄС для вироблення середньострокових програм розвитку, які можуть отримати фінансування.

Так, відповідь на питання "що", тобто визначення загальних стратегічних цілей і завдань комунітарної політики, – основна відповідальність наднаціональних органів. Відповідь на питання "який", тобто розробка програм, що задовольняють і реалізують дані цілі і завдання, – зобов'язання, перш за все, національних держав – учасників, зате питання "як", під яким маються на увазі конкретні кроки і механізми реалізації підготовлених програм, – головним чином, лежить в межах відповідальності регіонального / локального рівнів управління.

Однак тільки в рамках проведення регіональної політики стало можливим поєднати цілі всієї інтеграційної політики з цілями держав-учасниць та регіонів у їх складі, адже прийняття рішень в області регіональної політики – це сфера діалогу трьох учасників вже спочатку на наднаціональному рівні, завдяки діяльності Комісії, Європейської ради, Комітету регіонів. Це також діалог між трьома рівнями: наднаціональним (головним чином, виражений у діяльності Комісії), національним (держави-учасники ЄС) і регіональним (регіональні політичні сили та органи влади держав-членів ЄС). Однак певним чином "слабкою ланкою" в цій конструкції виявляються відносини центральних урядів зі своїми регіонами.

У практичній діяльності, незважаючи на декларації Комісії та Комітету регіонів про необхідність зміцнювати регіональний рівень у системі прийняття рішень, вплив регіонів не є достатнім, щоб розцінювати їх як повноправну сторону в рамках мультирівневих систем управління. Так, згідно із "Стадіями у розробці програм", держава визначає свої пріоритети (і / або регіонів) самостійно, що не передбачає, в принципі, і необхідність консультацій центрального уряду з регіональними властями. Таким чином, саме від того, яким обсягом повноважень володіють регіони в рамках державного управління, залежить їх участь у розробці спільних програм. Але виконують дані програми центральні уряди держав спільно з регіонами, залишаючи функції головного контролера за собою. Фінансування регіональних програм засноване на системі "розділеної відповідальності" між Європейською Комісією та урядами країн-членів. Однак держави зі своїми регіонами повинні спільно готувати програми, реалізувати цілі політики, що визначаються наднаціональними органами, самостійно обираючи проекти, здійснюючи контроль і оцінку їх імплементації. Для реалізації кожної прийнятої програми держава призначає: 1) керуючий орган (національний, регіональний або локальний); 2) орган сертифікації (національний, регіональний або локальний, які здійснюють контроль за витратами та виплатами перед подачею звіту Комісії), 3) орган аудиту (він складається з національного, регіонального та локального рівнів і сприяє ефективній реалізації програм і здійснює контроль за сформованою системою управління).

Це означає, що мультирівнева система не є остаточно сформованою, але створені виразні її контури і організація в певних областях політики ЄС. Існують декілька шляхів зміцнення регіонального рівня: в рамках держави (через політику децентралізації) і на наднаціональному рівні (через регіональну політику, що залучає регіони і сприяє зростанню їх добробуту, самостійності, розвиваючу кооперацію між регіонами, що не входять до складу однієї держави). Різні програми, що виробляються Комісією, які полягають у просуванні саме територіального співробітництва та розвитку, безпосередньо пов'язані з необхідністю тісної кооперації між регіонами / локальними учасниками, національними центрами та наднаціональними органами.

Таким чином, регіональна політика, її ефективність і навіть майбутнє європейської інтеграції, хоча і не перебувають поза впливом держави, але залежать не стільки від неї самої, скільки від рішень, прийнятих в рівній мірі "знизу", "зверху", і на рівні самої державної системи, тобто від формування і дії мультирівневих систем управління. І саме в рамках регіональної політики ЄС найбільш очевидні риси мультирівневого управління.

Етапи формування регіональної політики

Формування регіональної політики як самостійного напряму комунітарної політики пройшло через декілька етапів, кожен з яких ознаменував собою кількісні зміни, пов'язані з приєднанням нових держав до інтеграційного угруповання, і якісні зміни з питань розробки та імплементації на практиці програм регіонального розвитку.

1 етап – "початок регіональної політики" 1950-1975pp.

Початковий етап європейської інтеграції заклав основи для проведення програм регіонального розвитку. Ключову роль у цьому процесі відіграв Римський договір 1957 р. Інтеграційний розвиток, стимульований даним договором, привів до ідеї про необхідність здійснювати політику фінансової підтримки тих або інших держав і регіонів в їх складі.

У 60-і pp. XX ст. експерти Комісії Товариства постійно відзначали диспропорції в економіці між різними державами і регіонами, а також доцільність адаптації так званих депресивних регіонів до "спільного ринку" через спеціальні програми регіонального розвитку, забезпечених надійними фінансовими ресурсами. Завдяки даним рекомендаціям і ґрунтуючись на реальній практиці, в 1971 р. Рада прийняла рішення здійснювати регіональну політику на наднаціональному рівні, таким чином, створивши передумови активного здійснення програм регіонального розвитку в подальшому.

