Органи місцевого самоврядування

Державно-політичний механізм Японії, що існував аж до капітуляції 1945 р. характеризувався бюрократично-централізованою системою місцевого керування. З набранням чинності конституцією 1947 р. і Закону Японії "Про місцеве самоврядування" 1947 р. позначилася тенденція децентралізації місцевого управління. Конституція закріпила принцип "дзити" (місцевого самоврядування), що склав поряд із принципами народного суверенітету, верховенства парламенту основу післявоєнного державного ладу Японії.

Ядром системи джерел права, що регулюють основи місцевого самоврядування, є Закон Японії "Про місцеве самоврядування", що містить понад 300 статей. Поряд із цим законом діють кілька десятків інших нормативних актів - законів, урядових указів, актів різних міністерств і відомств. Серед них закони Японії: "Про місцевих комунальних службовців" (1950 р.), "Про сільськогосподарські комітети" (1951 р.), "Про місцеві комунальні підприємства й про трудові відносини на них" (1952 р.), "Про поліцію" (1954 р.) та ряд законів (1947-1950 р.), що визначають механізм фінансування органів місцевого самоврядування: "Про місцеві фінанси", "Про ліцензування місцевих позик", "Про власні місцеві податки", "Про місцевий переданий податок" тощо. До цих законів згодом вносилися численні зміни, але основні їх положення продовжують діяти дотепер.

Сучасне японське правознавство розрізняє принцип місцевої автономії, автономію місцевої громади й автономію жителів.

Принцип місцевої автономії означає автономію адміністративно-територіальної одиниці від держави. Місцева громада самостійно визначає свої цілі й досягає їх шляхом незалежного функціонування своїх органів.

Автономія місцевої громади пов'язана із внутрішньою організацією й формами діяльності адміністративно-територіальних одиниць і припускає управління місцевої громади самими громадянами, що проживають на її території.

Нарешті, автономія жителів характеризується вперше закріпленою в Законі Японії "Про місцеве самоврядування" (статті 74-88) процедурою проведення локального референдуму у зв'язку з подачею певною частиною населення адміністративно-територіальних одиниць петицій про прийняття, скасування або зміну місцевих постанов, про проведення інспекції діяльності місцевих зборів, відкликання їхніх депутатів, звільнення з посади глав місцевих органів і інших посадових осіб. Крім того, Конституція встановлює (ст. 95), що спеціальний закон, застосовуваний щодо тільки одного місцевого органа публічної влади, може бути виданий парламентом не інакше, як за згодою більшості виборців, що проживають на території відповідного місцевого органа публічної влади.

Реальний ступінь автономії місцевих громад визначається складним механізмом їх взаємодії із центром. Координація діяльності центральних і місцевих органів, а також місцевих органів між собою покладена на створене в 1960 р. Міністерство у справах самоврядування ("дзидзисе"). В умовах фінансової залежності місцевих органів від центрального правління чиновники цього міністерства фактично управляють діяльністю органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону Японії "Про місцеве самоврядування" (ст. 245) керівники центральних міністерств і відомств, у тому числі міністр у справах місцевого самоврядування, наділяються правом робити "технічне сприяння" місцевим органам і давати їм "поради", організовувати при цьому всебічну інспекцію місцевих органів. У випадку делегування повноважень місцевим органам контроль центра значно підсилюється.

У Японії склалася дволанкова система місцевого самоврядування (префектури й муніципалітети). Префектури й муніципалітети являють собою звичайні органи місцевого самоврядування, поряд з якими можуть створюватися особливі органи місцевого самоврядування - особливі столичні райони, корпорації регіонального розвитку, асоціації органів місцевого самоврядування, фінансово-промислові округи. Особливі органи місцевого самоврядування створюються спеціально для рішення конкретних завдань (наприклад, для реалізації спільними зусиллями великомасштабних будівельних проектів тощо).

Префектуральний рівень іменується "тодофукен" - за назвою чотирьох основних систем місцевого самоврядування цього рівня. Територія Японії розбита на 43 префектури "кен", одну спеціальну міську префектуру "те" (Токіо), дві префектури "фу" (Осака й Кіото) і одну префектуру "до" (Хок-кайдо). Відмінностей у правовому статусі цих префектур практично не існує. Термінологічні розходження пояснюються культурно-історичними причинами, фізико-географічними й соціально-економічними обставинами. Так, наприклад, назва префектури "те" - китайський синонім японського слова "мияко", яким позначається місце, де розташований імператорський палац (саме тому Токійська префектура й одержала найменування "те").

