Система місцевого самоврядування Великобританії

Великобританія - складна унітарна держава з автономією і з особливостями управління в деяких історико-географічних одиницях. З точки зору особливостей місцевого самоврядування та управління до складу Великобританії входять декілька складових частин: Англія, Шотландія, Уельс, Північна Ірландія ("історичні одиниці"), а також декілька дрібних островів навколо Великобританії (Сарк, Мэн, Нормандські острови тощо). Крім того, Великобританія має колоніальні володіння: Гібралтар, острів Святої Олени, інші дрібні острови. Усі ці частини розрізняються за етнічними ознаками, за умовами побуту, за рівнем розвитку. Кожна з вказаних адміністративних одиниць має свою власну систему адміністративного та географічного поділу, які переважно виникли ще до появи такої держави як Великобританія. Відповідно не існує її уніфікованого поділу на адміністративні одиниці.

Уся територія Великобританії розділена на графства, унітарні утворення і округи. Англія складається з 34 графств, 47 унітарних утворень та Великого Лондону (створений в 1965 р. як окреме адміністративне утворення). Графства поділяються на округи, які, у свою чергу, включають у себе приходи. Деякі округи іменуються містами (boroughs). Територія Уельсу поділяється на 22 унітарних утворення, які називаються графствами або міськими графствами та управляються унітарними радами. Шотландія поділяється на 32 унітарних утворення, в рамках яких функціонують унітарні ради. Північна Ірландія поділена на 6 адміністративних районів, розділених, у свою чергу, на 26 округів, ради яких мають дуже обмежене коло повноважень. Всі округи (у кожному з них має бути не більше 10 тис. чоловік населення) поділяються на приходи чи громади - низову ланку адміністративно-територіального поділу.

Організація місцевого уряду Англії дуже складна, з розподілом функцій, залежно від розташування місцевості. Законодавча база щодо англійського уряду встановлюється Парламентом і Урядом Великобританії, оскільки у Англії немає свого власного парламенту. Вищий рівень адміністративного поділу Англії складають дев'ять урядових регіонів або урядових регіонів Європейського Союзу. Один регіон, Великий Лондон, має свою виборну асамблею і мера. Нижче регіонального рівня йде рала графства, а потім районні ради чи унітарні ради. Сам же Лондон має свою систему з 32 Лондонських бюро. Члени ради обираються за мажоритарною системою.

Самоврядування на місцевому рівні у Шотландії розділене на основі 32 областей Шотландії з великою різницею в розмірах та кількості населення серед них. Міста Глазго, Едінбург, Абердин та Данді є окремими областями, як і Країна Гір, яка включає територію третини Шотландії, але має населення трохи більше 200000 чоловік. Після прийняття в 1998 році британським парламентом Акта про Шотландію в Шотландії з'явився власний парламент і уряд (виконавча рада). Шотландський парламент складається з 129 членів, що обираються на чотири роки за змішаною виборчою системою (73 - за мажоритарною виборчою системою, 56 - за пропорційною). Парламент має законодавчі повноваження з питань економічного розвитку, податків, житлового, сільського та лісового господарства, рибальства, довкілля, охорони здоров'я, освіти і соціального забезпечення.

Місцеве самоврядування Уельсу базується на 22 унітарних утвореннях, включаючи міста Кардіфф, Суонси та Ньюпорт, кожне з яких є окремим утворенням. Вибори проводяться раз на 4 роки за мажоритарною системою. У 1998 р. Парламент Великобританії також прийняв Акт "Про управління Уельсом", відповідно до якого була заснована Національна асамблея Уельсу, що складається з 60 депутатів (40 депутатів обираються за мажоритарною виборчою системою, 20 - за пропорційною). Національна асамблея Уельсу не наділена законодавчими повноваженнями та має право лише розширювального тлумачення та конкретизації законів, прийнятих Парламентом Великобританії, виходячи з особливостей регіонального розвитку Уельсу з питань охорони здоров'я, житлобудівництва, освіти, культури і спорту. Виконавчу владу в Уельсі здійснює кабінет, члени якого іменуються секретарями Асамблеї.