У цей період часу спроби здійснення єдиної регіональної політики не виражені яскраво, так як в основному дані заходи були спрямовані на підтримку розвитку сільськогосподарських регіонів у рамках Європейського економічного співтовариства. Для цього використовувалися аграрні субсидії. На цьому ж етапі відбулося перше укрупнення Співтовариства. До нього приєдналися Ірландія, Данія і Великобританія, завдяки чому гостро проявилися державні та регіональні диспропорції 148]. І хоча в преамбулі Римського договору йдеться про те, що європейська інтеграція має об'єднати національні господарства і забезпечити їх гармонійний розвиток при скороченні економічних контрастів між окремими територіями, до 70-х років на рівні ЄС робилися вельми скромні зусилля із згладжування територіальних диспропорцій.

Сама регіональна політика з точки зору її фінансового забезпечення не була ефективною. В основному мова йшла лише про регіональні аспекти загальної соціальної та загальної аграрної політики: так, з 1958 р. Європейський соціальний фонд (ЄСФ) проводить заходи по боротьбі з безробіттям, а в 1962 р. для сприяння поліпшенню господарської структури аграрних районів було створено Європейський Фонд Орієнтації і гарантій сільського господарства (ФЕОГА). Крім того, Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), створений в 1958 р., сприяв регіональному розвитку, здійснюючи капіталовкладення в районах зі спеціалізацією на сільському господарстві, вуглевидобутку або чорній металургії. Лише коли постало питання про рух від митного союзу до більш глибокої економічної інтеграції, помітно підвищилася актуальність завдання повноцінного включення в загальний ринок всієї території ЄЄ, в тому числі групи регіонів, не здатних розвиватися тільки з опорою на власні сили. Без проведення масштабної регіональної політики розрив між регіонами у міру руху до економічного і валютного союзу посилювався, так як найбільш конкурентоспроможні райони успішніше освоювали переваги інтеграції.

2 етап – "формування регіональної політики" 1975-1994pp.

Другий етап був відкритий створенням в 1975 р. Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР), який є центральним фінансовим інструментом регіональної політики. Він був створений для зменшення дисбалансів і розривів в промисловому і економічному розвитку держав-членів і регіонів у їх складі і покликаний фінансувати програми конверсії та реструктуризації, а також територіального співробітництва. Він також частково фінансує професійну підготовку та перепідготовку громадян ЄЄ. Допомога здійснюється, головним чином, виходячи з ВВП на душу населення, тому він найбільш цінний для найбідніших держав-членів ЄЄ [72].

Важливим кроком стало виділення у фінансових коштах фонду в 1979 р. так званої ненормованої частини, призначеної на комплексне вирішення програм розвитку окремих регіонів у складі держав-членів. Хоча програми регіональної підтримки розроблялися і раніше центральними урядами держав, що перешкоджало досягненню більшої ефективності, в період кризових 70-80-хрр., проекти регіональної політики дозволили пом'якшити економічні проблеми для найбільш постраждалих регіонів. Однак питання про підготовку програм регіонального розвитку, що враховують думку влади проблемних регіонів у складі держав-членів, залишалося найбільш принциповим. Звернення до регіонального / локального досвіду означало і зміну механізмів вироблення самих принципів регіональної політики, сприяючи переходу від концепції вирівнювання до концепції ефективності, яка дозволяла якраз враховувати специфіку регіонів і їхні потреби, а не завдання держави в цілому. Завдяки цьому з'явилася класифікація регіонів Європи, що пропонувала робити відмінності між депресивними промисловими регіонами, сільськогосподарськими регіонами, периферійними, острівними, прикордонними та міськими регіонами [48].

Регіональний рівень в цей період був також яскраво проявлений інституційне, так як в 1985 р. були створені і почали свою діяльність Збори регіонів Європи, що стало потужним регіональним об'єднанням. З 1989 р. стали також регулярно збиратися конференції "Європа регіонів". Дані організації висунули ідею про застосування принципу субсидіарності та створення інституту, що представляє регіони (з правом звернення до Європейського суду, минаючи національні держави). З цього ж періоду часу наднаціональні органи (Комісія) почали поступово вводити практику досягнення домовленостей між наднаціональними, національними та субнаціональними рівнями влади для розробки проектів регіональної підтримки.

Другий етап розвитку регіональної політики важливий також і тому, що саме тоді були закладені основи ефективного вирішення існуючих структурних проблем, відбулася оптимізація програм підтримки держав і регіонів, поступово здійснювалася переорієнтація програм регіональної підтримки з допомоги державам на допомогу регіонам у їх складі. У 1986 р. були визначені принципи політики згуртування поряд зі структурною політикою, які лягли в основу регіональної політики, хоча створений в цей час Фонд згуртування дотримувався принципу підтримки держав, а не регіонів.

