Зарубіжний досвід оцінки і управління ризиками відмивання коштів. Застосування настанов FATF "Оцінка ризиків відмивання коштів і фінансування тероризму на національному рівні"

Ураховуючи, що оцінка і управління ризиками відмивання коштів має досить незначну історію, а керівництво FATF "Національна оцінка ризиків відмивання коштів та фінансування тероризму" з'явилося лише в лютому 2013 року, розглянемо досвід країн, які вже провели оцінку ризиків відмивання коштів / фінансування тероризму на національному рівні.

При проведенні у 2011 роді першої оцінки загроз відмивання коштів на національному рівні Австралія вибрала підхід, що передбачає низхідний аналіз. Оцінка загроз відмивання коштів на національному рівні є ключовим елементом стратегічної рамкової програми боротьби зі злочинністю, яка прийнята урядом Австралії у 2009 році. В оцінці загроз відмивання коштів на національному рівні брали участь тільки урядові органи і відомства. Проект здійснювався під керівництвом Австралійського центру інформації про операції та їх аналізу (AUSTRAC), який є національним підрозділом фінансової розвідки (ПФР), і відомством, що здійснює регулювання у сфері протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму (тобто наглядовим органом). Основна інформація для проведення оцінки була надана п'ятьма відомствами центрального уряду (поліцією, податковим відомством, правоохоронними відомствами та прикордонними службами), а також одним правоохоронним та розвідувальним органом штату. Крім того, деяка інформація з конкретних питань, які вимагають розгляду в ході проведення оцінки, була надана низкою національних відомств і відомств різних штатів.

З метою координації зусиль щодо збору та надання інформації, а також для керівництва роботою відомств, які взяли участь в оцінці, була створена дворівнева система. Був сформований керівний комітет, що складається з вищих посадових осіб, у завдання якого входило загальне управління й керівництво проведенням оцінки, а також вирішення будь-яких виникаючих питань. Другий рівень представляв собою робочу групу, куди входили аналітики з розвідувального співтовариства, співробітники правоохоронних органів і консультанти з поліції, які займалися збором і аналізом інформації, а також готували спільно з ПФР проект звіту про оцінку. Після затвердження керівним комітетом і головою ПФР звіт про оцінку було представлено керівникам правоохоронних та оперативних органів національного уряду (головам правоохоронних, прикордонних, регулюючих відомств і ПФР).

У ході проведення оцінки загроз відмивання коштів на національному рівні була зібрана інформація з ключових державних (урядових) міністерств і відомств для формування загальної картини, яка описує стан справ з відмиванням грошей в Австралії. У звіті про оцінку основну увагу було приділено ситуації з відмивання коштів в Австралії, а також тому, що, на думку австралійських відомств та експертів, являє існуючі та виникаючі загрози. Особливу увагу у звіті було приділено проблемі відмивання коштів, пов'язаної з діяльністю організованих злочинних угруповань, що становлять підвищений ризик. У звіті також міститься аналіз країн, що представляють високий ризик і впливають на ситуацію в Австралії. Крім того, до звіту про оцінку була включена інформація про міжнародний досвід для доповнення ряду аспектів, що стосуються ситуації в Австралії, коли це було необхідно, або для заповнення ряду прогалин у загальній картині, яка описує стан справ в Австралії.

Інформація для проведення оцінки переважно надходила з розвідувальних джерел. Останні дані від розвідувального співтовариства, інформація про реальні справи, що розслідуються оперативними органами, а також думки експертів послужили основою для аналізу поточної та прогнозованої діяльності, що пов'язана з відмиванням коштів. Той факт, що у звіті представлений невеликий обсяг статистичних даних, це особливо стосується вартості фінансових коштів, пов'язаних з діяльністю з відмивання коштів, указує на те, що проведена оцінка загроз відмивання грошей на національному рівні носила переважно якісний характер.

У звіті про оцінку загроз відмивання коштів на національному рівні деякою мірою було змінено "характеристики і показники", наведені в документі FATF "Оцінка глобальної загрози відмивання коштів та фінансування тероризму". В австралійському звіті використовується термінологія, що стосується каналів, секторів і вразливих осіб (осіб, що володіють інсайдерською інформацією, і політичних діячів), яка добре відома й зрозуміла австралійським користувачам звіту про оцінку. При проведенні оцінки в кожній області бралося до уваги й ураховувалося наступне:

• – заходи, що вживаються урядом (закони та нормативні акти, правоохоронна і регулююча діяльність, спеціальні розвідувальні заходи, за потреби);
• – поточний стан справ за даними з розвідувальних джерел;
• – спонукальні мотиви та фактори, що сприяють (взято з Оцінки FATF глобальної загрози відмивання коштів та фінансування тероризму);
• – прогалини в розвідувальних даних, інформації та вжитих за-
• - оцінка загроз з прогнозом на наступні три роки, де можливо. Для подолання проблеми, зумовленої певними обмеженнями при використанні звичайного аналізу загроз, з метою оцінки загроз відмивання коштів складена таблиця (матриця загроз), в якій представлена класифікація відповідних рівнів загроз (див. таблицю 4.2).