Північна Ірландія з 1973 р. була розділена на 26 районів. Права місцевої влади обмежені обслуговуючими функціями, такими як, наприклад, прибирання сміття, контроль за домашніми тваринами та догляд за парками. Північна Ірландія не має парламенту як такого, замість цього там створено власний представницький орган (Стормунт), що складається з 108 депутатів та має виконавчу раду. При цьому зберігаються істотні прерогативи центральних органів влади Великобританії, що мають право призупиняти діяльність органів влади у Північній Ірландії та встановлювати пряме управління цим регіоном.

Отже, місцеве самоврядування у Великобританії можна розділити на такі рівні. Територія держави розділена на області місцевого самоврядування, що називаються графствами, а в цих графствах створені райони місцевого самоврядування, що називаються округами. Ті округи, які згідно із законом вважалися "сільськими", розділені на приходи. У кожному графстві, окрузі утворюється рада. У кожному приході створюються збори приходу або утворюється рада. Окремий регіон може мати три рівні місцевого управління: рада графства, рада округу, приходська рада (збори приходу), але на більшості території діють два рівні: рада графства, рада округу.

Стосовно ієрархії місцевого самоврядування, слід зауважити, що поділ на вказані вище рівні є досить умовним, оскільки органи різних рівнів ні в якому разі не є стосовно один до одного органами більш високого або низького рангу, тобто відсутні відносини підпорядкованості у їх звичному розумінні. Взаємовідносини між органами усіх рівнів розглядаються як партнерські, а не як ієрархічні.

Розмежування повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування здійснює Парламент Великобританії. Діє досить чіткий, можливо, навіть жорсткий розподіл функцій. Кожен орган самоврядування уповноважений здійснювати управлінські функції в межах, встановлених законом. Так, до компетенції рад графств належать усі дороги (за винятком магістральних доріг і мостів), освіта і бібліотеки, соціальні служби, пожежна охорона, поліція, музеї, продовольство та медикаменти тощо. Ради округів займаються боротьбою з шумом та охороною здоров'я, житловим будівництвом, збором сміття, кладовищами, міським та сільським плануванням, оподаткуванням тощо. У віданні приходських рад знаходяться: розподіл земельних ділянок, пішохідні доріжки, поховання, місцевості для відпочинку, землі під кладовища, автобусні стоянки.

Допускається делегування окремих функцій на підставі договору одним органом іншому (як одного, так і різних рівнів). Але є виключення - не допускається делегування функцій, пов'язаних зі стягуванням податків, виданням приписів про оподаткування і тому подібне.

Для характеристики місцевого самоврядування у Великобританії найважливіше значення мають два принципи: "ultra vires" та "inier vires" (про зміст яких вже зазначалось). Суть їх зводиться до одного - місцеві органи влади жорстко пов'язані у своїй діяльності рамками прямо наданих їм законодавством повноважень. Стосунки між центральною владою та муніципалітетами визначаються принципом inter vires (діяти в межах своїх повноважень), тобто муніципалітети можуть здійснювати дії, які лише прямо вказані у законі. В іншому випадку акти, прийняті місцевою владою, або її діяльність вважаються такими, що перевищують повноваження - ultra vires, а тому вони можуть бути визнані судом неправомірними. Характерною рисою неформальних стосунків місцевих органів є право вступати в асоціації, які періодично проводять конференції та збори, під час яких відбувається обмін досвідом роботи; розглядаються шляхи вирішення актуальних проблем; обговорюються питання, які потребують законодавчої реформи або особливої уваги центральних органів влади та ін.

До структури місцевих органів Великобританії входять рада і штат чиновників. У кожному графстві та окрузі утворюється рада. що складається з голови і радників та має назву "Головна рада".

Радники обираються на засадах загального виборчого права. Відповідно до закону дієздатна особа, що має британське підданство або громадянство Ірландської Республіки і до дня виборів досягла 21-го року, може бути обрана та бути членом органів місцевого самоврядування. Крім того, така особа має також відповідати одній з таких вимог: а) до дня виборів вона володіє та потім продовжує мати право на обрання органу місцевого самоврядування, до якого бажає бути обрана; б) вона впродовж 12 місяців, що передують дню виборів, володіє як власник або орендує землю чи будинок (з прилеглою ділянкою землі) у відповідному районі; в) її основне або єдине місце роботи впродовж 12 місяців знаходиться в цьому районі.