Поворотним моментом для регіональної політики ЄС став вступ у Співтовариство Іспанії та Португалії з величезними територіями невисокого рівня соціально-економічного розвитку та подальше поглиблення інтеграції, що виразилося у прийнятті Єдиного європейського акта в 1986 р. Наприкінці 80-х років була проведена реформа структурних фондів ЄС (включаючи принципи їх координації з Європейським інвестиційним банком), детально розроблений механізм реалізації та інструментарій регіональної політики, уточнені її цілі і завдання. По суті, на рівні ЄС стало здійснюватися самостійне регулювання територіального розвитку. Відповідно зросли і обсяги фінансування наднаціональної регіональної політики. У період 1989-1993 pp. на її потреби фондами ЄС щорічно виділялося в середньому по 14 млрд. ЕКЮ, тобто обсяг фінансування став у 30 разів більше, ніж за 15 років до того. При цьому питома вага асигнувань на регіональну політику в видатках загального бюджету ЄС досягла вже 20 %.

З 1987-1988 pp. реалізовувалися чотири комплексні регіональні програми. Міждержавні програми ставили своєю метою узгодження регіональної політики і важливіших напрямів галузевої діяльності ЄС. Це програми: "Стар" – створення систем комунікацій в депресивних районах, "Валорем" – освоєння енергетичного потенціалу цих районів; "Ренавель" і "Резідер", які були орієнтовані на підйом регіонів з традиційним суднобудуванням і структурну переорієнтацію регіонів з розвинутою чорною металургією [16].

Створена Генеральна дирекція з регіональної політики основним критерієм схвалення національних проектів і програм вважає внесок держави в зростання зайнятості населення.

Широкомасштабна реформа фінансування регіональної політики і всієї структурної політики ЄС була схвалена на сесії Євроради в липні 1988р. і проводиться з 1989р. По суті регіональна діяльність ЄС набула статусу офіційного напряму інтеграційної економічної політики.

З реформою бюджету 1988р. пов'язана поява поняття "фінансової перспективи" та зміна схеми відрахувань від держав відповідно до їх рівня ВНП. Реформа вплинула на діяльність структурних фондів. Так, ЕФРР, ЄСФ і ФЕОГА об'єднали в єдиний структурний фонд (СФ), після чого вони були зобов'язані погоджувати свої позиції при проведенні програм підтримки регіонів для максимального досягнення поставлених цілей. Для цього було передбачене двократне збільшення до 1993 р. (у порівнянні з 1987 р.) сумарного обсягу коштів структурного фонду (СФ). Однак, незважаючи на постійне зростання бюджету, фінансових коштів в цілому не було достатньо для фінансування всіх видатків інтеграційного угруповання, що ставило завдання шукати ще більш ефективні шляхи гармонізації витрат і доходів. Однак розвиток інтеграції передбачав, в першу чергу, вишукування додаткових ресурсів. Це призводило і до проблем щодо розміру відрахувань, здійснюваних країнами-членами. У 1992 р. була проведена інша бюджетна реформа, що також стосувалася діяльності структурних фондів. Прийняте рішення про розширення витрат на структурні операції вимагало збільшити відрахування від ВНП держав-членів ЄС [72].

Починаючи з 1989 р. СФ був зорієнтований на виконання п'яти завдань [16]:

1) підйом слаборозвинених районів;
2) структурна перебудова в депресивних регіонах;
3) зменшення довгострокового безробіття;
4) створення умов для зайнятості молоді;
5) галузева переорієнтація аграрного сектора та підтримка територій з переважаючим сільським населенням.

Нова концепція регіональної політики передбачає зосередження переважного обсягу фінансових коштів в слаборозвинених регіонах, де ВВП на душу населення не перевищує 75 % середнього для ЄС показника.

У ході реформи регіональної політики 1988-1989 pp. Єврокомісія ввела в дію чотири принципи функціонування структурних фондів, а саме:

1) концентрацію, яка б означала угруповання прийнятих заходів навколо пріоритетних цілей, щоб забезпечувати тісну координацію структурної політики;
2) партнерство в роботі Єврокомісії та відповідних органів влади на рівні країни, регіональному та місцевому рівнях на всіх стадіях діяльності; незважаючи на те, що ключові позиції при цьому зберігалися за центральним урядом, принцип партнерства заохочував залучення регіонів і сприяв створенню нової, регіонально-орієнтованої політики.
3) доповнюваність, відповідно до якої всі заходи фондів ЄС співфінансуються з боку країн-членів (з національних і регіональних бюджетів, а також інших джерел, у тому числі коштів приватних компаній); інститути ЄС можуть надавати ресурси тільки в якості додаткового джерела при реалізації національних програм і не мають права визначати об'єкти свого втручання виключно за власною ініціативою;
4) програмний характер – протягом декількох років кошти використовуються в структурних програмах, націлених на вирішення конкретних проблем, а не в множині безликих проектів країн.