Таблиця 4.2.

Матриця загроз

У цій таблиці загрози та вразливості оцінюються в таких категоріях:

• – доступність або наявність послуг, які можуть бути незаконним чином використані з метою відмивання коштів, – шкала оцінки: просто / помірно просто / важко (чим доступніше, тим вища загроза);
• – простота використання – шкала оцінки така ж, як і в попередньому пункті;
• – припинення – шкала оцінки: істотне / обмежене / слабке (істотне = уживані заходи досить ефективні для зниження загрози відмивання коштів);
• – виявлення – шкала оцінки: ймовірно (виявлення випадків відмивання коштів) / обмежено / важко (виявлення малоймовірно внаслідок наявності прогалин у розвідувальній інформації, непрозорості або складності послуг);
• – злочинний намір відмити кошти (похідна від перелічених вище категорій і оцінки поточних та тих, що з'являються, напрямів і тенденцій у діяльності організованої злочинності).

Коефіцієнти для вказаних шкал оцінки були використані з метою присвоєння орієнтовних балів рівням загрози від невизначеного до низького, включаючи середній і високий. Присвоєння балів здійснювалося не на суворо науковій основі, а швидше як вихідний пункт для початку обговорення експертами, які беруть участь в оцінці відомств. Бали, присвоєні загрозам, також використовувалися при проведенні аналізу кожної сфери, для перевірки суджень / оцінок розвідувального співтовариства і навпаки, а також для перевірки правильності самої системи присвоєння балів.

З метою підвищення можливостей австралійських державних органів з оцінки та визначення серйозності загроз / ризиків, які властиві для Австралії, зарубіжними країнами, у рамках проведення оцінки загроз відмивання коштів на національному рівні, була розроблена таблиця / матриця країн, що представляють високий ризик. По суті, ця таблиця / матриця являє собою контрольний список, який містить основні показники і ознаки, що впливають на характер ризиків, що подаються країною в якості джерела, місця призначення або проміжного пункту для відмитих коштів.

Для повноти розуміння в австралійському звіті про оцінку загроз відмивання коштів на національному рівні країни, що представляють високий ризик, були розділені на дві групи, виходячи з двох широких категорій злочинів: організована / транснаціональна злочинність і ухилення від сплати податків в офшорних зонах. Хоча межа між цими двома категоріями злочинів є розмитою, і деякі країни внесені в обидві групи, такий підхід допомагає "просіяти" довгий список країн. Він також дозволяє сконцентрувати увагу на характері потоків незаконних грошових коштів, які мають відношення до різних країн, що набагато простіше, ніж у випадку, якби всім країнам присвоїли високий ризик.

Ознаками країн, що представляють високий ризик, у звіті визначені:

• • часто змінюється нормативна база, включаючи розмиті законодавчі та нормативні положення в області протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму, слабке регулювання реєстрації компаній, фінансових ринків та обміну іноземної валюти;
• • наявність пільгових податкових режимів, як визначено ОЕСР;
• • наявність жорстких і широких законів про банківську та фінансову таємницю;
• • великий обсяг небанківських міжнародних переказів грошей;
• • країни є регіональними або світовими фінансовими центрами;
• • наявність зон вільної торгівлі або особливих економічних зон;
• • країни, що є джерелом походження незаконних товарів і послуг;
• • країни, через які здійснюється транзит незаконних товарів і послуг;
• • низькі податки на закордонні доходи;
• • простота створення і реєстрації складних юридичних осіб з метою приховування факту бенефіціарного володіння активами / власністю;
• • країни, в яких, як вважається, є високий рівень корупції;
• • країни, залучені в серйозні внутрішні чи зовнішні конфлікти;
• • наявність схем ухилення законними компаніями від заходів валютного контролю і регулювання;
• • обмежені повноваження на арешт і конфіскацію активів / власності;
• • слабкі можливості правоохоронних органів та органів прикордонного контролю;
• • наявність великих "паралельних" секторів або чорного ринку в економіці;
• • країни з економікою, в яких у великих обсягах використовуються готівкові кошти;
• • країни, що не мають договору про екстрадицію з Австралією;
• • юрисдикції, які є місцем постійного проживання членів злочинних співтовариств, або в яких члени злочинних співтовариств мають міцні родинні чи культурні зв'язки, або те й інше;
• • юрисдикції, в яких злочинці можуть отримати подвійне громадянство.