Префектури "кен" називають сільськими префектурами. Поняття сільської префектури в цей час уявляється значною мірою умовним, оскільки практично у всіх цих префектурах сільське господарство й рибальство вже не посідають домінуючого місця в структурі зайнятості населення.

До муніципального рівня відносять міста ("си"), селища ("ті/мати") і села ("сон/мура"). Тому названий базовий рівень системи місцевого самоврядування інакше називають "сите сон". Всі одиниці місцевого самоврядування муніципального рівня мають однаковий правовий статус, незважаючи на розходження в їхніх розмірах.

Особливий статус наданий так званим спеціальним містам "си-тей тотш", до числа яких урядовими указами віднесено одинадцять міст із населенням понад півмільйон людей (Осака, Нагоя, Саппоро, Кіото й ін.). Спочатку ці міста були виведені з-під юрисдикції префектур, на території яких вони перебували. Поряд з муніципальними функціями спеціальні міста здійснювали й ряд важливих префектуральних функцій (землевпорядження, охорона здоров'я, соціальне забезпечення й ін.). Так тривало до 1956 р., коли до Закону Японії "Про місцеве самоврядування" були внесені зміни, що фактично зрівняли статус спеціальних і звичайних міст. До спеціальних міст прирівняні особливі столичні райони.

Японське законодавство встановлює чіткі критерії розмежування міської й сільської місцевості. За Законом Японії "Про місцеве самоврядування" (ст. 8) для одержання статусу міста населений пункт повинен відповідати наступним вимогам: 1) його населення повинне перевищувати 50 тис. чоловік; 2) більше 60% житлових будов повинні перебувати в центральній частині населеного пункту: 3) понад 60% населення повинні бути зайняті в промисловості й торгівлі або інших галузях, типових для міста; 4) населений пункт повинен мати міські спорудження й службами, перелік яких визначається актами органів префектури.

Обсяг компетенції місцевих органів закріплений у Конституції й Законі Японії "Про місцеве самоврядування". У ст. 94 Конституції Японії це зроблено в самому загальному виді, а саме: місцеві органи публічної влади мають право управляти своїм майном, вести справи й здійснювати адміністративне керування; вони можуть видавати свої постанови в межах закону. Загальний перелік функцій місцевих органів визначається в ст. 2 Закону Японії "Про місцеве самоврядування" й нараховує понад 20 напрямів. Органи місцевого самоврядування повинні вносити плановий початок у розвиток своїх територій, створювати й підтримувати в належному стані необхідні для життєдіяльності інфраструктури, сприяти місцевому підприємництву, насамперед дрібному і середньому, займатися питаннями початкової й середньої освіти, охорони здоров'я тощо.

Функції, виконувані місцевими органами, можуть бути об'єднані в три основні групи:

• 1) суто місцеві функції;
• 2) "адміністративні повноваження", під якими розуміються функції, що носять місцевий характер, але вимагають при їхній реалізації державного примусу й санкцій у випадку їхнього порушення з боку громадян;
• 3) функції, делеговані центральними відомствами. На 1989 р. перелік справ, що належать до компетенції державних органів, які доручено виконувати губернаторам, містив 126 пунктів, мерам найбільших міст - 28, главам міст, селищ і сіл - 51. Здійснення цих справ повинне фінансуватися з державного бюджету. Таким чином, губернатори, мери й старости, будучи органами місцевого самоврядування, одночасно виступають і як органи держави. За виконання делегованих функцій глави місцевих адміністрацій відповідають перед відповідними міністрами Кабінету міністрів Японії.

Розмежування функцій місцевого самоврядування між префектурами й муніципалітетами загалом закріплене в ст. 2 Закону Японії "Про місцеве самоврядування". На муніципалітети покладене виконання всіх функцій місцевого самоврядування, крім тих, реалізація яких виходить за межі окремих муніципалітетів. Такі функції стосуються компетенції префектур. На префектури покладена координація діяльності муніципалітетів, що перебувають на їхній території.

У кожній одиниці адміністративно-територіального поділу безпосередньо виборцями формуються префектуральні (міські, селищні, сільські) збори. Міські збори обираються терміном на 4 роки.