На практиці виявилося важко повністю співвіднести ці принципи з цілями та інтересами країн-членів ЄС. Так, логіка концентрації неодноразово ставилася під питання через прагнення національних урядів домогтися включення більшої кількості своїх регіонів до переліку підтримуваних територій – у підсумку ресурси розпорошувалися. Партнерство (особливо підключення регіональних і місцевих органів влади до планування та використання коштів) у ряді випадків викликало напруженість у відносинах між національним і регіональним рівнями управління. Принцип доповнюваності брався до уваги не завжди, так як кошти, що направляються на реалізацію програм і проектів ЕФРР, підчас використовувалися урядами країн в інших цілях, хоча на стадії планування асигнувань дотримувалися всі формальні вимоги. Програмний характер регіональної політики відбився в детально розроблених, але від цього дуже ускладнених процедурах.

Інший найважливіший для здійснення програм регіональної політики фонд – це Фонд згуртування. Він був створений в 1993 р. для посилення економічного і соціального згуртування європейської спільноти в умовах сталого розвитку. Досягнення згуртування здійснюється, головним чином, через підтримку та розвиток транс'європейської транспортної мережі. Асигнування фонду спрямовуються на конкретні проекти і зачіпають держави, в яких ВЫП на душу населення становить менше 90 % від середнього рівня по ЄС.

З етап – "затвердження регіональної політики" 1994 – Теперішній час

В межах цього етапу виділяються окремі програмні періоди:

І період: 1994 – 1999 pp.

В цей час завдяки Маастрихтському договору 1992 р., який набув чинності в 1994 р., політика вирівнювання для інтеграції була зафіксована як найважливіша поряд із загальним і валютним союзом. З цього часу більше третини бюджету направляється на програми регіональної політики. У цей же період остаточно були сформовані фінансові інструменти, які включають в себе не тільки структурні фонди, а й спеціалізовані програми (ISPA, SAPARD, PHARE та ін.). Крім того, саме в цей період на над'європейский рівень виходять регіони різних держав, завдяки праву організовувати свої представництва в Брюсселі. Участь у формуванні регіональної політики на наднаціональному рівні починає приймати Комітет регіонів, куди входять представники всіх регіонів Європи. Амстердамський договір, який набув чинності в 1999 р., розширив його права на участь у розробці програм соціальної політики (зайнятості) і в області захисту навколишнього середовища. Одночасно багато регіональних організацій почали набувати стійкий вплив на характер регіональної політики, відстоюючи ідею згуртування. Збори регіонів Європи, Рада периферійних морських регіонів, Збори європейських прикордонних регіонів та ін. лобіюють регіональну політику, а концепція згуртування стає для них основною. Вони відстоюють полі- центризм у розробці програм регіональної підтримки і посилення ролі регіональних і місцевих органів влади [48].

Крім того, саме в цей період часу починаються безпрецедентні розширення угруповання в 1995 р., 2004 р. та 2007 р. поспіль, в результаті чого зовсім різні за потенціалом і спрямованістю економіки опинилися в складі ЄС. Відбулося чимало змін в конкретних деталях реалізації регіональної політики в ЄС, включаючи перехід на принцип багаторічних фінансових перспектив.

У 1999 р. знову постало питання про збільшення коштів бюджету у зв'язку з підготовкою значного числа держав – кандидатів на вступ до складу ЄС. Однак це завдання вступало в протиріччя з необхідністю пом'якшити існуючі між державами-членами розбіжності щодо збільшення відрахувань. Це серйозно вплинуло на оптимізацію цілей регіональної політики, сприяючи концентрації допомоги та підвищенню відповідальності у здійсненні спільної роботи регіональними, національними та наднаціональними інститутами, притому, що величина бюджету була збережена на колишньому рівні.

В даний час асигнування на регіональну політику ЄС, що отримала назву "політики згуртування", здійснюються через три фінансові інструменти – структурні фонди ЕФРР і ЄСФ, а також Фонд згуртування. Структурні фонди націлені на скорочення регіональних відмінностей (через ЕФРР також здійснюється підтримка транскордонного та транснаціонального регіонального співробітництва), а Фонд згуртування – на зменшення відмінностей між країнами. Фонд згуртування фінансує проекти в таких сферах, як транс'європейські транспортні мережі, охорона навколишнього середовища, а з недавніх пір і альтернативна енергетика, причому до 2007 р. він діяв автономно від структурних фондів. Крім того, для регіонів країн-кандидатів на вступ до ЄС працює Інструмент допомоги перед вступом, що замінив собою всі фонди, що сприяли раніше підготовці розширення ЄС на Схід.