Радники обираються на 4 роки, але щороку їх склад оновлюється на 1/3. Кількість радників чітко не визначена, як правило, ради досить численні (деякі налічують більше 100 чоловік). Обрання радників має свої особливості. Після публікації у пресі повідомлення про проведення виборів, будь-яка особа може отримати документ про висунення кандидатом у радники, підписаний особами, які його висувають, та 8 виборцями цього виборчого округу. Особа, що бажає бути обраною радником, передає цей документ зі своєю заявою про згоду балотуватися до відповідного органу, що забезпечує проведення виборів.

Якщо на день голосування кандидатів висунуто більше ніж необхідно обрати радників, то проводиться голосування. Якщо кількість висунутих кандидатів дорівнює кількості місць у раді, усі вони оголошуються обраними без голосування ранком у той день, на який призначені вибори.

Радники не мають права отримувати будь-яку винагороду або платню. Виконання функцій радника вважається виконанням громадських обов'язків. Проте певні виплати муніципальним радникам все ж можуть бути передбачені. Радник може отримати: виплату добових, транспортних витрат і витрат на харчування, під час проведення засідання ради або комітету; відшкодування збитку, який зазнав радник через вимушену відсутність на роботі; виплату утримання в зв'язку з присутністю на конференціях, що проводяться за межами території ради.

Член ради може відмовитись від посади тільки письмово. Кожен місцевий орган, відповідно до закону, призначає спеціального посадовця, якому будь-який радник може подати письмову заяву про відмову від посади, підписану ним самим. Заява про відмову від посади, передана та отримана в установленому порядку, не може бути витребувана назад та набуває чинності негайно.

У тих випадках, коли член ради має фінансову зацікавленість (пряму або непряму) в будь-якій справі, що обговорюється в раді за його присутності, він повинен негайно повідомити про це та утриматись від участі в обговоренні чи голосуванні з цього питання. Критерії визначення прямої або непрямої зацікавленості встановлені законом. Дотримання цього правила не просто моральна норма, а юридичний обов'язок, ухилення від виконання якого тягне за собою застосування щодо винного заходів впливу: накладення штрафу або кримінальне переслідування.

Голова ради (якщо округ має статус "міста", то голова ради, як правило, іменується "мером", хоча його статус від цього не змінюється), на відміну від багатьох інших країн, не призначається на весь термін повноважень ради. Голова ради обирається щороку навесні, під час зборів ради, з числа радників (це питання є першим порядку денного щорічних зборів ради). Термін перебування одного радника на посаді голови ради невизначений і фактично може скласти 4 роки, тобто весь термін дії депутатського мандату. Причини тому такі: з одного боку, згідно із законом термін повноважень голови 1 рік і тому щороку проводяться перевибори; з іншого боку, голова обіймає посаду до тих пір, поки він влаштовує раду, а тому не втрачає можливості бути переобраним. Голосування щодо обрання голови проводиться відкрито, а рішення приймається більшістю голосів.

Голова ради, на відміну від радників, отримує платню від ради і в такому розмірі, який рада визнає розумним. Голова ради не має спеціально встановлених законом функцій. Зазвичай він керує засіданнями ради, має право вирішального голосу (при рівності голосів), за посадою є членом більшості або усіх комітетів (комісій) ради.

Рада призначає з числа своїх членів віце-голову, який здійснює повноваження голови у випадках вакансії посади голови або якщо той з будь-яких причин не може здійснювати свої повноваження. Віце-голова також може отримувати платню від ради.

Політичною особливістю місцевого самоврядування Великобританії, в порівнянні з багатьма іншими країнами, є фактичне делегування функцій ради її комітетам (комісіям). Незначний чисельний склад рад змушує їх передавати частину своїх функцій комітетам, за винятком фінансових повноважень.

Комітети можуть бути галузеві та координуючі (функціональні), постійні та спеціальні (тимчасові). Чисельний склад комітетів різний. Окрім членів муніципальних рад до роботи комітетів можуть залучатись інші особи, які за своїми професійними та іншими якостями можуть виявитися корисними. Види комітетів. їх чисельний склад та термін повноважень визначаються регламентами рад.