У Законі Японії "Про місцеве самоврядування" допускається для селищного й сільського рівня можливість заміни місцевих зборів таким інструментом безпосередньої демократії, як загальні збори (схід) жителів селища або села. Однак на практиці на цьому рівні найчастіше формуються представницькі збори.

Конституція (ст. 93) відводить місцевим зборам роль дорадчого органа. Основними повноваженнями таких зборів є (статті 96-100 Закону Японії "Про місцеве самоврядування"): 1) прийняття нормативних актів; 2) затвердження місцевих бюджетів; 3) установа місцевих податків, штрафів; 4) висновок господарських договорів;

• 5) принципові питання керування муніципальними підприємствами;
• 6) проведення розслідування діяльності місцевих виконавчих органів тощо.

Склад місцевих зборів залежать від чисельності населення: префектуральні збори нараховують від 40 до 120 членів, міські збори - від 30 до 100, селищні й сільські - від 12 до 30.

Головою місцевої адміністрації, в префектурі є губернатор, у містах і селищах - мер, у селах - староста. Всі ці посадові особи обираються безпосередньо населенням, що проживає в даній адміністративно-територіальній одиниці, строком на 4 роки.

Голова місцевої адміністрації крім виконавчо-розпорядницьких повноважень, має право вносити на розгляд місцевих зборів проекти рішень загального характеру, накладати відносне вето на рішення зборів (це вето переборюється, якщо збори вдруге приймають рішення більшістю в 2/3 голосів), достроково розпускати збори. Він наділяється правом припиняти або не виконувати дії центральних відомств на своїй території. До інших повноважень голови місцевої адміністрації належать: загальне управління й контроль за всіма громадськими організаціями неполітичного характеру, що перебувають на території місцевої громади; призначення частини виконавчого й допоміжного персоналу (віце-губернатора, віце-мера. головного скарбника й ін.).

Виконавчі функції в місцевих органах виконують різні адміністративні комісії - у справах персоналу, суспільної безпеки, з праці та ін. Ці адміністративні комісії мають значну самостійність, що забезпечується порядком їх формування: вони призначаються головою місцевої адміністрації за згодою місцевих зборів або обираються місцевими зборами.

Закон Японії "Про місцеве самоврядування" встановлює, що число департаментів для столичної префектури й відділів для інших префектур залежить від чисельності проживаючого в префектурах населення. У Законі визначено зразковий розподіл функцій між підрозділами й посадовими особами виконавчої влади на місцях.

Важливою гарантією автономії місцевої влади виступає виділення місцевої служби в якості особливого, самостійного виду публічної служби. Основними джерелами правового регулювання місцевої публічної служби є: закони Японії "Про місцеву публічну службу" (1951 р.), "Про зайняті в сфері публічного утворення" (1949 р.), "Про місцеве публічне підприємство" (1952 р.), "Про трудові відносини на місцевому публічному підприємстві" (1952 р.). Місцева публічна служба також підрозділяється на "звичайну" і "особливу". На "особливій службі" перебувають посадові особи, що обираються, їхні секретарі, а також особи, що перебувають на тимчасових посадах. На "звичайній службі" перебувають всі інші службовці, включаючи співробітників освітніх установ і місцевих органів поліції.

Зазначимо, що в ряді випадків виявляється непросто розділити службовців одного відомства на державні ("кока комуин") і муніципальні ("тихо комуин"). Для прикладу можна взяти такі органи, як поліція. Всі співробітники Головного поліцейського управління й управління поліцейськими округами відносять до державних службовців і відповідно підпадають під чинність Закону Японії "Про державних службовців" (1947 р.). Співробітники поліції префектури у званнях від молодшого директора поліції й вище належать до державних службовців, а у званнях від старшого інспектора поліції й нижче - що служать муніципальним органам, діяльність яких регулюється відповідно до Закону Японії "Про місцеву публічну службу" (1951 р.). Від цього залежить їх правовий статус.

Якісне функціонування місцевої публічної служби забезпечують створювані на місцевому рівні комісії зі справ персоналу. Ці комісії створюються в префектурах, а також у великих містах. При проведенні іспитів вони можуть співробітничати з Радою у справах персоналу, а також передавати свої повноваження іншим органам і установам.