Програми регіональної політики в 1990-і pp. були підпорядковані цілям:

1. Допомога регіонам, в яких ВВП на душу населення становить менше 75 % від середнього по ЄС;
2. Допомога депресивним промисловим регіонам з рівнем безробіття вище середнього по ЄС;
3. Допомога регіонам з високим рівнем довгострокового безробіття, яка після 1993р. була об'єднана з метою 4 для вирішення проблем працевлаштування молоді;
4. Допомога сільськогосподарським регіонам;
5. Допомога північним територіям.

У цей період критика на адресу наднаціональної регіональної політики ЄС знайшла своє відображення в коригуванні чотирьох принципів функціонування структурних фондів. Основна частина фінансування була прив'язана до урахування вимог Лісабонської стратегії. Принцип партнерства став розумітися більш широко, включивши поряд з органами влади інші організації, що представляють громадянське суспільство. Принцип доповнюваності був уточнений з урахуванням відмінностей у рівні розвитку підтримуваних країн і регіонів. Крім того, був введений додатковий принцип пропорційності, що дозволив скоротити бюрократичний контроль за реалізацією невеликих проектів, а також забезпечити більш гнучкий механізм оцінки інших програм. Все це супроводжувалося скороченням числа інструментів, що використовуються для фінансування регіональної політики ЄС, і зменшенням переліку основних цілей політики для більшої прозорості всіх заходів з підтримки проблемних територій в різних країнах Євросоюзу.

II період: 2000-2006pp.

У цей період наднаціональна регіональна політика ЄС в багатьох країнах-членах перетворилася на ключовий елемент національної регіональної політики. Формально ЄС лише спонукав держави брати участь у досягненні основних пріоритетів загальної регіональної політики Співтовариства через співфінансування програм, що сприяли також реалізації власних пріоритетів регіонального розвитку (хоча і обмежував країни через введення лімітів на сумарний розмір ареалів допомоги тощо). Однак реально в ряді країн ЄС майже все регулювання соціально- економічного розвитку територій стало зводитися до розробки програм регіонального розвитку для подальшої їх реалізації спільно з ЄС.

Програмний період 2000-2006 pp. був відзначений огггимізацією цілей регіональної політики. Кількість цілей було скорочено до трьох, а програми регіональної політики стали більш комплексними:

1. Допомога регіонам, в яких ВВП на душу населення становить менше 75 % від середнього по Європейському союзу. Крім того, в рамках даної мети здійснювалося і фінансування програм, спрямованих на розвиток пріарктичних (північних) територій.
2. Допомога депресивним регіонам, що зазнають труднощі з модернізацією, диверсифікацією виробництва та проблемами зайнятості.
3. Допомога регіонам, що потребують спеціального фінансування для модернізації системи освіти, підготовки кадрів і вирішення проблем безробіття.

Основна частина фінансування – 151 млрд, євро (із 265 млрд, євро загального фінансування)- припала на "ціль 1", ареал якої охопив майже 70 регіонів NUTS 2-го рівня в 13 "старих" членах ЄС і більшість регіонів "нових" членів, так що їх питома вага за чисельністю населення перевищила 1/3. Як показує досвід регіональної політики різних країн, саме таке охоплення територій є оптимальним для задачі згладжування міжрегіональних контрастів у рівні розвитку. Фінансування велося переважно на основі операційних програм, а в разі допомоги регіону розміром менше 1 млрд, євро – окремих програмних документів. Кошти спрямовувались на спорудження і модернізацію інфраструктури, сприяння інноваціям, розвиток інформаційного суспільства, прирощення людського капіталу та ін. При інвестуванні в інфраструктуру внесок структурних фондів звичайно перевищував внесок національних бюджетних систем, але не повинен був становити більше 75 % всього обсягу капіталовкладень. Поріг був підвищений до 80 % у Греції, Португалії, Іспанії та Ірландії, де діяв Фонд згуртування. Однак при спорудженні інфраструктури, здатної приносити дохід (наприклад, платних мостів і автострад), гранична частка структурних фондів була знижена до 40 % (50 % в ареалі дії Фонду згуртування), ще до 10 % могло бути надано у формі непрямої допомоги ЄС (кредити, гарантії тощо). При наданні в рамках регіональних програм інвестиційної допомоги компаніям частка участі фондів ЄС визначалася національними правилами підтримки фірм, але була не більше 35 %. Для малих і середніх підприємств рівень допомоги міг бути підвищений на 10 % за рахунок непрямих методів підтримки.

III період: 2007-2013pp.