Оскільки це була перша оцінка загроз відмивання коштів на національному рівні, проведена Австралією, її метою було задіяти найголовніші з ключових державних відомств для того, щоб закласти основу, на якій можна було б проводити наступні оцінки на національному рівні. Більш широке залучення до участі представників секторів / галузей та інших державних відомств на національному рівні та на рівні штатів / територій буде розглянуто під час проведення оцінок у майбутньому.

Основним уроком першої оцінки загроз відмивання коштів на національному рівні, стало те, що будь-яке рішення про залучення більш широкого кола учасників або зацікавлених сторін має прийматися, виходячи з цінності і значення даних, розвідувальної інформації і досвіду, який вони можуть запропонувати для оцінки. Наявність відповідного досвіду і знань, а також гарантоване зобов'язання щодо ресурсного забезпечення (трудовитрати і час) є ключовим фактором успішного проведення такого великого заходу. Крім того, не слід недооцінювати "приховані витрати" часу і трудовитрат на проведення консультацій та координацію діяльності великої кількості зацікавлених сторін і учасників.

У звіті про оцінку загроз відмивання коштів на національному рівні розглядаються тільки загрози відмивання коштів, а питання що стосуються загроз фінансування тероризму, у ньому не представлені. Було взято за основу, що відмінностей між відмиванням коштів і фінансуванням тероризму є небагато. Для Австралії так само, як і при прийнятті рішення про обмеження числа державних відомств, що беруть участь в оцінці, передбачалося що оцінка загроз відмивання коштів на національному рівні закладе основи проведення оцінки загроз фінансування тероризму в майбутньому.

Спочатку, відповідно до концепції, що викладена в документах FATF, у рамках проведення Австралією оцінки загроз відмивання коштів на національному рівні було проведено аналіз загрози в кожній області, що аналізувалась. Однак пізніше питання, що стосуються загроз, були виключені, щоб уникнути концептуальної плутанини щодо того, чи є ця оцінка оцінкою загроз (виключає питання шкоди і наслідків) або оцінкою ризиків (що включає шкоду і наслідки). Більш важливою причиною для такого виключення стала відсутність відомостей щодо шкоди, яка завдається відмиванням коштів в Австралії, крім того, що відмивання коштів сприяє продовженню й розширенню злочинної діяльності. Досвід зарубіжних країн з оцінки шкоди, яка спричинена відмиванням коштів, не розглядався як такий, що має пряме відношення або може бути застосований до ситуації в Австралії.

У 2005 році в Нідерландах було проведено дослідження під назвою "Масштаби і вплив відмивання коштів". Метою цього дослідження було отримання більш детальної інформації про масштаби (суми), потоки і вплив відмивання коштів. В основі проведення дослідження лежав метод кількісної оцінки масштабів (сум), потоків і впливу відмивання коштів. Крім цього, було проведено масштабне дослідження (літератури) з питань термінології (ухвал), типології та впливу, що чиниться розширенням цього явища. Також була проведена робота з виявлення форм відмивання коштів, які зазвичай мають місце в Нідерландах. Отримані результати грунтувалися переважно на якісних оцінках і судженнях, але іноді підкріплювалися кількісними даними. Результати дослідження були використані для вироблення політики.

У 2011 році в Нідерландах була проведена оцінка загроз на національному рівні. Міністерство фінансів, яке керувало цим проектом, розробило план проекту, який був представлений на розгляд і затверджений Центром фінансової експертизи. Оцінка почалася з проведення співбесід з усіма зацікавленими сторонами, включаючи, наприклад, представників фінансового сектора, наглядові органи, дослідницькі інститути й правоохоронні органи. За результатами цих співбесід проектна група визначила список основних тем / питань і організувала кілька семінарів для обговорення обраних питань. Учасниками цих семінарів були політики, представники наглядових органів, прокуратури, поліції та податкових органів. За результатами проведення такої серії семінарів були визначені три головні теми, які стали предметом поглибленого вивчення та дослідження. Проектна група проаналізувала й описала випадки / справи та тенденції, що стосуються цих питань, і виробила рекомендації для подальшої роботи над зазначеними питаннями. У підсумку Міністерству фінансів і Міністерству юстиції було представлено звіт для вироблення на основі результатів проведеної на національному рівні оцінки загроз практичних заходів політичного характеру. Деяка інформація, отримана в ході оцінки, була опублікована або надана відповідним недержавним органам, однак, сам звіт про оцінку загроз на національному рівні був секретним документом.

