Основні напрями сучасних адміністративних реформ

Чи є деякі загальні показники адміністративних реформ у західних країнах? Відмінності між чотирма групами країн і внутрішньогрупові диференціації змушують шукати своєрідність у стилі і структурах змін у державному управлінні.

Ряд досліджень свідчить про те, що при загальній спрямованості адміністративних реформ між групами країн і між країнами є багато відмінностей у ставленні до реформ, ступені їх глибини і способах здійснення.

Слід, мабуть, погодитися з відсутністю певної загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом із тим можуть бути знайдені деякі спільні риси, і про це свідчать результати досліджень багатьох вчених з різних країн.

Вже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи виявилися загальною потребою, хоча і в різний час і з різною інтенсивністю.

Вони здійснювалися урядами, формованими політичними силами різного спрямування: консерваторами, лібералами, соціалістами.

У всіх країнах реформи перебували під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Про обгрунтованість реформ свідчить той факт, що адміністративні реформи ще не завершилися ні в одній країні, хоча вже спливає другий десяток років із того часу, як про них дізналося суспільство.

Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються на постійний елемент державного управління в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ ставала все більш нагальною в кінці 70-80-х років у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в подальшому були запозичені багато теоретичних ідей та практичний досвід.

Насамперед потреба адміністративних змін визначалася економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативним урядам, що прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть, основною причиною виступив зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниженні економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчих очікувань населення не тільки щодо загальних стандартів життя, а й щодо стандартів громадських послуг, що надаються державою.

Хоча ці положення стосуються насамперед Великобританії, але в інших країнах на перший план теж були висунуті економічні і соціальні питання, пов'язані з потребами населення та фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряд йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до державного управління та державної служби став домінантою політики їх реформування. У центр реформ було поставлено проблему ефективності у всіх її формах - економічній, соціальній, організаційній.

Необхідно зазначити, що термін "публічне управління" (англ. public management), який замінив термін "публічне адміністрування" (англ. public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 p.: "Публічне управління - це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики". Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління стосується ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій. У літературі можна знайти багато різних визначень публічного адміністрування та публічного управління. У глосарії Програми розвитку 00 H знаходиться твердження про те, що термін "публічне адміністрування" має два тісно пов'язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов'язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов'язане з наданням публічних послуг.

Щодо терміна "публічне управління", то Програма розвитку ООН послуговується визначенням, запропонованим американським ученим Джеєм М. Шавріцом у Міжнародній енциклопедії державної політики та адміністрування: "Публічне управління - це галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування та зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом, та оцінка ефективності". Відповідно до теорії публічного управління діяльність уряду і неприбуткових організацій в деяких важливих питаннях є подібною до діяльності установ приватного сектора. Таким чином, одні й ті самі управлінські інструменти, що максимізують ефективність та результативність роботи, можуть використовуватись як у приватному, так і у публічному секторі. Належне публічне управління має бути сфокусоване на забезпечення спроможності задля досягнення результатів. Роль менеджерів у публічному секторі полягає у тому, щоб заохочувати працівників, а також представників широкої громадськості та окремих організацій, працювати разом для досягнення результатів, на які вони, можливо, мають незначний безпосередній вплив, зважаючи на децентралізацію влади.

Економічний підхід до адміністративних реформ виразився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило серйозні зміни в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи шляхом державного менеджменту не всіма приймаються і, за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсона, "не працюють" у США, проте в цілому в західних країнах явно домінують риторика менеджменту і такі самі засоби управління в публічній сфері.

Які ж основні цілі та напрями адміністративних реформ у західних країнах? У цілому слід зазначити, що вони концентруються навколо таких основних тем, або "вічних дилем":

• - Де має бути межа між громадським та приватним секторами?
• - Де знаходяться межі між політикою і управлінням?
• - Які існують власні обмеження на адміністративну свободу?
• - Як повинні бути спроектовані громадські інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси культурних меншин?
• - Який існує і який має бути баланс між централізацією і децентралізацією?
• - Чи є найкращою структурна організація, коли один виконавець служить одному начальнику?
• - Як можна ефективно скоординувати роботу безлічі формально автономних і функціонально незалежних організацій, які становлять громадський сектор?
• - Як можна вимірювати ефективність діяльності суб'єктів владних повноважень?
• - У чому полягає обов'язок і відповідальність державних службовців?2

Ці "вічні проблеми" теорії і практики державного управління дійсно знову виступили на перший план і породили серйозну дискусію серед фахівців. Було висунуто численні конкуруючі концептуальні схеми, але в центрі все ж залишався менеджеріальний підхід: глобальний тиск ефективності і продуктивності в громадському секторі є, можливо, найбільш вираженим у літературі з державного управління, кажуть Ерік Вельш і Вільсон Вонт. Цей підхід отримав найменування нового державного менеджменту, в основі якого лежать передумови теорії раціонального вибору та ринкових установок у цілому. Хоча є різні менеджеріальні підходи, але кожен з них знаходиться під впливом "менеджерістської ідеології", або "менеджеризму", заснованому на економічній науці.