Програмний період 2007-2013 pp. зберіг три мети, які в основному повторюють завдання, поставлені в попередній період. Однак вони не тільки стали комплексними, але і більшою мірою соціально-орієнтованими [48]:

1. Конвергенція (згуртування): підтримка економічного зростання та підвищення рівня зайнятості населення в найменш розвинених регіонах.
2. Регіональна конкурентоспроможність і зайнятість: допомога сільськогосподарським, міським, промисловим регіонам у диверсифікації економіки для посилення конкурентоспроможності та зайнятості.
3. Європейське територіальне співробітництво: підтримка всіх видів територіальної співпраці між регіонами всередині ЄС і з регіонами за його межами.

Таким чином, основна мета регіональної політики – це конвергенція (згуртування) регіонів, що здійснюється через вирішення структурних проблем, і підвищення рівня життя населення. І вона спрямована саме на регіони, а не на держави-члени ЄС. За метою "конвергенція" фінансування помітно перерозподене на користь "нових" країн-членів з ЦСЄ. Розрахунок ВВП проводився за даними 2000-2002 pp. в кордонах ЄС-25. Розподіл асигнувань між регіонами відбувається за складною схемою і залежить головним чином від чисельності їх населення і ступеня відставання по ВВП на душу населення від середнього по ЄС рівня. Додатково враховуються ВНД на душу населення країн, де знаходяться дані регіони (виділено три групи: нижче 82 % , 82-99 % і вище 99 % від середнього по ЄС), і безробіття.

На відміну від попередньої 7-річної фінансової перспективи інша основна мета регіональної політики ЄС – "регіональна конкурентоспроможність і зайнятість" – також реалізується в рамках програм для регіонів NUTS 2 -го (а не 3-го) рівня. При цьому формально в ареал даної мети увійшла вся територія ЄС, не віднесена до ареалу мети "конвергенція". Це пов'язано з тим, що в регіональній політиці ЄС відбувся зсув від майже виключної підтримки проблемних територій до поєднання завдань конвергенції, що залишаються пріоритетними, з завданням додання динамізму економіці всіх європейських регіонів. Однак мова йде все-таки не про впровадження (нехай часткове) концепції полюсів зростання, яка протидіє ідеям згладжування міжрегіональних контрастів. Швидше спостерігається бажання запобігти загостренню соціальних і економічних проблем не тільки в районах зі старою господарською структурою, але і в регіонах, які без підтримки ЄС можуть при зростаючій глобальній конкуренції швидко перейти з розряду успішних в категорію депресивних. Розподіл асигнувань ЄФРР і ЄСФ між окремими регіонами проводиться з урахуванням чисельності населення, кількості безробітних в регіонах NUTS 3-го рівня з рівнем безробіття вище середнього по ареалу мети, кількості робочих місць, необхідних для досягнення 70 %-ї зайнятості, числа зайнятих з низьким освітнім рівнем і низькою щільністю населення. Далі робиться поправка на рівень ВВП на душу населення. Однак підсумкова сума по будь-якій з країн не може бути менше 3/4 рівня асигнувань в 2006 р. У підсумку найбільше фінансування припадає на Францію, Німеччину та Іспанію.

Третя мета – "європейське територіальне співробітництво" – хоча і залучає найменше фінансування, є єдиною метою, реалізованою в усіх країнах ЄС. Розмір асигнувань залежить переважно від чисельності населення регіонів NUTS 3-го рівня, що беруть участь в програмах співробітництва.

У 2007-2013 pp. в рамках регіональної політики ЄС (політики згуртування) планувалося виділити 347,4 млрд, євро (у цінах 2007-го, тоді як в цінах 2004 р. показник дорівнює 308 млрд.). З цих коштів 81,5 % пішло на заходи мети "конвергенція"; 16 % – на ціль "регіональна конкурентоспроможність і зайнятість"; 2,5 % – на ціль "європейське територіальне співробітництво". Фінансування політики згуртування здійснюється в рамках декількох сотень операційних програм, що поєднують 2 млн. проектів різної спрямованості. Фактичне виділення коштів відбувається в три етапи – невеликі авансові платежі, асигнування в процесі реалізації проекту та підведення балансу завершальних платежів на основі представлених на рівень ЄС документів про витрати (приймаються до кінця 2015 р, тобто протягом 2 років по завершенні 7-річної перспективи).

Загалом було вирішено встановити "стелю" щорічно виділених коштів для "нових" країн ЄС у розмірі 4 % від національних ВВП з міркувань про низьку поглинаючу здатність їх фінансових систем. Такий обсяг допомоги може прийняти країна без значного збільшення інфляції і істотного тиску на держбюджет.

Варто особливо відзначити технічні програми, в яких бере участь група Європейського інвестиційного банку. Вони покликані поліпшити розробку регіональних проектів і підвищити їх якість з метою створення додаткової доданої вартості при використанні коштів фондів ЄС. Наприклад, програма "Спільна допомога в підтримці проектів у європейських регіонах" (JASPERS) повинна допомогти країнам ЄС у підготовці якісних проектів на всіх етапах їх розробки, починаючи з плану проекту і закінчуючи отриманням кінцевої допомоги. Функціонує також ряд інших програм.