Реалізуючи свої повноваження, органи виконавчої влади й місцевого самоврядування, приймають відповідні нормативні під законні акти.

Кабінет міністрів Японії видає урядові укази. Найбільш важливі урядові укази йменуються "шейрей", інші - "мейрей". Всі урядові укази відповідно до Конституції (ст. 74) підписуються компетентними державними міністрами й контрасигнуються Прем'єр-міністром.

Значна частина актів управління - це численні накази міністрів. Цунео Інако зазначає, що величезний обсяг підзаконних актів серйозно ускладнив розуміння громадянами не тільки адміністративного права в цілому, а й навіть тих законів, які безпосередньо регламентують їхнє життя й професійну діяльність. Різні органи (комісії, агентства і т. д.), що функціонують при правлінні, можуть приймати загальнообов'язкові нормативні акти - правила.

Крім того, міністри, керівники бюро, департаментів і інші посадові особи видають відомчі циркуляри. Вони, як правило, не є джерелами права, оскільки не містять нової норми й інтерпретують для нижчестоящих посадових осіб положення законів і підзаконних актів. Відомчі циркуляри можуть бути оскаржені в суді.

При прийнятті нормативних актів адміністративними органами істотне значення має думка, висловлювана із цього приводу консультативними органами, формованими при органах управління. До їх складу входять знані політичні діячі, представники підприємницьких кіл, учені тощо. Члени консультативних органів, як правило, призначаються самими адміністративними відомствами.

Закон Японії "Про місцеве самоврядування" від 17 квітня 1947 р. визначає те, що муніципальні збори в межах своєї компетенції, приймають локальні нормативні акти - положення ("дзьорей"). В них можуть установлюватися навіть кримінально-правові санкції (максимальне покарання за порушення норм "дзьорей" - позбавлення волі строком до двох років). Муніципальне управління приймає локальні урядові укази. Свої правила задають виконавчі органи муніципалітетів. Акти мера (старости) іменуються "кисоку".

Акти органів місцевого самоврядування не повинні суперечити нормам, визначеним центральною владою. У протилежному випадку вони визнаються недійсними (статті 14, 15 Закону Японії "Про місцеве самоврядування").

Крім нормативних актів, прийнятих у процесі реалізації відповідних повноважень, органи управління можуть видавати нормативні акти в порядку делегованого законодавства. Практика законотворчості в Японії з усією очевидністю показала, що в сучасних умовах практично неможливо обійтися без делегованого законодавства.

Делегування парламентом своїх законодавчих повноважень повинно бути конкретизоване вказівкою строку, на який повноваження передаються, а також кола осіб - одержувачів делегованих повноважень. Верховний суд Японії у своєму рішенні від 13 травня 1952 р. затвердив цей принцип, заборонивши надання виконавчої влади "carte blanche" щодо нормотворчості в конкретній сфері державного управління.

Акти делегованого законодавства набувають чинності після їхнього видання Кабінетом Міністрів Японії і на найближчій сесії парламенту затверджуються резолюцією обох палат або набувають чинності тільки після затвердження парламентом чи взагалі не підлягають затвердженню й надаються депутатам парламенту тільки для інформації (списком).

Що стосується нормативних актів, які не підлягають парламентському затвердженню, вони повинні видаватися тільки на підставі законів, раніше прийнятих парламентом. Однак у своїй практичній діяльності Кабінет Міністрів Японії часто не дотримується цього обмеження.

Предмети делегованого законодавства можуть бути різними. Так, антимонопольне законодавство передбачає делегування певних повноважень Комісії зі справедливої торгівлі, що реалізує їх через видання своїх правил, директив і повідомлень.

Делеговане законодавство може торкатися навіть основних прав людини. Так, наприклад, у ст. 102 Закону Японії "Про державних службовців" встановлюється заборона для державних службовців на участь у політичній діяльності під погрозою позбавлення волі строком до трьох років. Однак саме поняття "участь у політичній діяльності" у Законі не визначається. Визначення було дано в підзаконному акті, виданому Радою у справах персоналу. Правомірність нормування порядку реалізації політичних прав у підзаконних актах розглядалася в порядку конституційного контролю. Верховний суд у цьому випадку визнав конституційним відповідний акт Ради у справах персоналу.

У деяких випадках Верховний суд Японії у порядку конституційного контролю може визнавати акти делегованого законодавства такими, що суперечать Конституції Японії.