У 2012 році Національне агентство поліцейських служб Нідерландів провело огляд загроз на національному рівні, в якому основна увага приділялася проблемі відмивання коштів. Метод, що використовувався Національним агентством поліцейських служб при проведенні зазначеного огляду, полягав у наступному. Як і в разі згаданої вище оцінки загроз на національному рівні, дослідження почалося з проведення ряду співбесід із зацікавленими сторонами. Результати таких співбесід лягли в основу поглибленого дослідження кримінальних справ і баз даних. У результаті було складено опис декількох способів відмивання коштів, дано характеристики осіб, які займаються відмиванням коштів, та визначено наслідки для голландського суспільства. І, нарешті, у звіті про огляд загроз на національному рівні розглянуті деякі загальні тенденції, що стосуються відмивання коштів у майбутньому.

У Швейцарії була розроблена процедура оцінки ризиків, що є підставою для звільнення від обов'язку застосовувати деякі заходи за наявності низького ризику. У період з вересня 2009 року по січень 2010 року діяла робоча група, що складається з експертів банківського, страхового та небанківського секторів. До складу цієї групи також входили аудитори, представники правоохоронних органів та органів фінансового регулювання. Зазначена робоча група визначила продукти, що представляють низький ризик, при використанні яких можливе незастосування деяких обов'язкових заходів. За результатами цієї роботи був прийнятий нормативний акт, що встановлює порядок проведення постійної оцінки ризиків.

На підставі зазначеного нормативного акта експертний комітет, створений державним органом з нагляду за ринками (FINMA), може за запитом саморегульованих органів або фінансових посередників, звільняти від обов'язків застосовувати заходи належної перевірки клієнтів (НПК) щодо ділових відносин з клієнтами в разі наявності доведеного низького ризику відмивання грошей. Для отримання відповідного рішення FINMA, що дозволяє фінансовому посереднику не застосовувати зазначені заходи НПК, заявник повинен представити FINMA всю необхідну інформацію для прийняття такого рішення. Після цього FINMA проводить перевірку виконання умов і вимог нормативних документів, необхідних для такого звільнення від обов'язків, зокрема, якщо низький ризик присутній у кожному окремому випадку. Для прийняття остаточного рішення FINMA докладно розглядає кожну заяву окремо. При цьому враховуються й беруться до уваги різні критерії. FINMA з'ясовує, чи розглядала FATF цю діяльність з точки зору ризику. Також з'ясовується, чи застосовувалися щодо подібних випадків заходи кримінального переслідування або інші правозастосовні заходи. І, нарешті, FINMA визначає, чи є ризик низьким у певному конкретному випадку, а також, чи буде він залишатися низьким у випадку незначної зміни обставин. Для прийняття рішення про те, що ризик є низьким, розглядається конкретний продукт, послуги, операції, а також ризик, що представляється клієнтом, правове середовище й усі інші відповідні характеристики діяльності. FINMA зобов'язаний за законом публікувати дані про порядок і результати своєї діяльності.

У 2005 році Сполучені Штати Америки почали проведення першої міжвідомчої оцінки загроз відмивання коштів. Кількісні дані, що використовувалися в ході оцінки, включали інформацію про судові переслідування, надану федеральними правоохоронними органами, а також дані про звіти про підозрілі операції, надані підрозділом фінансової розвідки. Кількісні дані також були взяті із ситуаційних досліджень, проведених правоохоронними та регулюючими органами на підставі повідомлень представників приватного сектора.

У 2005 році документ "Оцінка загроз відмивання коштів у США" був розділений на наступні розділи: банківська діяльність, обслуговування грошових операцій (тобто провайдери послуг грошових переказів, установи, які переводять чеки в готівку, пункти обміну валют, поштові грошові перекази й карти зі збереженою вартістю); системи інтернет-платежів; неофіційні системи переказу цінностей; контрабанда готівки у великих розмірах; відмивання коштів через торгівлю; страхові компанії; компанії "оболонки" та трасти; казино.

Проектна група зробила припущення і висновки стосовно вразливих секторів, використовуючи для цього наявну інформацію, розглянула наявність достатніх заходів контролю для усунення виявлених уразливих місць і винесла суб'єктивне судження про залишкову загрозу.

Як зазначено вище, це була міжвідомча оцінка, у проведенні якої взяли участь відділи та служби Міністерства внутрішньої безпеки, Міністерства юстиції та Міністерства фінансів США. Крім того, в оцінці також взяли участь рада керівників федеральної резервної системи та Інспекція поштового обслуговування США.

Отримана інформація була зведена воєдино і представлена у формі якісної оцінки, до якої ввійшли дані про відносну ефективність заходів контролю в області протидії відмиванню коштів. У ряді випадків були наявні дані для обгрунтування суб'єктивних оцінок ефективності (див. рис. 4.3). В інших випадках висновки робилися за результатами широких міжвідомчих обговорень та аналізу.

Рис. 4.3. Схема організації проведення оцінки загроз відмивання коштів та формування стратегії в США