IV період: 2014-2020 pp.

На цей період передбачається перефокусовування політики згуртування ЄС для максимального впливу на зростання і робочі місця [78]. На 2014-2020 pp. бюджет ЄС на політику згуртування планує інвестувати 325 млрд, євро з метою досягнення зростання зайнятості, а також на боротьбу зі зміною клімату, енергетичною залежністю та соціальною ізоляцією. Реформа політики згуртування передбачає такі елементи:

1. Інвестування в усіх регіонах ЄС та адаптація рівня підтримки і національного внеску відповідно до рівня їх розвитку:
- • Менш розвинені регіони (ВВП < 75 % від середнього по ЄС-27);
- • Перехідні регіони (ВВП від 75 % до 90 % від середнього по ЄС-27);
- • Більш розвинені регіони (ВВП > 90 % від середнього по ЄС-27).
2. Орієнтація ресурсів на ключові сектори зростання: інвестиції в рамках Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР) будуть зосереджені на 4 ключових пріоритетах: інновації та дослідження, цифрові технології, підтримка малого та середнього бізнесу і низьковуглецевої економіки. В цих секторах планується витратити близько 100 млрд, євро, з яких не менше 23 млрд, євро буде надане переходу до низько-вуглецевої економіки (енергоефективності та поновлюваним джерелам енергії). Близько 66 млрд, євро будуть зосереджені на пріоритетних інфраструктурних і транспортних проектах через Фонд згуртування.

Через Європейський соціальний фонд планується розвивати сферу зайнятості, наприклад шляхом навчання впродовж усього життя, освіти та соціальної інтеграції (принаймні 20 % від ЄСФ в кожній державі- члені має бути використано для підтримки цієї мети). ЄСФ буде розподілятися відповідно до потреб кожної держави-члена, за умови заздалегідь визначеного мінімуму (в цілому щонайменше 70 млрд. євро). Нова ініціатива щодо забезпечення зайнятості молоді фінансуватиметься на суму не менше 6 млрд. євро.

3. Прозорі, вимірні цілі і завдання для звітності і результатів: країни та регіони повинні будуть оголосити заздалегідь, які цілі вони мають намір досягати з наявними ресурсами і визначити критерії, за якими вони будуть вимірювати прогрес щодо досягнення цих цілей. Це дозволить регулярно проводити моніторинг та дбати про покращення використання фінансових ресурсів. Це означає, що додаткові кошти можуть бути доступні для кращих програм (через так званий "резерв продуктивності") до кінця періоду.
4. Введення умови більш ефективних інвестицій (наприклад, дружні для бізнесу реформи, транспортні стратегії, заходи з поліпшення систем державних закупівель, дотримання природоохоронного законодавства, стратегії щодо зайнятості молоді, для просування тендерної рівності та недискримінації тощо).
5. Створення загальної стратегії для додаткової координації усіх європейських фондів.
6. Спрощення використання інвестицій ЄС в рамках загальних правил для всіх європейських структурних та інвестиційних фондів, а також використання простих правил бухгалтерського обліку, більш цілеспрямованих вимог звітності і більш широкого використання цифрових технологій.
7. Підвищення міського виміру політики шляхом виділення мінімальної кількості ресурсів від ЄФРР, які будуть витрачені на комплексні проекти у містах.
8. Зміцнення транскордонної співпраці.
9. Забезпечення кращого зв'язку політики згуртування з більш широким економічним управлінням ЄС – програми мають відповідати національним програмам реформ та повинні сприяти виконанню реформ, визначених за допомогою рекомендацій по конкретним країнам.
10. Заохочення більш широкого використання фінансових інструментів малим та середнім бізнесом. Акцент на кредити, а не субсидії мають підвищити якість проектів і перешкоджати залежності від субсидій.

На тлі нових можливостей фінансування ЄС на 2014-2020 pp. і запуском нової програми Творчої Європи, підкреслюється потенціал зростання культури і творчості для міст та регіонів: інвестиції в культуру фундаментально впливають на економічну привабливість, а отже, на зростання зайнятості, розвиток міст і регіонів. Дослідження показують, що регіони з сильною стратегією економічного розвитку, заснованій на культурі, як правило, мають більш низькі показники безробіття. Культурна складова також є вирішальним фактором у підвищенні якості життя громадян. Довгострокове бачення для Європи тісно пов'язане з культурою і творчістю.