Комітети відіграють важливу, а іноді вирішальну роль у діяльності місцевих органів. Засідання ради, які повинні проводитися не рідше одного разу на рік, а фактично проводяться щомісячно чи навіть частіше, зводяться в основному до заслуховування комітетів та затвердження прийнятих ними рішень. Часто рішення радою приймаються без обговорення, шляхом схвалення або відхилення рекомендацій комітету. Тому навіть при великій кількості питань, що виносяться на засідання, вони вирішуються дуже швидко.

Рада може наділити будь-який комітет правом приймати рішення від імені ради. Такий комітет набуває статус виконавського, а не консультативного комітету. Якщо він діє в межах наданих йому повноважень, жодне його рішення не може бути змінене або скасоване. Навіть якщо комітет втратив довіру ради та розпущений, прийняті до цього рішення комітету залишаються в силі. За загальним правилом, рада не може брати до розгляду будь-яке питання, якщо воно заздалегідь не було обговорене в комітеті.

Функціональний комітет, зазвичай, пов'язаний з певними аспектами діяльності ради (фінансовими, організаційними, законодавчими та ін.) Фактично ці комітети відіграють координуючу роль та мають суттєве значення для діяльності органів місцевого самоврядування.

Спеціальні комітети утворюються для вирішення певного завдання (зокрема для детального вивчення якогось спеціального питання або проведення розслідування), після чого автоматично припиняють своє існування.

На відміну від засідань ради, порядок роботи комітетів менш формальний. Якщо на засіданні ради чиновники не мають права висловлюватися з якого-небудь питання, то в комітеті вони грають досить помітну роль. А оскільки доля тих чи інших рішень ради заздалегідь вирішується в комітетах, саме вони є інструментом довіювання рішень.

У системі муніципального управління Великобританії носіями влади є лише ради. повноваження інших підрозділів муніципального апарату розглядаються як похідні. Головна особливість місцевого самоврядування Великобританії полягає в поєднанні радами функцій загального керівництва та оперативно-виконавчої діяльності.

Щодо правового становища муніципальних чиновників слід зазначити, що у Великобританії немає стандартної організації управлінських служб. Кожен місцевий орган має право створювати власну внутрішню структуру. На практиці традиційними стали такі відділи: секретаріат (чи юридичний відділ), відділ кадрів, фінансовий відділ, відділ охорони здоров'я та охорони довкілля та ін. Кадрове забезпечення апарату органів місцевої влади, регулювання правового положення муніципальних чиновників охоплюються поняттям "муніципальна служба". Чиновники, що працюють в апаратах органів місцевого самоврядування, не є державними службовцями, вони є службовцями ради, яка їх призначила. Правове регулювання муніципальної служби здійснюється спільно муніципалітетами та органами більш високої ланки управління.

У радах створюються спеціальні комітети з кадрових питань, які розробляють схеми класифікації службовців, розміри посадових окладів, правила відбору кандидатур, розглядають трудові конфлікти та ін. Як правило, орган місцевого самоврядування має право призначати таких чиновників, які йому вбачаються необхідними. Проте законодавством може встановлюватися перелік чиновників, які в обов'язковому порядку мають бути призначені, наприклад: чиновник з питань освіти, інспектор-фахівець у галузі мір та ватів та ін. Муніципальні службовці працюють на контрактній основі. Рекомендації щодо умов праці та її оплати розробляються Національною об'єднаною радою та іншими схожими органами, до складу яких входять представники органів місцевого самоврядування. Муніципалітети мають право (але не зобов'язані) приймати до виконання такі рекомендації.

Серед категорій муніципальних службовців слід виокремити посаду головного адміністратора. Важливість цієї фігури в апараті місцевої ради пояснюється наступним. Як уже було зазначено, практично усі питання місцевого рівня заздалегідь або остаточно вирішуються в комітетах, у діяльності яких активно беруть участь чиновники, що займаються виробленням загальної політики. Значна кількість комітетів ради та різноманітних відділів потребують забезпечення координації діяльності усіх структурних підрозділів органу місцевого самоврядування. Ситуація ускладнюється відсутністю формально визначеної посади чи підрозділу в складі органу місцевого самоврядування, на які б було покладено функцію такої координації. Ця функція неформально покладається на головного адміністратора, який фактично виступає як голова апарату чиновників у муніципалітеті.