Якщо охарактеризувати напрями спільних змін у державному управлінні, які знайшли вираз у його менеджеріальній реформі в різних країнах, то всі вони можуть бути зведені до спроб введення ринкових механізмів, інститутів і настанов в організацію і діяльність сучасної держави.

Криза адміністративної держави, що виразилася у втраті керованості суспільними справами, неефективному використанні грошей платників податків, зниженні якості послуг населенню, зростанні бюрократизму і неповороткості при прийнятті рішень, різкому падінні довіри з боку населення до органів державної влади і державної служби, посилення дисфункціональсті в управлінні, корупції і т. д., призвела до перегляду ідеології державного управління та концепції держави.

Концепція адміністративної держави стала замінюватися концепцією ефективної держави. Загальні менеджеріальні настанови на державне управління призвели до зміни ряду традиційних постулатів, що лежать в основі цієї сфери діяльності і організації.

По-перше, різко зросла увага до фінансового менеджменту в державній сфері. Адміністративні реформи були спрямовані на підвищення цінності суспільних грошей, економію державних фінансів і підвищення зацікавленості державних службовців та структур в їх зароблянні, а не просто витраті. Те положення, коли кожна бюрократична організація прагнула отримати якомога більше грошей при формуванні державного бюджету, має бути замінено, за змістом нового державного менеджменту, на прагнення до економії державних ресурсів і їх зростання за рахунок підвищення ефективності та продуктивності діяльності державних інституцій.

По-друге, реформа була спрямована на підвищення значущості оцінки діяльності державних службовців, установ та організацій за отриманими результатами, а не лише через їх активність або кількість дій. Результативність, продуктивність управлінської діяльності спрямовується проти порожньої витрати часу, формальної активності, захоплення складанням різноманітних програм. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, а й якість послуг, що надаються населенню.

По-третє, реформа намагається змінити відношення між державним службовцем і людиною, яка звертається зі своїми проблемами до держави і має користуватися державними послугами.

Перш за все, відзначається прагнення підвищити роль держави, її виконавчих структур. Надання послуг населенню, розвиток системи послуг, підвищення їх якості стає метою адміністративних реформ.

Слід зазначити, що економічний підхід до цієї проблеми ставить питання про рівень ефективності надання послуг державою в порівнянні з приватним сектором і про необхідність визначення меж експансії держави в сферу послуг. Далі, через орієнтацію на послуги та їх якість важливе значення надається ставленню до споживачів цих послуг як до клієнта, інтереси якого мають стояти на першому місці.

По-четверте, серйозній критиці піддається традиційний принцип монополії в організації та діяльності державних установ та організацій з надання низки послуг і виконання ряду функцій. Ця критика супроводжується переглядом відносин як приватного і публічного секторів, так і самої структури державних установ та організацій. Адміністративна реформа спрямовується на впровадження в систему державного управління принципу конкуренції. Цей принцип використовується і при формуванні державної служби. Поряд із цим до державного управління вводяться й інші ринкові елементи, такі як контрактна система, тендер, маркетинг, реклама і ін.

По-п'яте, ринковий підхід до державного управління був спрямований проти бюрократичної ієрархічності в його організації. Тому реформування організації управління з боку держави включало в себе тенденції децентралізації та деконцентрації структур і функцій. Плюралізація входить складовим елементом в адміністративні реформи і передбачає створення різноманітних агентств з відносно більшою свободою, ніж колишні структурні елементи державної організації. У зв'язку з цим змінюється відношення між різними рівнями управління: національним, середнім і місцевим. Значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-шосте, важливе значення в процесі реформи державного управління надається удосконаленню підзвітності та контролю за діяльністю державних структур, організацій та державних службовців при тому, що реформа спрямовується на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі проблема вирішується як формування нових відносин між державою і громадянським суспільством. Відносини з громадськістю перетворюються за змістом реформи на постійну функцію держави, її установ, організацій та службовців.

По-сьоме, адміністративна реформа включає в себе також перебудову механізму прийняття управлінських рішень і проведення політики держави шляхом підвищення ступеня гнучкості структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагування на середовище, яке постійно змінюється, виникнення інновативної культури та формування орієнтації на стратегію і політику, які постійно розвиваються.

У цілому реформа спрямована на зміну характеру і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем нестійкого розвитку, конкурентних відносин, ринкових орієнтирів і оцінок.