Кілька міжнародних обстежень показали, що міста та регіони, які інвестують в культуру, спорт і освіту, економічно більш успішні, ніж міста і регіони, що не роблять цього, і, більше того, ці міста і регіони, в кінцевому рахунку, стають більш безпечними місцями для проживання. В основі лежать п'ять секторів: "культура", "спорт", "освіта", "економіка" і "безпека"; при цьому інвестиції в першу трійку сприяють двом останнім.

Отже, з досвіду ЄС у сфері регіональної політики можна виділити важливі питання, які слід врахувати при розробці та управлінні такою політикою:

1) регіональна політика вимагає довгострокового стратегічного бачення цілей, яких необхідно досягти. Вони можуть включати розвиток ключових секторів, зокрема транспорту, або географічних територій, наприклад коли політика ЄС віддає пріоритет менш розвиненим територіям. Програми ЄС характеризуються як секторним, так і географічним підходами;
2) повинен існувати об'єктивний, або "неполітичний" метод розподілу ресурсів. Іншими словами, має бути зрозуміло, як залучаються і розподіляються гроші в рамках програм або регіонів. Це повинно обгрунтовуватися статистичними показниками; таким чином, реалізація регіональної політики передбачає існування статистичної служби та відповідні інвестиції. Одне з питань, яке було центральним для європейських дебатів з приводу відповідних стратегій, зводилося до вибору між винятковим і всеохоплюючим підходом до бенефіціарів. Сьогодні в політиці ЄС застосовується всеохоплюючий підхід до бенефіціарів, коли всі регіони мають право претендувати на певну форму підтримки, але в той же час мав місце дуже високий рівень концентрації ресурсів на найменш розвинених регіонах;
3) система, яка об'єднує спільне фінансування і партнерство, зміцнює права власності. Органи управління, які об'єднують широкий спектр інтересів, також повинні покрити від 15 до 50% витрат, пов'язаних з конкретними проектами, за рахунок місцевих (державних або приватних) джерел. Не мають сенсу проекти, які нав'язуються органами вищого рівня, тому проекти дійсно належать громаді, яка отримує користь від їх реалізації;
4) важливо відокремлювати правове поле, яке встановлює широкий спектр правил, регулюючих впровадження стратегії, від окремих рішень по проектах. В ЄС це є результатом інституційної архітектури, в рамках якої політичний рівень, країни-учасники та Європейський Парламент обирають правову основу, тоді як право вибору проектів делегується органам управління на національному та регіональному рівнях, які відокремлені від європейського інституційного рівня;
5) слід приймати рішення щодо підтримки інтегрованих програм (тобто підтримки пов'язаних дій у сферах інфраструктури, людських ресурсів і розвитку бізнесу) або підтримки окремих проектів. Сьогодні ЄС працює в обох цих напрямках в рамках різних фондів. Можна сказати, що інтегровані програми вимагають більшого інституційного потенціалу на регіональному рівні. Відповідно, коли інституціональний потенціал вважається слабким, то можна рекомендувати почати з проектного підходу;
6) існує проблема залежності від грантів, або від комбінації грантів і форм підтримки з відшкодуванням. Політика ЄС рухається в напрямку збільшення обсягів допомоги, яку необхідно повертати, намагаючись таким чином збільшити рівень наявних ресурсів, створити додаткові стимули для забезпечення ефективності з боку бенефіціарів, а також додаткового досвіду, який надається банками і сектором фінансових послуг;
7) сьогодні в ЄС визнається, що наявність адекватного формального і неформального інституційного потенціалу є критично важливим для успішного управління програмами. Сюди входять можливості в таких сферах, як фінансовий менеджмент і контроль, планування економічного розвитку, а також ідентифікація і мотивація відповідних партнерів. Питання інституційних можливостей особливо важливі для успішного впровадження програм для сусідніх країн, в рамках яких об'єднуються адміністративні структури, які можуть мати обмежений досвід спільних дій;
8) моніторинг та оцінка дії необхідні для того, щоб можна було продемонструвати створену цінність для бенефіціарів і платників податків. Це вимагає включення технічного потенціалу в управління програмами, хоча деякі спеціальні завдання, зокрема макроекономічне моделювання, можуть виконуватися дослідними установами або університетами;
9) важливим для ЄС є питання обумовленості програм. Основні умови отримання підтримки ЄС включають: повагу до відкритих ринків в ЄС; повагу до екологічної політики; повагу до принципу рівних можливостей; підхід, що ґрунтується на партнерстві і демократії. В ЄС недотримання вищевказаних умов часто призводило до застосування фінансових санкцій;
10) прозорість процесу реалізації стратегії і програми розглядається як важлива складові ефективного управління в XXI столітті. Відповідно, ефективні комунікаційні та інформаційні системи повинні бути включені в процеси управління програмами, наприклад для того, щоб вказувати на проекти, яким була надана допомога, результати моніторингу та оцінку, а також пояснення для потенційних бенефіціарів щодо того, як отримати державну допомогу.