Сучасні концепції державного управління та публічного адміністрування. Сутність концепцій “менеджеризм” і “неоме- неджеризм”

Однією із сучасних концепцій державного управління та публічного адміністрування є Концепція нового державного менеджменту.

Новий державний менеджмент як концепція і модель державного управління оформився у 1980-і pp. Він з'явився відповіддю на кризові явища в державному управлінні, побудованому на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації та державної служби, єдності управління, адміністрування. Багато в чому концепція нового державного менеджменту і відповідні їй реформи були стимульовані критикою витратного характеру політики держави і різким падінням довіри населення до державного управління. Вихід з кризи державно-адміністративного управління бачився багатьом на шляхах переосмислення теорії державного управління на основі передумов менеджменту як управління бізнесом в ринковій економіці. Найбільш активно ринкова концепція державного управління розробляється у Великобританії, США, Нової Зеландії, Канаді.

Процес переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, стосовно до теорії організації, характеризується двома основними моментами:

1) підвищенням самостійності нижніх поверхів ієрархічних державних організацій;
2) переміщенням акцентів із власне побудови організації на її взаємини з середовищем.

Особливості переходу до державного менеджменту знаходять вираження в прихильності до дій і змін, а не стійкості, в принципі субсидіарності сучасної організації управління, яка повинна бути ближче до клієнта, в нових критеріях ефективності діяльності системи державного управління, орієнтованого на якість послуг і рентабельність.

Новий державний менеджмент має багато спільного зі старим державним менеджментом, але він має й істотні відмінності від останнього. По-перше, новий державний менеджмент ставить акцент на відрядній роботі, дорученнях і процесах, в той час як старий підкреслював значення функцій, виконання і завдань. Суттєвими складовими старого державного менеджменту були бюрократія і ієрархія. Основою ж для нового державного менеджменту є мультіпрофессіональная команда, члени якої працюють разом з початку і до виконання певного завдання. По- друге, в новому державному менеджменту повноваження приймати рішення делегуються команді, яка виконує організаційну роботу і здійснює контроль відповідно до реалізованих проектів.

Традиційно державне управління будувалося на передумові поділу між політикою і управлінням. Новий державний менеджмент в цьому відношенні відрізняється від теорії державно- адміністративного управління. Хоча на поверхні він постає як концепція неполітична, проте його внутрішній зміст має явно політичні підстави.

Новий державний менеджмент протистоїть концепції адміністративної держави і використовує для опису сутності державного управління поняття "керівництво", а не "адміністрування" або "управління". Керівництво тут розуміється як система кооперації громадських, державних та міжнародних інститутів, приватних, державних і змішаних структур для забезпечення задоволення суспільних інтересів і вирішення суспільних проблем.

У теорії державного менеджменту ринкові моделі регулювання взяті за основу. Ринкова модель поведінки вважається прийнятною для державних службовців усіх рівнів. Мотивація і оцінка їх діяльності визнається таким чином, якби вони були б учасниками операцій на ринку. Сама структура організації управління публічним сектором розглядається за аналогією зі структурою організації бізнесу. Державне управління, за думкою прихильників ринкового підходу, має бути підприємницьким. Загальні установки підприємницького управління формулюються таким чином:

1. немає істотних відмінностей між публічним і приватним секторами, а отже, публічними і приватними організаціями можна керувати більш-менш однаково;
2. необхідно переходити від оцінки ефективності процесу управління до оцінки ефективності результату управління, а отже, до скорочення витрат і до підвищення прибутковості державних організацій;
3. менеджериальне управління, в цілому, повинно супроводжуватися зниженням ролі управлінського контролю одночасно з розвитком вдосконаленої звітності, моніторингу та механізмів відповідальності;
4. необхідно перетворити великі бюрократичні структури в напівавтономні агентства, що відрізняються високим ступенем рухливості, здатністю до конкуренції і схильністю приймати ризиковані рішення. Одночасно, необхідно відділення комерційних функцій від некомерційних і політико-консультативних функцій від функцій надання послуг;
5. державне управління повинне віддавати пріоритет приватному бізнесу, конкурентного постачання і контрактній системі. При цьому необхідно переходити від традиційних довготривалих і погано специфікованих контрактів до короткочасних і більш певних контрактів;
6. у державному управлінні необхідно використовувати практику менеджменту, яка стосується короткочасних трудових угод, розвитку стратегічних планів, корпоративних планів, угод про ефективність діяльності, введення системи оплати за якість, розвитку нових менеджериальних інформаційних систем, турботи про корпоративний імідж;
7. велику увагу в новому державному менеджменті приділяється грошовим перевагам; що стосується етичних проблем, то їм приділяється менша увага;
8. ставлення до споживача суспільних послуг передбачає ринкові характеристики. До споживача ставляться як до покупця громадських послуг з усіма витікаючими звідси наслідками.

Одним з корінних питань у концепції нового державного менеджменту виступає обгрунтування ефективності управління. Поняття "ефективність" тут набуває економічного характеру. Оцінка діяльності здійснюється не за рівнем активності відповідних структур управління, а по результату, як кажуть, "на виході".