Контроль за діяльністю місцевої влади у Великобританії здійснюється за кількома напрямами. По-перше, разом із законами міністри (особливо міністр у справах місцевого самоврядування) видають обов'язкові інструкції для підконтрольних місцевих служб (наприклад, міністр внутрішніх справ з питань муніципальної поліції). По-друге, існує інститут адаптивних законів: по суті, це не закони Парламенту, а типові інструкції міністерств (особливо Міністерства у справах місцевого самоврядування), які можуть бути прийняті місцевими радами в якості зразків для власних регламентів. По-третє, контроль здійснюється у формі міністерських інспекцій (перевірок роботи), правом на які наділені деякі міністерства, суміжні у своїй діяльності з органами місцевого самоуправління (освіта, дороги, поліція і так далі). Якщо за результатами роботи інспекції (перевірки) діяльність місцевих рад визнається незадовільною, повноваження останніх можуть бути передані чиновникам, що призначаються міністром, або іншим органам місцевого самоврядування. По-четверте, міністри можуть організовувати спеціальні розслідування, якщо в підконтрольних їм службах місцевих рад виявляються зловживання. По-п'яте, контроль забезпечується тим, що багато чиновників муніципального управління (наприклад керівництво місцевою поліцією) повинні затверджуватись на посади не лише місцевими радами, а й відповідними міністерствами.

Існує також фінансовий контроль: перевіряється правильне використання дотацій, які виділяються центральними органами державної влади. Крім того, в кожному графстві (окрузі) діє аудитор.

Аудитори можуть проводити перевірку використання засобів, які виділяються на громадські потреби, повідомляють міністерства, а при виявленні зловживань звертаються до суду. Міністерства також мають право звертатися до суду з позовами проти незаконних дій органів місцевого самоврядування. Крім того, діє спеціальний комісар парламенту (омбудсман) у справах адміністрації місцевого самоврядування, а також дві комісії у справах самоврядування (для Англії і Уельсу). Вони призначають своїх комісарів у великі регіони, що об'єднують декілька графств. Комісії щорічно надають звіт. Якщо виявлені недоліки, комісія направляє офіційні подання у відповідні місцеві ради.

Цікавим є також те, що, крім розглянутої системи місцевого самоврядування, яка розповсюджена безпосередньо на Британських островах, для Великобританії характерне таке специфічне явище, як залежні території. Сполучене Королівство має суверенітет над сімнадцятьма територіями, які не є складовою частиною Великобританії: чотирнадцять Британських заморських територій та три Коронні землі. Заморськими територіями є: Ангілья (столиця Валлі), Бермуди (столиця Гамільтон), Британська антарктична територія (столиця Ротера), Британська територія в Індійському океані (столиця Дієго-Гарсія), Британські Віргінські Острови (столиця Род-Таун), Гібралтар (столиця Гібралтар), Кайманові Острови (столиця Джорджтаун), Острів Монтсеррат (столиця Плімут), Острів Святої Олени (столиця Джеймстаун), Острів Піткерн (столиця Адамстаун), Острови Теркс та Кайкос (столиця Коберн-Таун), Фолклендські Острови (столиця Порт-Стенлі), Південна Георгія та Південні Сандвічеві Острови (столиця Грютвікен) та Суверенні Військові Бази на Кіпрі (столиця Єпископи). Варто також відмітити, що британські претензії на Антарктику не є загальновизнаними, наявність військових баз на Кіпрі оспорюється Республікою Кіпр, а права на Фолклендські острови - Аргентиною. Ці території - залишки Британської імперії, які спеціально проголосували за можливість залишитися британськими територіями. Коронні землі є володіннями Корони, на відміну від Заморських територій. Сюди входять Баллеі Нормандських островів Джерсі та Гернсі в протоці Ла-Манш, а також острів Мен в Ірландському морі. Будучи незалежно керованими юрисдикціями, вони не є частиною Великобританії. Проте Уряд Великобританії визначає іноземні взаємовідносини та питання безпеки, а британський Парламент має право видавати закони від імені територій. Таке право Парламенту співіснує з власними законодавчими асамблеями територій за погодженням з Таємною радою Корони. Головами урядів Коронних земель є відповідні Головні міністри.