У державному управлінні важко знайти єдиний показник ефективності діяльності, подібний прибутку для бізнесу. Проте в принципі, концепція нового державного менеджменту містить у собі ідею можливості оцінки діяльності державних структур і програм, використовуючи поняття продуктивність, результативність, дієвість. Поняття продуктивності і економічності включаються в діяльність державного управління. Це означає, що при скороченні державних витрат результат діяльності держави має зростати.

Концепція нового державного менеджменту, розвинена в 1980-1990-ті pp. піддається серйозній критиці за її економізм, відсутність інтересу до етичних проблем, применшення значення специфіки публічної сфери.

Тим не менш, ця концепція була в основі адміністративних реформ у багатьох країнах, вона з'явилася дієвою відповіддю на кризу бюрократичної моделі управління. Сьогодні зрозуміло, що новий державний менеджмент не є панацеєю при вирішенні всіх проблем державного управління, але він зайняв своє місце в ряду теорій і практик сучасного управління публічною сферою.

Концепції державного управління менеджеризм і "неоменеджерізм".

Сучасні концепції державного управління повинні бути адекватні особливостям розвитку держави і суспільства. Управління знаходиться в пошуку свого місця у спільноті, роблячи вибір на європейському співтоваристві.

З кінця 20 століття публічне управління і адміністрування реформуються. Лейтмотивом цих реформ є відхід від традиційного бюрократичного адміністрування та створення ринково-орієнтованої демократичної системи, що спрямована, здебільшого, на клієнта/громадянина. Це характерно для концепції менеджеризму. Однак, для виробництва суспільних благ, держава залежить від багатьох суб'єктів. У залежності між громадським та приватним, ні ієрархія, ні ринок не є ефективними структурами, для координації інтересів і ресурсів, включно в процесі виробництва, потрібні політичні рішення.

Тому домінантною моделлю ПУ є політичні "мережі". Це визначає концепцію політичного управління, яка називається "неоменеджеризм".

Таким чином, розвиток ПУ і ПА вимагає нових підходів, "моделей": крім ринкових ієрархічних, необхідні політичні рішення, які забезпечують взаємозалежність держави та громадянського суспільства через реалізацію концепції "політичних мереж" (неоменеджеризм).

До необхідності цього призвели такі процеси:

– складність взаємовідносин між різними групами населення; – високий рівень потреб та очікувань;
– великий масштаб невизначеності та ризику; – вплив міжнародного фактору на внутрішню політику держави;
– інформатизація суспільства;
– падіння довіри населення до центральних органів управління.

"Політичні мережі" формуються в різних секторах економіки і являють собою комплекс структурних взаємин між політичними інститутами держави і суспільством.

Теорія неоменеджерізму виникла в 50-60-ті роки XX ст. у державній політиці США і Великобританії. Існують 2 основні течії неоменеджеризму, у яких є свої ідеологи, автори. Так, автор Р. Родерс вважає, що взаємообмін ресурсами і відносинами, обмежується в рамках секторальних інтересів.

Автор Б. Берцель стверджує, що ефективна політична мережа можлива, якщо учасники переслідують не сепаратні, а загальні інтереси і координують їх на благо суспільства.

Таким чином, політичні мережі володіють рядом характеристик, які відрізняють їх від інших форм діяльності у сфері публічного управління та публічного адміністрування:

1) Мережі являють собою структуру управління публічними справами, які пов'язують державу і громадянське суспільство.
2) Політична мережа створюється для вироблення угод у процесі обміну наявних ресурсами.
3) У політичних мережах присутній загальний кооперативний інтерес. Це відрізняє систему від ринку, де кожен учасник переслідує тільки власні бізнес-інтереси.
4) Відсутні ієрархії в адміністрації, тобто всі учасники рівні з точки зору формування єдиного і спільного рішення (горизонтальні зв'язки).
5) У політичній мережі діє особлива культура консенсусу.
6) Мережа – договірна структура, яка складається з набору контрактур (елементів), складених на основі погодження правил (комунікацій).

На Заході історично першим у публічному адмініструванні розвивається ринково-ліберальний підхід(80-90 pp.. XX ст.). Далі – політичні мережі (90-і роки XX ст. – 1 десятиліття XXI ст.), потім – рецептивне адміністрування (кінець 1 десятиліття XXI ст.).

Рецептивне адміністрування передбачає врахування інтересів розвитку громадянського суспільства, високий ступінь відкритості адміністрації будь-якого рівня для загального контролю та широкої участі громадян у процесі публічного адміністрування та публічного управління.

Кожен з підходів реалізується в практичній площині під конкретними "тріадами", а саме:

1. Ринково-ліберальний підхід:

нова економіка

новий менеджмент

нове публічне управління і публічне адміністрування.

2. Політичні мережі:

політика

політмережі

комунікативний менеджмент.

3. Рецептивне адміністрування:

громадянське суспільство

демократія

соціальний менеджмент.

Концепція "неоменеджерізму" відображає взаємодію громадянського суспільства і держави через політичні структури. Незважаючи на те, що вона підпадає під критику, всеж має суттєві можливості щодо моделювання альтернативних ринку та ієрархії моделей публічного управління та публічного адміністрування.